危機(jī)決策者避責(zé)策略的四種模式及關(guān)鍵影響因素分析

彭宗超　祝哲

摘要：政府官員的避責(zé)行為對(duì)危機(jī)治理的負(fù)面影響引發(fā)了廣泛關(guān)注?；诂F(xiàn)有研究，本文從危機(jī)情景避責(zé)行為的發(fā)生時(shí)間和決策主體的態(tài)度兩個(gè)維度，將危機(jī)避責(zé)策略劃分為不為式預(yù)估策略、有為式預(yù)估策略、借口式應(yīng)激策略和辯護(hù)式應(yīng)激策略等四種類型，并就職位確權(quán)與消極偏向兩大要素對(duì)官員避責(zé)策略選擇的影響進(jìn)行了理論梳理。研究發(fā)現(xiàn)，職位確權(quán)將促進(jìn)官員選擇積極避責(zé)策略，而消極偏向可能導(dǎo)致官員更傾向于選擇消極避責(zé)策略。最后，本文分析了已有研究的局限之處并提出未來可能的研究方向。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理；避責(zé)行為：職位確權(quán)；消極偏向

一、引言

危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，政府領(lǐng)導(dǎo)決策可能會(huì)影響整個(gè)危機(jī)發(fā)展進(jìn)程，對(duì)危機(jī)管理意義重大。Van Wart和Kapucu對(duì)美國(guó)具有豐富危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)的決策者發(fā)放問卷，根據(jù)問卷結(jié)果建立了危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)者勝任力模型。研究發(fā)現(xiàn)在危機(jī)中具有決斷力、愿意承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的決策者更可能做出有益于公共利益的決策。但在危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中官員避責(zé)行為卻屢見不鮮，對(duì)公共利益造成了負(fù)面影響。比如，礦難瞞報(bào)，不做決策、忙而不動(dòng)貽誤危機(jī)決策時(shí)機(jī)翻等行為。

為了有針對(duì)性地提高官員危機(jī)決策水平，首先，本文對(duì)中外文獻(xiàn)有關(guān)危機(jī)決策中官員避責(zé)行為的研究進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，將官員的危機(jī)避責(zé)行為進(jìn)行歸類分析與比較。第二，一些學(xué)者提出應(yīng)給官員的職位確權(quán)，明晰其權(quán)力和職責(zé)范圍以促進(jìn)官員在危機(jī)中承擔(dān)崗位責(zé)任。本研究將結(jié)合危機(jī)中官員個(gè)人消極偏向認(rèn)知特征，對(duì)學(xué)者提出的職位確權(quán)等關(guān)鍵因素進(jìn)行分析，探索各因素對(duì)決策者避責(zé)行為選擇的影響機(jī)理，以期為中國(guó)危機(jī)治理政策制定提供借鑒。

二、危機(jī)避責(zé)行為定義和分類

1.避責(zé)概念界定

倪星和王銳對(duì)官員避責(zé)概念進(jìn)行了總結(jié)，根據(jù)“責(zé)”的不同定義將官員“避責(zé)”分為兩個(gè)方面：第一，“責(zé)”是官員職位要求的公共事務(wù)職責(zé)，避責(zé)是描述官員推卸自身職位應(yīng)承擔(dān)公共責(zé)任的具體行為；第二，“責(zé)”是官員對(duì)決策或者行為所導(dǎo)致后果的責(zé)罰，避責(zé)是官員規(guī)避責(zé)罰的行為動(dòng)機(jī)和邏輯，避責(zé)行為表示官員以規(guī)避問責(zé)為目的所采取的行動(dòng)。后者對(duì)避責(zé)行為的描述更加多元，包括所有意圖將決策失誤后果和自身行為之間關(guān)系弱化或者抹消以減輕或者避免問責(zé)的行為，也涵蓋了以避責(zé)為目的推卸崗位責(zé)任的行為。結(jié)合危機(jī)情景特征，本文取“責(zé)”更加廣義的概念，將危機(jī)中官員避責(zé)行為定義為在危機(jī)決策中官員自主選擇的、用以避免或者減輕問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的行為。

