夏思揚(yáng)

2018年全國(guó)兩會(huì)，憲法修正案和監(jiān)察法的通過(guò)，正式確立了監(jiān)察體制，標(biāo)志著由人民檢察院負(fù)責(zé)的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能正式移轉(zhuǎn)給監(jiān)察委員會(huì)。這也標(biāo)志著人大產(chǎn)生的“一府一委兩院”新權(quán)力格局正式形成。監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察法的規(guī)定下，已經(jīng)開(kāi)始全面履行職責(zé)。

監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院之間產(chǎn)生了新的關(guān)系，兩者之間如何分工合作，加強(qiáng)反腐工作，人大及其常委會(huì)在當(dāng)前和今后一段時(shí)期都需要認(rèn)真研究。

監(jiān)察委員會(huì)吸收檢察院部分職權(quán)成為新的國(guó)家機(jī)關(guān)

監(jiān)察法規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)。明確了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，是人大產(chǎn)生的作為行使國(guó)家監(jiān)督職能的專職國(guó)家機(jī)關(guān)，是“一府兩院”之外的第四機(jī)關(guān)。

監(jiān)察委員會(huì)的主要職責(zé)有三項(xiàng)，即監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。

監(jiān)察委員會(huì)行使三大職權(quán)的主要措施有十二種。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、詢問(wèn)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等十二種措施。可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)可依法獨(dú)立行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，負(fù)有懲治和預(yù)防腐敗的職能，對(duì)國(guó)家公職人員的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪有監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力。

監(jiān)察委員會(huì)與檢察院在反腐工作中的作用更加突出

監(jiān)察委員會(huì)吸收了人民檢察院原有的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能，注定兩個(gè)機(jī)關(guān)存在著相互的聯(lián)系，但二者之間又不是簡(jiǎn)單的職能“進(jìn)出”關(guān)系，而是在人大體制中一種新型的國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，可以說(shuō)是一種國(guó)家權(quán)力與另一種國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系。

產(chǎn)生機(jī)關(guān)的相同性決定二者地位的平等性。根據(jù)監(jiān)察法和憲法修正案的規(guī)定來(lái)看，二者均由人大產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。其目的都是共同促進(jìn)國(guó)家憲法、法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。這是法治建設(shè)在進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代后的一大特色。

檢察機(jī)關(guān)偵查職能的轉(zhuǎn)隸決定了二者在“管事”與“管人”方面存在內(nèi)在聯(lián)系。在反腐敗工作大格局中，原來(lái)由人民檢察院負(fù)責(zé)的職務(wù)犯罪查辦職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，使兩機(jī)關(guān)人員和職能重組，決定了二者之間關(guān)系緊密。更為重要的是，在今后的工作中，聯(lián)系、協(xié)作是常態(tài)化的。對(duì)同樣的監(jiān)督對(duì)象，監(jiān)察委員會(huì)管“人”，人民檢察院管“事”，即對(duì)行政機(jī)關(guān)履職違法或不作為由人民檢察院管，履職中違法的公職人員由監(jiān)察委員會(huì)管。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)的職能由“管人”變?yōu)椤肮苋恕迸c“管事”相結(jié)合。

監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在反腐敗中存在互相配合的關(guān)系。監(jiān)察法第四條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合。體現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，需要人民檢察院起訴和補(bǔ)充偵查，兩機(jī)關(guān)要互相配合開(kāi)展。兩者之間不能互相拖延、推諉。對(duì)于人民檢察院向監(jiān)察委員會(huì)提出的補(bǔ)充調(diào)查事項(xiàng)，監(jiān)察委員會(huì)需要及時(shí)補(bǔ)充調(diào)查和反饋等。

監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件上存在互相監(jiān)督的關(guān)系。人民檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)查辦的職務(wù)犯罪案件，可以作出起訴與不起訴的決定，可以決定自行補(bǔ)充偵查和退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查。這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)履職活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)的公職人員履職情況，也在監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍之內(nèi)?？梢哉f(shuō)，二者存在著交叉監(jiān)督與互相監(jiān)督制約的關(guān)系。

