住房公積金制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的消極影響

程思遠(yuǎn)

近幾年，隨著房?jī)r(jià)的飛漲，住房公積金制度又一次成為了社會(huì)討論的熱點(diǎn)。在2016年的全國(guó)人大會(huì)議上，內(nèi)蒙古代表團(tuán)人大代表費(fèi)東斌建議國(guó)家出臺(tái)其他類型住房保障政策，并逐步取消住房公積金制度。2017年11月19日中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家年度論壇上，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)華生也建議廢除公積金。而公眾對(duì)其的質(zhì)疑之聲也不絕于耳。十九大召開以來，全國(guó)各地方紛紛展開了針對(duì)住房公積金存繳比例，覆蓋人群，管理服務(wù)優(yōu)化升級(jí)的改革。是什么使得一項(xiàng)本該利國(guó)利民的德政遭到如此廣泛的質(zhì)疑呢？本文擬以該制度對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的不利影響為切入點(diǎn)，對(duì)其存在的問題作出探討和歸納。

一、住房公積金制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不利影響

筆者認(rèn)為住房公積金制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不利影響主要有以下兩點(diǎn)：

（一）扭曲供求關(guān)系，為房地產(chǎn)泡沫化推波助瀾

早在2012年左右，就有多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)住房公積金規(guī)模與房地產(chǎn)泡沫化程度之間存在顯著聯(lián)系。但這些研究往往局限于現(xiàn)象的闡述和數(shù)學(xué)建模，疏于對(duì)背后深層次原因的追問，而且忽略了住房公積金制度作為一項(xiàng)強(qiáng)制性政策的剛性特質(zhì)，低估了其對(duì)市場(chǎng)主體決策的影響。下面筆者從該制度對(duì)政府，企業(yè)和個(gè)人的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)意義的角度進(jìn)行說明，并推演出其是怎樣扭曲正常供需關(guān)系，房子又是如何從“用來住的”蛻變?yōu)椤坝脕沓吹摹薄?/p>

1.政府和企業(yè)。由于住房公積金的繳納和歸集發(fā)生在稅前，故具有避稅效應(yīng)。政府在住房公積金制度下減少的稅收收入，實(shí)際上是一種變相的財(cái)政支出。我們可以把使用住房公積金購(gòu)房的資金構(gòu)成看作是“稅收優(yōu)惠+企業(yè)出資+個(gè)人出資”。 假設(shè)稅收優(yōu)惠所占比例為X，則其構(gòu)成比例為X+（1-X）/2+（1-X）/2。在這個(gè)表達(dá)式下，三個(gè)部分的比例大小僅取決于X，而X根本上是隨著稅負(fù)水平變化的。

所以，剝開一切“金融互助”，“福利保障政策”的表皮，住房公積金在存繳和提現(xiàn)過程的本質(zhì)就是通過對(duì)指定品類的商品（住宅）以免稅的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，財(cái)政支出帶來的乘數(shù)效應(yīng)促進(jìn)了住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的繁榮。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為優(yōu)惠券式補(bǔ)貼增加了消費(fèi)者剩余和和生產(chǎn)者剩余，使得住房的供給和需求都超出均衡數(shù)量。

2.職工個(gè)人。我們來看看這項(xiàng)制度對(duì)于職工個(gè)人決策的影響。假設(shè)住房公積金不是強(qiáng)制繳納，而如果選擇不繳納公積金時(shí)企業(yè)本應(yīng)繳納的那部分資金直接作為職工工資發(fā)放，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)此時(shí)職工面臨三種基本可能的選擇：

（1）不繳納公積金，將這筆錢投入商業(yè)銀行定期存款或選擇其他投資渠道。

（2）繳納公積金，不提取不貸款，僅靠公積金余額的法定利息獲利。

（3）繳納公積金，并依靠提取余額和貸款購(gòu)房。

這三種選擇各自的收益情況如何呢？筆者選取了1991-2011年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行了粗略估算。選項(xiàng)①， 2011年上證指數(shù)的最低點(diǎn)位是2363點(diǎn)，為1991年的23倍左右，假設(shè)該員工全額投資股市，平均收益率應(yīng)與上證指數(shù)的上漲幅度基本持平。當(dāng)然這樣做風(fēng)險(xiǎn)很高，而且由于指數(shù)對(duì)于真實(shí)收益的反映有所偏差，所以收益可能并沒有假設(shè)的這么理想。如果他的風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，選擇銀行五年期存款，利率假設(shè)為2.75%，那么這筆錢在2011年將是原來的1.72倍左右。選項(xiàng)②，2016年起至今，公積金余額的利息按照一年定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行，而在此之前則更低，是按三個(gè)月定期的基準(zhǔn)利率，為1.1%。這筆錢在十年后僅為原來的1.24倍左右。選項(xiàng)③，動(dòng)用公積金余額買房或用公積金貸款買房。2011年全國(guó)平均房?jī)r(jià)為5377元/平方米，約為1991年的6.84倍。