現(xiàn)階段危機(jī)避責(zé)相關(guān)研究漸熱，但現(xiàn)有研究對(duì)官員危機(jī)避責(zé)行為缺乏系統(tǒng)梳理和分析，并未厘清不同避責(zé)行為之前的區(qū)別和聯(lián)系。為了彌補(bǔ)前人研究的不足，以下將對(duì)危機(jī)避責(zé)行為進(jìn)行梳理，并根據(jù)避責(zé)行為發(fā)生在問責(zé)啟動(dòng)之前還是之后，避責(zé)官員消極和積極的行動(dòng)態(tài)度等兩個(gè)維度將官員采取的避責(zé)策略分為四類，如表1所示。

2.避責(zé)策略分類框架

第一個(gè)維度是避責(zé)行為的發(fā)生時(shí)間。Leong和Howlett以避責(zé)行為發(fā)生時(shí)間不同對(duì)避責(zé)行為進(jìn)行分類。問責(zé)啟動(dòng)前的避責(zé)行為被定義為預(yù)估式避責(zé)（anticipatory blame avoidance），強(qiáng)調(diào)決策主體根據(jù)不同備選選項(xiàng)伴隨的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行避責(zé)策略選擇：?jiǎn)栘?zé)啟動(dòng)后化解問責(zé)壓力的行為被定義為應(yīng)激式避責(zé)（reactive blame avoidance），即官員決策負(fù)面效果顯現(xiàn)之后，應(yīng)對(duì)者主動(dòng)選擇的、用以規(guī)避問責(zé)的行為。第二個(gè)維度，根據(jù)官員對(duì)危機(jī)決策責(zé)任的態(tài)度將其避責(zé)策略分為消極策略和積極策略。如果官員拒絕履行或者承擔(dān)決策責(zé)任，則可以判定其使用消極策略；如果危機(jī)應(yīng)對(duì)官員實(shí)質(zhì)上做出了承擔(dān)責(zé)任的行為，同時(shí)發(fā)揮自身影響力或使用職位權(quán)力達(dá)到規(guī)避問責(zé)的目的，則稱其使用積極策略。分類如下表所示。

從避責(zé)行為發(fā)生時(shí)間和官員態(tài)度兩個(gè)維度出發(fā)，可以將官員的避責(zé)策略劃分為四種模式。根據(jù)決策者應(yīng)對(duì)態(tài)度差異，可以將預(yù)估式避責(zé)策略細(xì)分為不為式（inactive）預(yù)估策略和有為式（overactive）預(yù)估策略。不為式預(yù)估策略是指問責(zé)發(fā)生前策略性地不履行決策責(zé)任，從而在問責(zé)發(fā)生時(shí)可以避免被問責(zé)或者直接消除問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的消極策略。問責(zé)啟動(dòng)前的消極避責(zé)策略難以辨認(rèn)，往往容易被忽視。決策者不為的動(dòng)機(jī)可能是出于謹(jǐn)慎思索后的不為和能力不足式的不為等多種形式，并非全是避責(zé)式的不為，需要研究者和實(shí)踐者關(guān)注和謹(jǐn)慎區(qū)分。有為式預(yù)估策略指在問責(zé)發(fā)生前，決策者履行其崗位責(zé)任的同時(shí)將可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和自身行為之間的關(guān)聯(lián)弱化以控制問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的行為。

