我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

張?jiān)? 胡蝶

摘要 農(nóng)業(yè)科技是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，在保障糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給、農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入主要受農(nóng)業(yè)科技屬性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政策因素的影響，面臨著投入總量不足、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入管理不完善的問(wèn)題。建議從明確財(cái)政農(nóng)業(yè)科研投入方向、加強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入管理和加大農(nóng)業(yè)科技人員經(jīng)費(fèi)保障三方面提高資金使用效率、增強(qiáng)資金使用效果。

關(guān)鍵詞 財(cái)政投入；農(nóng)業(yè)科技；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào) F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0080-02

Abstract Agricultural science and technology is the decisive force to accelerate the construction of modern agriculture， and it plays an important role in ensuring the safety of food production and the effective supply of agricultural products， and increasing the income of farmers efficiency. At present， the financial investment of agricultural science and technology in China was affected by agricultural science and technology attributes， economic development methods and policy， and it faced the problem of insufficient input， unreasonable input structure and imperfect investment management. It was suggested to improve the efficiency of fund use and enhance the use of funds from following aspects：firstly， clearing the direction of financial agricultural research input；secondly，strengthening the management of financial agricultural science and technology investment；thirdly，increasing the funding for agricultural science and technology personnel.

Key words Financial investment；Agricultural science and technology；Modern agriculture

農(nóng)業(yè)科技是保障國(guó)家糧食安全的技術(shù)基礎(chǔ)，是破除資源環(huán)境制約的必然選擇，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的決定力量。農(nóng)業(yè)部先后印發(fā)了《加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)科技體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)開(kāi)展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的意見(jiàn)》等文件，旨在為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在國(guó)家的高度重視和全力推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新步伐明顯加快，新成果、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，成果的轉(zhuǎn)化和推廣力度顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已達(dá)到56.65%，超過(guò)土地、資本及其他所有要素對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率的總和，在保證農(nóng)產(chǎn)品供給、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、加快農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要作用[1]。

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入仍是以政府財(cái)政投入為主導(dǎo)， 主要用于以下幾個(gè)方面：一是基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，主要用于支持農(nóng)業(yè)科研單位、科技管理部門(mén)和重大科研項(xiàng)目的建設(shè)；二是事業(yè)費(fèi)，主要用于保障科研人員工資和辦公、科研以及成果推廣等活動(dòng)的開(kāi)展；三是“科技三項(xiàng)”經(jīng)費(fèi)，這部分投入主要用于支持科學(xué)研究、中間試驗(yàn)和新產(chǎn)品試制；四是科技外匯，主要用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)外先進(jìn)的科技成果、關(guān)鍵儀器（設(shè)備）和重要材料。此外，國(guó)家與部分省、市設(shè)有自然科學(xué)基金專(zhuān)門(mén)用于支持基礎(chǔ)理論研究。在此背景下，進(jìn)行財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入相關(guān)問(wèn)題的研究，對(duì)提高農(nóng)業(yè)科技投入資金使用效率、推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研體制改革與創(chuàng)新具有重要意義。

1 財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的影響因素

財(cái)政農(nóng)業(yè)科技的投入主要通過(guò)以下幾種方式實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）對(duì)符合條件的農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)進(jìn)行支持；二是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)以農(nóng)產(chǎn)品為單元、以產(chǎn)業(yè)為主線(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系進(jìn)行支持；三是通過(guò)基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等對(duì)農(nóng)業(yè)科研院所改善科研基礎(chǔ)條件、開(kāi)展自主研究等進(jìn)行支持；四是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力、改善區(qū)域科研條件、加強(qiáng)科技創(chuàng)新支撐平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)、推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化進(jìn)行支持；五是會(huì)同科技成果轉(zhuǎn)化資金對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化進(jìn)行支持[2]。在投入過(guò)程中，易受農(nóng)業(yè)科技屬性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政策因素的影響。