結(jié)論顯而易見，選項(xiàng)2是其中最不劃算的一個(gè)，而1和3則各有優(yōu)劣，不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的人群可以在二者之間進(jìn)行取舍。

不幸的是，現(xiàn)實(shí)中的住房公積金是需要強(qiáng)制繳納的。那么原假設(shè)中的選項(xiàng)1就不復(fù)存在了。這樣一來，唯一的理性選擇當(dāng)然不會(huì)是讓錢躺在公積金賬戶里慢慢貶值，而是千方百計(jì)的嘗試提取余額或申請(qǐng)公積金貸款用來買房。請(qǐng)注意，這里產(chǎn)生的變化不僅僅是個(gè)人少了一些投資的可能方案，或者資金保值能力下降這么簡(jiǎn)單。一個(gè)根本性的變化是，職工使用公積金買房的目的不再是滿足居住需要，而是避免公積金賬戶余額的損失和不買房帶來的機(jī)會(huì)成本。此時(shí)，住房的購(gòu)買需求已經(jīng)和住宅的存量沒有任何關(guān)系了。每一個(gè)新入職的年輕人，無論貧窮還是富有，無論家中是否有房，幾乎都會(huì)百分百的成為新的房屋購(gòu)買者。因而房屋的主要屬性就變成了投資標(biāo)的，甚至成為了某種意義上的通貨。

（二）產(chǎn)權(quán)歸屬不清帶來的高昂交易成本

《條例》規(guī)定，住房公積金一部分是職工個(gè)人以一定比例上繳，另一部分是企業(yè)根據(jù)平均工資上繳，名義上職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金都屬于職工個(gè)人所有。按照民法和一般常識(shí)的理解，產(chǎn)權(quán)包括占有，使用，收益，處分等形式。但是事實(shí)上，繳納者并不能自由地提取與使用這些資金，而一般只有在購(gòu)買，建造，翻修，大修時(shí)才能使用，在實(shí)際操作中常常還面臨著提現(xiàn)難的問題。企業(yè)，個(gè)人和公積金管理中心之中，沒有任何一方擁有完整的權(quán)利，所以我們很難確認(rèn)這筆資金究竟屬于誰。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的理論，明確產(chǎn)權(quán)對(duì)減少交易成本有著決定性作用。因此，住房公積金產(chǎn)權(quán)的不明確造成了交易成本的高企，這體現(xiàn)為職工在提取和貸款的過程中繁瑣的流程帶來的各種人力，物力和時(shí)間的損耗。而交易成本越高，對(duì)資源配置效率的負(fù)面影響就越明顯。這樣講未免有些抽象，下面筆者給出幾個(gè)典型的現(xiàn)象來說明。

筆者發(fā)現(xiàn)，雖然《條例》明確規(guī)定，房租超出家庭工資收入規(guī)定比例的，可以提取住房公積金存儲(chǔ)余額用以支付房租，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，很少有人會(huì)在租房時(shí)動(dòng)用公積金。其中一部分是對(duì)相關(guān)規(guī)定了解不夠，而更多人卻是因?yàn)橄勇闊?，寧可自付全款，也不愿去申?qǐng)?zhí)崛」e金余額。這樣一來，公積金就沒有實(shí)現(xiàn)其一部分設(shè)計(jì)初衷，造成了資金閑置。

另一個(gè)鮮明的例證是部分房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)公積金貸款購(gòu)房的抵觸情緒。公積金貸款流程復(fù)雜、放款周期長(zhǎng)，直接拉長(zhǎng)了房企回款周期，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)率下降。另外，公積金貸款屬于政策性貸款，不存在“灰色利益關(guān)系”。而房企開發(fā)過程中往往需要和銀行合作，不少銀行同意放貸的條件之一就是可以獲取到大量?jī)?yōu)質(zhì)房貸客戶，因而， 房企會(huì)阻撓消費(fèi)者使用公積金貸款。

再者，由于市場(chǎng)化水平不足，專業(yè)人員素養(yǎng)較低，多層委托帶來的嚴(yán)重委托代理等問題，對(duì)比商業(yè)銀行貸款，公積金貸款在覆蓋率，使用率，資金增值率等方面均存在或多或少的劣勢(shì)。這一點(diǎn)我們?cè)凇稐l例》中也能明顯的看到，公積金在存繳，運(yùn)行，使用和監(jiān)督的過程中牽涉的單位眾多，包括但不限于受托銀行，財(cái)政，審計(jì)，職工所在單位，管理中心，管理委員會(huì)，甚至地稅和工商部門。這些單位協(xié)同工作耗費(fèi)的時(shí)間和財(cái)力是隱形的，無法統(tǒng)計(jì)的，在管理中心年度報(bào)告上根本不能體現(xiàn)。