應(yīng)激式避責(zé)策略也可以根據(jù)個(gè)人態(tài)度被細(xì)分為借口（excuses）式應(yīng)激策略和辯護(hù)（iustifica-tions）式應(yīng)激策略。本文對(duì)借口式和辯護(hù)式應(yīng)激策略進(jìn)行了重新定義，借口式應(yīng)激策略指在問責(zé)發(fā)生后，官員消極承擔(dān)責(zé)任，通過找借口不斷地模糊以往行為和現(xiàn)在不良后果之間的關(guān)系將責(zé)任完全推卸或者減輕問責(zé)的行為：辯護(hù)式應(yīng)激策略指在承擔(dān)責(zé)任的前提下，官員通過一系列手段積極為自己辯護(hù)，意圖扭轉(zhuǎn)問責(zé)主體態(tài)度，從而減輕或者避免問責(zé)的策略。

3.避責(zé)行為梳理和歸類

以往研究涉及的領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)避責(zé)行為均可歸入以上四類策略。

不為式預(yù)估策略研究。問責(zé)啟動(dòng)前，領(lǐng)導(dǎo)者可能完全不作為以規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。為了避免損害選民利益造成政治危機(jī)，決策者可能會(huì)限制政策議程，使得該政策遠(yuǎn)離民眾視線，杜絕該政策引發(fā)民眾問責(zé)的可能性；或者，在預(yù)估到可能被問責(zé)后及時(shí)停止該行為，也可以實(shí)質(zhì)上杜絕引發(fā)問責(zé)的可能性。戈?duì)柕隆ぜ蕽蓮娘L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知角度對(duì)公共和私人組織中的個(gè)人事前避責(zé)行為進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)決策者可以直接扔出燙手山芋，讓他人承擔(dān)決策的責(zé)任和相應(yīng)的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。比如，在高問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)情景下官員會(huì)尋求權(quán)威決策或者層層上報(bào)不決策將決策責(zé)任和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)移。

有為式預(yù)估策略研究。問責(zé)啟動(dòng)前，在積極承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)官員可對(duì)問責(zé)主體察言觀色，也可完全依據(jù)制度規(guī)定行動(dòng)，或者分散責(zé)任以規(guī)避可能的問責(zé)。Hoppe描述了問責(zé)啟動(dòng)前政策制定者主動(dòng)引導(dǎo)和控制政策制定過程的積極行為。政策的制定既是一個(gè)科學(xué)過程，也是一個(gè)政治過程，在其中，政策制定者需要不斷感知和識(shí)別受眾可能提出的問題，對(duì)問題進(jìn)行分類、分解以及重構(gòu)，并且用民眾可以接受的方式解釋問題以獲得民眾理解，避免政策出臺(tái)之后的問責(zé)壓力。比如，有學(xué)者對(duì)英國(guó)發(fā)言文件進(jìn)行梳理，總結(jié)了在正式場(chǎng)合下政策文本的避責(zé)話術(shù)。除了察言觀色，官員還需要根據(jù)民眾注意力的配置特點(diǎn)適當(dāng)實(shí)施避責(zé)策略。盡管反恐資金配置應(yīng)該基于對(duì)恐怖襲擊發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行，但根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，相比于遭受其他相同損失的恐怖襲擊，一些特定種類的恐怖襲擊會(huì)引發(fā)民眾情緒較大波動(dòng)，也將引發(fā)更嚴(yán)厲的問責(zé)，對(duì)于嚴(yán)厲問責(zé)的恐懼會(huì)直接決定領(lǐng)導(dǎo)者資金分配的科學(xué)性。所以，將有限的財(cái)政資金分配到最有效率地防止恐怖襲擊發(fā)生的地方，還是分配到一旦襲擊發(fā)生會(huì)被過重問責(zé)的地方就成為現(xiàn)實(shí)的避責(zé)策略選擇問題。除此之外，積極策略也包括在危機(jī)情景下決策者有意摒棄創(chuàng)新轉(zhuǎn)而依據(jù)已有制度進(jìn)行決策的行為。沒有制度指導(dǎo)的創(chuàng)新行為可能引發(fā)一定的風(fēng)險(xiǎn)，如果決策者不能將決策包裝成為制度支持之下的合理行為可能導(dǎo)致問責(zé)發(fā)生之后的回應(yīng)困難，所以，在不確定條件下拒絕創(chuàng)新、尋求制度支持已經(jīng)成為典型的避責(zé)行為之一。最后，決策者可以在履行職責(zé)的同時(shí)將責(zé)任分散到?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部以分散責(zé)任，達(dá)到模糊追責(zé)目標(biāo)的目的，包括開會(huì)討論再?zèng)Q策、形成非必要的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)等行為。