1.1 農(nóng)業(yè)科技屬性因素 農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域表現(xiàn)出較為明顯的外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等公共產(chǎn)品的屬性特征。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)性，農(nóng)業(yè)科技也表現(xiàn)出投入效益不確定、投資回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)[3-4]。因此，在相對(duì)有限的財(cái)政資源中，要權(quán)衡農(nóng)業(yè)科技與其他科技領(lǐng)域發(fā)展的資金需求，對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不可能無(wú)限供應(yīng)，特別是對(duì)基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研投入往往得不到財(cái)政的優(yōu)先支持。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式因素 財(cái)政收入是財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的主要來(lái)源，其增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇密切相關(guān)，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式會(huì)在很大程度上影響財(cái)政農(nóng)業(yè)投入。經(jīng)濟(jì)方式分為粗放型和集約型，其中，粗放型發(fā)展主要依靠生產(chǎn)要素的投入量，而集約型發(fā)展則依靠生產(chǎn)要素質(zhì)量、利用水平的提高和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，增長(zhǎng)方式一般會(huì)以粗放型為主；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)穩(wěn)固，增長(zhǎng)方式必然會(huì)出現(xiàn)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的傾向。這就意味著，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)科技進(jìn)步的需求更為迫切，用加大對(duì)科技的投入來(lái)?yè)Q經(jīng)濟(jì)的更快速增長(zhǎng)，進(jìn)而再投入更多的資金到科技研發(fā)中，將成為必然趨勢(shì)，而農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域也在這一過(guò)程中獲得更多的財(cái)政支持。

1.3 政策因素 財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入除受資金資源的影響外，還受到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的限制。在實(shí)行改革開(kāi)放政策以前，我國(guó)實(shí)施趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，財(cái)政科技投入表現(xiàn)出較為明顯的“政府偏好”和“工業(yè)傾向”，在一定程度上制約農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，特別是2004年以來(lái)，中央連續(xù)下發(fā)的一號(hào)文件均將工作重心鎖定在“三農(nóng)”問(wèn)題上，將推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，把推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新擺在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要位置。站在國(guó)家戰(zhàn)略高度，財(cái)政項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的支持力度不斷加大，大量的財(cái)政資金被投入到農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域。

2 財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入存在的主要問(wèn)題

2.1 農(nóng)業(yè)科技投入總量不足 我國(guó)財(cái)政對(duì)研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、大中型企業(yè)和高等院校的科技投入雖呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但與其他國(guó)家相比仍有較大差距。以研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)為例，從國(guó)家級(jí)來(lái)看，其財(cái)政投入的強(qiáng)度還不到其他發(fā)展中國(guó)家的一半。從農(nóng)業(yè)科研總投入來(lái)看，總支出雖逐年遞增，但經(jīng)費(fèi)支出占全國(guó)科研經(jīng)費(fèi)總支出的比例仍然很低，農(nóng)業(yè)科研投入強(qiáng)度依然很弱。從農(nóng)業(yè)科技支持項(xiàng)目的數(shù)量來(lái)看，在以國(guó)家為主導(dǎo)的科技計(jì)劃項(xiàng)目中，支持農(nóng)、林、牧、漁領(lǐng)域新技術(shù)研發(fā)、新成果推廣的科技項(xiàng)目比重仍然偏低。

2.2 農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)不合理 農(nóng)業(yè)科技資金的管理部門(mén)過(guò)多，且條塊化分割嚴(yán)重，易導(dǎo)致資源浪費(fèi)。在國(guó)家層面，發(fā)改委、財(cái)政部、科技部、農(nóng)業(yè)部、水利部等都有用于支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，但由于資金來(lái)源分散、分管部門(mén)較多，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)科技資金的統(tǒng)籌安排；從科研體系來(lái)看，我國(guó)并行有農(nóng)業(yè)高校和農(nóng)業(yè)科研院所兩大體系，學(xué)科設(shè)置、研究領(lǐng)域、研究方向、研究?jī)?nèi)容存在大量重復(fù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)不合理[5-6]。此外，農(nóng)業(yè)科研投入多集中在農(nóng)作物上，畜牧業(yè)、加工業(yè)投入很少，近年來(lái)，雖經(jīng)費(fèi)總量有所增加，但增加的經(jīng)費(fèi)主要用在糧食安全、重大疫病防治等科研項(xiàng)目，財(cái)政農(nóng)業(yè)科研投入領(lǐng)域表現(xiàn)出較強(qiáng)的不平衡性。