由此可見，由于產(chǎn)權(quán)安排和界定上的不清晰，住房公積金制度繳納，使用過程中伴隨著巨大的交易成本。

二、結(jié)語

總而言之，住房公積金制度與目前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的兩大頑疾——投機(jī)盛行和資源配置效率低下，結(jié)構(gòu)失調(diào)，有著千絲萬縷的聯(lián)系。一方面，只能定向使用的資金使得買房成為了工薪階級(jí)幾乎唯一的投資渠道，另一方面，落后的制度設(shè)計(jì)和模糊的產(chǎn)權(quán)界定造成了高昂的交易成本，而高昂的交易成本對(duì)低下的資源配置效率和結(jié)構(gòu)失調(diào)問題顯然難辭其咎。

住房公積金制度是一定時(shí)期和一定社會(huì)條件的產(chǎn)物，它曾經(jīng)創(chuàng)造性地解決了經(jīng)濟(jì)體制改革背景下城鎮(zhèn)住房供給和投資嚴(yán)重不足的問題，保證了住房從實(shí)物分配到貨幣交易的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)了住房從福利走向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但是時(shí)過境遷，在非公有制經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，現(xiàn)代金融市場(chǎng)日益成熟，就業(yè)選擇多元化，人口流動(dòng)加劇，自主創(chuàng)業(yè)熱潮興起，房地產(chǎn)庫(kù)存嚴(yán)重過剩的今天，我國(guó)住房市場(chǎng)的問題已經(jīng)不再是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題。實(shí)踐已經(jīng)一次次地證明了該制度的失靈。

三、可能的措施和建議

（一）首先應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革精神，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念。減少不必要的審批環(huán)節(jié)，運(yùn)用最新的信息化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，努力降低群眾辦理業(yè)務(wù)的門檻。

（二）另外，可以在部分地區(qū)率先試點(diǎn)，允許職工依據(jù)自愿選擇繳存的公積金比例。如果可行，就進(jìn)一步嘗試允許職工自主選擇是否參與公積金，變強(qiáng)制性政策為自愿金融互助。在這個(gè)過程中，可以漸漸的用其他的住房政策，投資渠道或者融資手段代替住房公積金的職能，使之逐步退居次要地位。當(dāng)條件真正成熟，社會(huì)預(yù)期穩(wěn)定時(shí)，再考慮是否取消住房公積金制度。

（三）什么樣的制度安排足以接過住房公積金肩頭的使命呢，前文的第二節(jié)中已經(jīng)說過，住房公積金的實(shí)質(zhì)是財(cái)政對(duì)購(gòu)房者的補(bǔ)貼，以稅收優(yōu)惠的形式體現(xiàn)出來。而第三節(jié)則分析了該制度形式上的繁瑣帶來的效率低下和資源配置失衡。針對(duì)這兩個(gè)特點(diǎn)，筆者試著提出了一個(gè)可能的解決方案：直接用提高個(gè)稅免征點(diǎn)代替住房公積金制度，使減免的稅收大致等于原制度下避稅效應(yīng)所減少的稅收。

這樣做的好處有：1.直接減免稅收，省去了上繳工資的環(huán)節(jié)，減少了職工的被剝奪感和推行政策的阻力。而企業(yè)方面，減少了強(qiáng)制繳納公積金帶來的制度成本，將獲得更強(qiáng)的盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，這筆錢最終也必將以改善工作環(huán)境，提高工資，員工持股等等形式到達(dá)員工手中。2.原制度存在高收入者和國(guó)企職工存繳比例高，享受優(yōu)惠多，私企和低收入者反倒難以動(dòng)用賬戶余額造成的“劫貧濟(jì)富現(xiàn)象。而提高個(gè)稅起征點(diǎn)恰好能使情況逆轉(zhuǎn)，讓低收入者受益，稅收的強(qiáng)制性和固定性也能保證不同所有制企業(yè)員工的公平享受，甚至將政策覆蓋面遍及城鄉(xiāng)，達(dá)到接近百分百。3.不再需要專門的公積金管理機(jī)構(gòu)，直接由稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行，由于只是更改了稅率，所以幾乎完全沒有任何重復(fù)和額外的執(zhí)行成本。4.由于減稅帶來的優(yōu)惠直接是現(xiàn)金，所以產(chǎn)權(quán)的歸屬非常清晰，不存在職工違法套現(xiàn)，企業(yè)拒絕繳納和房地產(chǎn)商拒絕接受公積金貸款帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。這樣一來，交易成本會(huì)大大降低。5.職工可以自由的支配減免的稅金，而不僅僅是購(gòu)房，不再扭曲房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需關(guān)系。房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫化傾向?qū)⒋蟠缶徑?。（作者單位為武漢紡織大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)融11403班）