借口式應(yīng)激策略研究。問責(zé)啟動(dòng)后，為了推卸自身責(zé)任決策者可以將事故原因歸結(jié)為不可控因素，或者將應(yīng)對(duì)失策的責(zé)任推向其他主體。通過對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)事件和公共衛(wèi)生事件的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的過程中可以將責(zé)任推向不可抗的外部因素從而規(guī)避問責(zé)，比如在自然災(zāi)害中夸大災(zāi)害力度模糊問責(zé)主體視線，將危機(jī)管理失敗歸因于客觀因素而非主觀因素，同時(shí)強(qiáng)調(diào)一些不可控的偶然因素的作用為自己開脫。與此同時(shí)，官員還會(huì)通過公開回應(yīng)推卸責(zé)任、擊鼓傳花等方式，將自身責(zé)任全部推出。比如，有些官員會(huì)通過找替罪羊的方式自保，一旦問責(zé)就把替罪羊推出去接受懲罰：或者團(tuán)結(jié)其他利益群體，在負(fù)面影響不可逆轉(zhuǎn)且不可避免的情況下，把其他利益集團(tuán)拉入被問責(zé)陣營(yíng)，達(dá)到法不責(zé)眾的效果以避免問責(zé)。

辯護(hù)式應(yīng)激策略研究。問責(zé)啟動(dòng)后，領(lǐng)導(dǎo)者可以通過自身行動(dòng)轉(zhuǎn)移問責(zé)注意力、重新定義問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和加大資源投入以減輕問責(zé)。在危機(jī)中政治家的命運(yùn)均充滿了變數(shù)，運(yùn)用恰當(dāng)策略官員可以轉(zhuǎn)移問責(zé)注意力從而減輕或者避免問責(zé)。越是面對(duì)高強(qiáng)度的問責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)者越是積極回應(yīng)公眾質(zhì)疑，通過每天都上鏡展示對(duì)事件的關(guān)心姿態(tài)以轉(zhuǎn)移民眾注意力，有效降低問責(zé)的持續(xù)性，扭轉(zhuǎn)問責(zé)結(jié)果。對(duì)中國(guó)地方政府的災(zāi)害應(yīng)對(duì)行為研究也發(fā)現(xiàn)，政府會(huì)通過媒體大力宣傳救災(zāi)行為，將公眾注意力引向政府的救災(zāi)行動(dòng)以構(gòu)建負(fù)責(zé)任的政府形象，引導(dǎo)民眾將對(duì)官員的判斷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為官員的救災(zāi)積極性，有利于形成民眾對(duì)官員的正面態(tài)度，減輕輿論壓力。一些地方政府及官員甚至?xí)寐毼粰?quán)力采取瞞報(bào)危機(jī)信息、上下級(jí)共謀的方式維持形象，以達(dá)到避責(zé)目的。官員也會(huì)通過重新建構(gòu)危機(jī)的意義來擺脫問責(zé)，甚至贏取政治資源。比如，具有較高可信度的政治家可以通過發(fā)表公開言論左右民眾態(tài)度，從而使其個(gè)人信用轉(zhuǎn)化為影響力引導(dǎo)人們對(duì)于危機(jī)責(zé)任歸屬的判定，進(jìn)而為其所在的政府部門開脫?；蛘?，將危機(jī)描述為缺少某些政策而導(dǎo)致的不良后果，從而在政策窗口期將自己主張的政策主動(dòng)推出，鞏固地位、爭(zhēng)取更多的政治資源。比如，一旦福利收緊政策引發(fā)了對(duì)政府的問責(zé)危機(jī)，官員可以利用自身影響力重新建構(gòu)福利緊縮的意義，將福利緊縮政策構(gòu)建為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共價(jià)值不得不為的措施，其目的并非侵害民眾利益。但是重新構(gòu)建事件意義是否奏效還取決于生活在不同環(huán)境下受眾的感知與反應(yīng)，如果受眾本身處于一旦被取消福利就無法維持正常生活的高風(fēng)險(xiǎn)中，重新建構(gòu)事件意義的作用將變得微乎其微。此時(shí)，決策者可以在造成損失之后追加補(bǔ)償，用追加資源投入來降低利益受損群體的問責(zé)壓力。