2.3 農(nóng)業(yè)科技投入管理不完善 我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的管理部門(mén)多頭，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道過(guò)多，使得農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)很難達(dá)到最優(yōu)配置。從資金來(lái)源看，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)自于各部委安排的資金，渠道分散，很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排。從科研體系看，我國(guó)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)高校在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上多有重復(fù)，且各自為政，很難實(shí)現(xiàn)同專(zhuān)業(yè)方向科研經(jīng)費(fèi)的集中管理。從財(cái)政投入方法看，我國(guó)現(xiàn)在仍以課題申報(bào)為主，只有成功立項(xiàng)的課題才能獲得資助。課題申報(bào)存在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的問(wèn)題，幾乎所有農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目都是競(jìng)爭(zhēng)性的，農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)高校、農(nóng)業(yè)企業(yè)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格篩選、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)才有可能得到財(cái)政資金對(duì)其科研項(xiàng)目資助。此外，農(nóng)業(yè)科研課題的研究周期一般規(guī)定為1～3年，包括一些基礎(chǔ)性的研究課題，其研究周期最長(zhǎng)也不得超過(guò)5年，導(dǎo)致一些周期較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目很難得到資助，即時(shí)獲得資助也難以得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。

3 財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的對(duì)策

3.1 明確財(cái)政農(nóng)業(yè)科研投入方向 中央財(cái)政與地方財(cái)政應(yīng)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，建立合理的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，確保投入資金的高效使用。中央財(cái)政在資源配置方面的職能主要表現(xiàn)為提供全國(guó)性、跨區(qū)域性以及具有重要戰(zhàn)略意義的公共物品。因此，中央財(cái)政應(yīng)將支持重點(diǎn)放在研究周期長(zhǎng)、研究成果見(jiàn)效慢的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性科技研究領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技投資活動(dòng)的引導(dǎo)和帶動(dòng)，使不同地區(qū)、規(guī)模、領(lǐng)域的財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的互補(bǔ)，防止重復(fù)投入、低效投入現(xiàn)象的出現(xiàn)。地方財(cái)政在資源配置方面的職能主要表現(xiàn)為提供地方公共物品和從事地方公共投資活動(dòng)。因此，地方財(cái)政應(yīng)立足地方實(shí)際，根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)科技投資政策與發(fā)展戰(zhàn)略，將支持重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用和推廣領(lǐng)域，旨在解決當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵性科技問(wèn)題。同時(shí)，減少中央財(cái)政抵擋財(cái)政支持領(lǐng)域項(xiàng)目的投入，由地方財(cái)政主導(dǎo)，并立足各地的實(shí)際情況進(jìn)行資助，中央財(cái)政可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金形式予以適當(dāng)?shù)闹С帧?/p>

3.2 加強(qiáng)財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入管理 在優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)方面，一是要制定財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入的中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)影響國(guó)計(jì)民生的重大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)投入，保證獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定財(cái)政資金支持；二是要建立高效的財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入機(jī)制，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展新方向、新領(lǐng)域進(jìn)行指導(dǎo)性?xún)?yōu)先資助；三是對(duì)于農(nóng)業(yè)科技新領(lǐng)域探索項(xiàng)目，可適當(dāng)給與支持，重點(diǎn)是做好前2類(lèi)項(xiàng)目的前期和孵化工作[7-8]。在創(chuàng)新投入方式方面，一是建立嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)選機(jī)制，確保財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入資金能夠資助到邊際效益最大的一類(lèi)項(xiàng)目；二是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，改變財(cái)政農(nóng)業(yè)科技投入平均、分散地使用局面，實(shí)現(xiàn)對(duì)方向相同、內(nèi)容相似研究項(xiàng)目多渠道投入；三是采取項(xiàng)目化投資，鼓勵(lì)不同的研究室和研究院所的科研人員開(kāi)展橫向科研協(xié)作；四是嚴(yán)格執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)報(bào)賬制度，確保資金不被挪用，改善資金的使用效果。

3.3 加大農(nóng)業(yè)科技人員經(jīng)費(fèi)保障 不斷提高科研院所基本運(yùn)行保障水平，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研人員經(jīng)費(fèi)的投入，同時(shí)，完善科研項(xiàng)目資金管理，加大科研項(xiàng)目資金對(duì)農(nóng)業(yè)科技人員的支持力度：一是明確勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍，且勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制，由項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)科研內(nèi)容和工足量進(jìn)行預(yù)算，參與項(xiàng)目研究的本科生、研究生、博士后、專(zhuān)家學(xué)者和項(xiàng)目外聘科研人員、科研輔助人員等，都可根據(jù)預(yù)算按實(shí)際工作情況進(jìn)行勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支。二是提高間接費(fèi)用比重特別是績(jī)效支出比例，可在間接費(fèi)用的使用比例范圍內(nèi)，由項(xiàng)目承擔(dān)單位根據(jù)科研人員的工作量和工作完成情況安排績(jī)效支出，借此加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研人員的激勵(lì)力度。

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