從執(zhí)法目的上講二者有趨同性。二者共同努力的結(jié)果是通過(guò)反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家憲法、法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，都是維護(hù)國(guó)家利益、人民利益，推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程，為構(gòu)建廉潔高效的政府服務(wù)。

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督需要完善制度

監(jiān)察法是我國(guó)反腐敗的法律重器。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，為了強(qiáng)化對(duì)其履職的監(jiān)督，更有利于監(jiān)察委員會(huì)發(fā)揮反腐敗職能，建議人大及其常委會(huì)加強(qiáng)調(diào)研，進(jìn)一步完善監(jiān)察制度。主要建議有以下六個(gè)方面：

第一，明確反腐敗的法律概念。監(jiān)察法是我國(guó)一部專門為反腐敗而立的法律，也是反腐敗機(jī)關(guān)的行為法。反腐敗一詞，并非法律概念，需要立法進(jìn)行明確，使其成為法律概念，以增強(qiáng)公民對(duì)反腐敗的認(rèn)識(shí)，有利于反腐敗工作。

第二，明確監(jiān)察官的產(chǎn)生與條件。建議明確監(jiān)察官的任職，需要首先通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并合格。因?yàn)?，監(jiān)察官必須擁有深厚的法律知識(shí)素養(yǎng)。其次，規(guī)定由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免監(jiān)察官。

第三，建議增設(shè)調(diào)查階段的律師辯護(hù)制度。雖然監(jiān)察對(duì)象是特殊的，但他們與普通公民一樣應(yīng)受到同等保護(hù)。任何人在法律和紀(jì)律面前一律平等，建議立法規(guī)定，被監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查留置的人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)告知其可以委托律師提供法律幫助或進(jìn)行辯護(hù)。我國(guó)的普通刑事犯罪已確立了從偵查到審判的全階段律師幫助與辯護(hù)制度，對(duì)于特殊主體的公職人員，從保護(hù)人權(quán)與維護(hù)公平正義的角度考慮，沒(méi)有理由不貫徹這一法治精神。

第四，建議將監(jiān)察強(qiáng)制措施納入檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)在履行職責(zé)中，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象采取的行政監(jiān)察強(qiáng)制措施，將會(huì)對(duì)被查人的人身、財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)生活產(chǎn)生重大影響，容易導(dǎo)致國(guó)家侵權(quán)。因而，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督很有必要。監(jiān)督的重點(diǎn)包括，強(qiáng)制措施是否經(jīng)合法程序?qū)徟?、是否超出必要的?qiáng)制限度、有沒(méi)有應(yīng)當(dāng)采取而未采取、錯(cuò)誤采取或選擇性采取強(qiáng)制措施的情況等。雖然監(jiān)察法沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督行政監(jiān)察強(qiáng)制措施，但按照行政公益訴訟的規(guī)定和精神來(lái)看，行政監(jiān)察強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)成為行政檢察的對(duì)象。

第五，建議將監(jiān)察調(diào)查納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督之中。監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力比較集中，如果缺乏有效的監(jiān)督，存在權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議修改現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度，從立法的角度，將監(jiān)察調(diào)查納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督之中。對(duì)于在本轄區(qū)有重大影響的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為有違法或不當(dāng)?shù)?，人民監(jiān)督員可以對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。

第六，強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員的監(jiān)督?，F(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)向人大及其常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的義務(wù)，人大有開(kāi)展執(zhí)法檢查和就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢的權(quán)力。但筆者認(rèn)為，監(jiān)督力度還不夠，建議規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)向人民代表大會(huì)報(bào)告年度綜合工作的制度；建立監(jiān)察委員會(huì)主任副主任定期述職評(píng)議制度，規(guī)定在屆中至少應(yīng)接受人大常委會(huì)的評(píng)議一次；監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員，每年的述職述廉情況報(bào)告應(yīng)送本級(jí)人大常委會(huì)備案。

（作者單位：重慶市大渡口區(qū)人民檢察院）