經(jīng)過總結(jié)，避責(zé)行為分類如表2所示。

三、職位確權(quán)對(duì)危機(jī)避責(zé)策略的影響機(jī)制

在梳理危機(jī)中官員避責(zé)行為的基礎(chǔ)上，本節(jié)將討論職位確權(quán)、官員消極偏向認(rèn)知特征等因素對(duì)官員避責(zé)策略選擇的影響。領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)決策是在突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、新穎性、對(duì)公共利益產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的情景下做出的，不同于常規(guī)決策，根據(jù)情景要求領(lǐng)導(dǎo)者掌握一定的自由裁量權(quán)。職位確權(quán)制度切實(shí)影響了領(lǐng)導(dǎo)者的自由裁量權(quán)范圍，從而影響其避責(zé)策略選擇，同時(shí)對(duì)于有限理性的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人，其認(rèn)知特征會(huì)對(duì)官員危機(jī)避責(zé)行為選擇產(chǎn)生影響。以下將對(duì)這些關(guān)鍵因素進(jìn)行理論討論，如下圖所示。

1.職位確權(quán)對(duì)避貢策略選擇的正向影響

決策者時(shí)刻處在社會(huì)規(guī)范的約束之下，即使在危機(jī)情境中領(lǐng)導(dǎo)者也會(huì)受到制度環(huán)境的影響做出決策，因此領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)避責(zé)行為應(yīng)被放入特定的制度環(huán)境才能被合理解釋。在此基礎(chǔ)上我們發(fā)現(xiàn)，職位確權(quán)制度可以一定程度上促使官員從消極策略轉(zhuǎn)為積極策略。

如果進(jìn)行職位確權(quán)，在問責(zé)啟動(dòng)之前決策者將傾向于從不為式預(yù)估策略轉(zhuǎn)向有為式預(yù)估策略。研究發(fā)現(xiàn)，如果存在較高問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)且能夠推脫責(zé)任則可能導(dǎo)致公共部門決策者消極怠工，采用不做就不會(huì)錯(cuò)的避責(zé)策略。此時(shí)，如果有政策明確規(guī)定官員的職權(quán)范圍，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)、政治選舉等具有較高社會(huì)關(guān)注度和政治風(fēng)險(xiǎn)的問題上，不為式預(yù)估策略的使用將受到極大限制，決策者只能通過有為式預(yù)估策略以減少問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)卡特里娜颶風(fēng)的網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)對(duì)組織研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的網(wǎng)絡(luò)化組織背后隱藏著避責(zé)邏輯。災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織一旦行為不當(dāng)容易引起輿論關(guān)注、損害組織名聲并引發(fā)問責(zé)。但網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之下，政策執(zhí)行失誤的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也就隨之分散了，有利于網(wǎng)絡(luò)中的組織順利實(shí)現(xiàn)避責(zé)。如果一些行為可能帶來問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，官員可能利用職位權(quán)力避免該行為。比如，信息公開可能引發(fā)不安定因素，危機(jī)應(yīng)對(duì)中官員有時(shí)會(huì)選擇不公開信息以規(guī)避可能的問責(zé)。尤其是在選舉臨近等高政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻，政策失敗所帶來的支持率流失和日常政策失敗相比會(huì)更加嚴(yán)重，官員不得不為時(shí)會(huì)更加謹(jǐn)小慎微地調(diào)整行動(dòng)，避免做出可能引發(fā)問責(zé)威脅的決策。

在問責(zé)啟動(dòng)之后，官員職位確權(quán)也將有助于決策者從借口式應(yīng)激策略轉(zhuǎn)向辯護(hù)式應(yīng)激策略，推動(dòng)官員承擔(dān)責(zé)任。由于在追責(zé)中存在副職官員問責(zé)較重、其上和其下的官員問責(zé)較輕的“分水嶺”特征，在職權(quán)劃分不明確時(shí)，實(shí)踐中明顯可以觀察到副職官員的借口式應(yīng)激策略。比如，在某大爆炸事故媒體追責(zé)過程中可以觀察到副職官員企圖完全推卸責(zé)任的行為。由于有關(guān)部門和有關(guān)城市對(duì)發(fā)生爆炸單位的管理權(quán)限重疊，所以，有關(guān)城市分管副職領(lǐng)導(dǎo)在危機(jī)應(yīng)對(duì)的前一周均未出席新聞發(fā)布會(huì)，并且在后續(xù)新聞發(fā)布會(huì)上不承認(rèn)當(dāng)?shù)卣畬?duì)于大爆炸事故發(fā)生單位的管理權(quán)限。此類消極的避責(zé)行為可以通過職位確權(quán)來改善，逼迫決策者采取辯護(hù)式應(yīng)激策略，比如確權(quán)后的官員道歉。在責(zé)任明確的情況下一些官員選擇出面道歉，道歉本身作為一種承認(rèn)管理失誤的方式是官員承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)之一。但是，要警惕一些官員的道歉行為出現(xiàn)異化。由于道歉是相對(duì)于撤職、記過等其他正式問責(zé)方式來說程度較為輕微的問責(zé)手段，有時(shí)官員為了避免其他問責(zé)而進(jìn)行有目的的道歉，積極作秀、擺出姿態(tài)，道歉變成了應(yīng)激式避責(zé)工具之一。

2.消極偏向?qū)Ρ茇?zé)策略選擇的負(fù)向作用

職位確權(quán)制度是否可以產(chǎn)生立竿見影的效果促使決策者選擇承擔(dān)責(zé)任的避責(zé)策略？認(rèn)知心理學(xué)視角下的相關(guān)研究提出，從危機(jī)情景到選擇避責(zé)策略中間還有決策者對(duì)危機(jī)的“界定”環(huán)節(jié)，也即決策者對(duì)危機(jī)情景的認(rèn)知。對(duì)危機(jī)環(huán)境的“界定”既是連接現(xiàn)實(shí)危機(jī)和決策的紐帶，也是剖析決策形成的關(guān)鍵過程。在此過程中，危機(jī)會(huì)引發(fā)官員的壓力、緊張等負(fù)面抑制性情緒，在此情緒下官員的消極偏向特征會(huì)對(duì)確權(quán)對(duì)決策者避責(zé)策略的影響選擇產(chǎn)生反向作用。消極偏向具體表現(xiàn)為對(duì)負(fù)面事件的關(guān)注度普遍較高，并且對(duì)失去感受到更多痛苦。

由于官員的消極偏向心理，在問責(zé)啟動(dòng)之前決策者將更傾向于采取可以將責(zé)任完全規(guī)避的不為式預(yù)估策略。在危機(jī)情景下，消極偏向的決策者可能將信息看得更加負(fù)面，導(dǎo)致其更傾向于選擇對(duì)自身更加安全的行為。相對(duì)的，雖然有為式預(yù)估策略可以起到避責(zé)的效果，但是承擔(dān)責(zé)任意味著仍然存在問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。而不為式預(yù)估策略可以達(dá)到不做則不錯(cuò)、不為則不問責(zé)的效果，從而將問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)完全規(guī)避。于是，在危機(jī)這一高問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)情境下即使進(jìn)行了職位確權(quán)，決策者也可能更傾向于選擇不為式預(yù)估策略。比如在選舉來臨時(shí)，如果需要就危機(jī)應(yīng)對(duì)事件召集調(diào)查小組追責(zé)政府，具有自由裁量權(quán)的當(dāng)政者更傾向于不成立調(diào)查小組或者將其推遲到選舉之后以避免選民問責(zé)。

如果問責(zé)已經(jīng)啟動(dòng)，官員的消極偏向?qū)?dǎo)致其更愿意選擇借口式應(yīng)激策略。選民投出選票并不是根據(jù)執(zhí)政者一段時(shí)期的綜合表現(xiàn)，而更可能是選民暫時(shí)印象導(dǎo)向的。在危機(jī)應(yīng)對(duì)等政治高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期被問責(zé)的官員會(huì)給選民造成不良印象，可能直接導(dǎo)致選票流失，因此危機(jī)中被問責(zé)的官員更傾向于采取借口式應(yīng)激策略，將責(zé)任完全推卸。比如，在卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)對(duì)中布什政府反應(yīng)遲鈍造成了巨大的公共利益損失，責(zé)任明晰，政府責(zé)無旁貸。但是由于消極偏向的作用，布什政府不愿面對(duì)承認(rèn)應(yīng)對(duì)失策之后的問責(zé)，不愿正面承認(rèn)失職，不斷找借口把反應(yīng)遲鈍的責(zé)任推向卡特里娜颶風(fēng)的不可抗力，迫切想要扭轉(zhuǎn)民眾對(duì)政府管理能力的判斷。

以上梳理發(fā)現(xiàn)，職位確權(quán)有助于明晰官員責(zé)任，將引導(dǎo)危機(jī)中官員的避責(zé)策略從消極轉(zhuǎn)向積極，有助于促進(jìn)官員承擔(dān)責(zé)任。而官員對(duì)于危機(jī)問責(zé)的消極偏向認(rèn)知特征，使得他們更可能會(huì)從積極轉(zhuǎn)向消極應(yīng)對(duì)策略。但不管官員選擇何種策略，危機(jī)壓力下隱藏在策略選擇之后的避責(zé)邏輯始終存在。

四、未來研究方向

本文梳理了危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)避責(zé)行為相關(guān)研究，以避責(zé)行為的發(fā)生時(shí)間以及應(yīng)對(duì)主體態(tài)度等兩個(gè)維度對(duì)危機(jī)中領(lǐng)導(dǎo)者的避責(zé)行為進(jìn)行了系統(tǒng)分類，建立了職位確權(quán)、個(gè)人的消極偏向?qū)賳T危機(jī)避責(zé)行為影響機(jī)制的一個(gè)分析框架。整體而言，現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)研究依舊存在如下三方面局限性：

第一，現(xiàn)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者危機(jī)避責(zé)行為的研究仍停留在單一視角，難以闡釋危機(jī)決策的復(fù)雜問題。政治學(xué)相關(guān)研究預(yù)設(shè)官員是理性的，計(jì)算在現(xiàn)有體制下的成敗得失做出決策，但對(duì)實(shí)際中決策個(gè)體的差異性考慮相對(duì)不足，理性理論太過抽象無法對(duì)豐富的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行因果機(jī)制討論。心理學(xué)研究可以補(bǔ)足政治學(xué)研究的不足，從個(gè)人角度出發(fā)研究環(huán)境對(duì)人的心理狀態(tài)和行為的影響，尤其是在處理可能致命的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)決策者行為的變化，比如應(yīng)急救援人員在巨大的心理壓力之下出現(xiàn)的應(yīng)激障礙。心理學(xué)實(shí)證結(jié)果的獲得大多基于實(shí)驗(yàn)方法，實(shí)驗(yàn)可以很好地進(jìn)行變量控制，探求制度、環(huán)境、個(gè)人等因素在危機(jī)決策中的作用。但心理學(xué)的實(shí)驗(yàn)研究方法也有其局限性，實(shí)驗(yàn)有可能引發(fā)被試的特殊心理狀態(tài)，從而引發(fā)結(jié)果偏差；同時(shí)，實(shí)驗(yàn)招募的被試和實(shí)際危機(jī)情景中的決策者有較大差距，可能導(dǎo)致研究結(jié)論的外部效度受損。

第二，以往研究對(duì)于問責(zé)制度的國(guó)別差異比較不足。從制度主義視角來看，中國(guó)和西方的管理制度有較大差異。在現(xiàn)有黨管干部制度下，中國(guó)在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)自上而下對(duì)官員進(jìn)行問責(zé)。中國(guó)主要領(lǐng)導(dǎo)任免由上級(jí)系統(tǒng)主管部門黨組織決定，官員更可能傾向于在同一系統(tǒng)內(nèi)向上負(fù)責(zé)。當(dāng)然，隨著網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織發(fā)展，外部聲音正在更多地影響問責(zé)過程，但總體來說，外部壓力效果仍然有限，問責(zé)結(jié)果還是由系統(tǒng)內(nèi)部最終決定。不同的是，一些普選國(guó)家的官員是由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生，他們更傾向于討好選民以保證再次當(dāng)選，也就是在黨政系統(tǒng)外向下負(fù)責(zé)。現(xiàn)階段，問責(zé)體制的國(guó)別比較和國(guó)外研究正在日益受到關(guān)注，但是由此導(dǎo)致官員避責(zé)策略選擇的橫向比較研究相對(duì)較少。

第三，危機(jī)避責(zé)行為的影響探討不足。根據(jù)以上梳理，對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的領(lǐng)導(dǎo)者避責(zé)的評(píng)價(jià)似乎頗為負(fù)面，但避責(zé)行為是否一定會(huì)導(dǎo)致公共利益的損失仍然值得商榷。比如，在建設(shè)公開透明政府的過程中，不公開帶來的問責(zé)會(huì)促進(jìn)管理者公開政府資料以避責(zé)，避責(zé)行為同時(shí)確實(shí)提升了政府透明度?？梢姡茇?zé)邏輯是官員的行為動(dòng)機(jī)之一，最終導(dǎo)致的官員決策結(jié)果是正面還是負(fù)面仍應(yīng)從制度本身進(jìn)行改善，而不應(yīng)該一味地將希望寄托于公共部門人員的良好品格，要求公共部門人員個(gè)人過度承擔(dān)責(zé)任。

根據(jù)上述分析，我們認(rèn)為未來研究方向應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：第一，盡可能結(jié)合多種理論視角，融合各個(gè)學(xué)科的研究方法，跨學(xué)科共同推動(dòng)危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)行為研究的發(fā)展。心理學(xué)研究可以將政治學(xué)視角下的變量操作化，在實(shí)驗(yàn)情境下探求變量間的關(guān)系，進(jìn)一步實(shí)證政治學(xué)理論；政治學(xué)的避責(zé)理論來源于描述和歸納，心理學(xué)理論可以為避責(zé)理論提供影響機(jī)制的微觀解釋。第二，在不同的制度條件下，危機(jī)中領(lǐng)導(dǎo)者的行為的規(guī)律性和差異性應(yīng)該被更多地關(guān)注，官員行為的比較研究也應(yīng)加強(qiáng)。第三，更多挖掘官員避責(zé)邏輯下勇于擔(dān)責(zé)的危機(jī)管理案例，探索引導(dǎo)決策者做出合理決策的制度因素，為公共管理實(shí)踐提供借鑒。

（責(zé)任編輯 王玉）