預(yù)算管理視角下高校財(cái)務(wù)內(nèi)控重點(diǎn)

王傳悅

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是高校資金使用安全的保障，通過(guò)科學(xué)有效的內(nèi)控機(jī)制，才能確保高校資金用于正常途徑，避免出現(xiàn)資金使用風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控制度通常以會(huì)計(jì)控制的模式反映。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指單位為了提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。隨著高等教育管理水平的提高，我國(guó)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制不斷完善，內(nèi)控成效穩(wěn)步提高，有力地保障了資金安全和使用的合規(guī)性。但由于高校資金具體使用情況比較復(fù)雜，一些情況下，資金使用仍然存在風(fēng)險(xiǎn)。需要在內(nèi)控方面投入更多精力，不斷完善內(nèi)控機(jī)制，使內(nèi)控制度在資金使用過(guò)程中切實(shí)起到監(jiān)督和制約作用。

一、高校財(cái)務(wù)內(nèi)控重點(diǎn)問(wèn)題概述

隨著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理力度的加強(qiáng)，各高等學(xué)校一般都形成了比較系統(tǒng)的內(nèi)控制度。這一方面是上級(jí)主管部門的要求，另一方面也是高校自身管理的工作需要。雖然當(dāng)前在財(cái)務(wù)內(nèi)控上，高等學(xué)校已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，但是仍然存在一些比較典型性的問(wèn)題。特別是在預(yù)算管理過(guò)程中，問(wèn)題是比較明顯的，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）預(yù)算管理的程序不盡合理

預(yù)算管理是高校對(duì)資金預(yù)算進(jìn)行管理的重要活動(dòng)，關(guān)乎高校財(cái)務(wù)資源的統(tǒng)一配置與協(xié)調(diào)。做好預(yù)算管理，能夠使資金在各個(gè)領(lǐng)域形成比較好的成效，在合規(guī)性、合理性、合法性等方面都符合要求。但是，一些高校的預(yù)算編制缺少實(shí)際數(shù)據(jù)支撐，預(yù)算執(zhí)行缺少相關(guān)部門的配合加上預(yù)算監(jiān)督考核機(jī)制落后等問(wèn)題 ，導(dǎo)致預(yù)算管理在程序上總是難以做到比較完善，從而讓程序存在各種各樣的漏洞。

（二）執(zhí)行不到位

一些部門對(duì)待財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的態(tài)度不夠認(rèn)真，在具體執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格按照內(nèi)控制度執(zhí)行，導(dǎo)致內(nèi)控機(jī)制有名無(wú)實(shí)，難以得到有效貫徹。盡管大多數(shù)高校都建立了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，但部分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度實(shí)施情況未能達(dá)到預(yù)期效果。有些高校管理層偏重于核算，而未能從體制機(jī)制、規(guī)章制度、辦學(xué)理念、隊(duì)伍建設(shè)、管理環(huán)境等方面加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，甚至使之形同虛設(shè) 。高校經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中有些部門對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用追求效率，但是內(nèi)控往往需要消耗一定的時(shí)間。因此，如果嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控要求可能在效率上會(huì)給相關(guān)部門造成一定影響。一些部門為了追求效率，可能在內(nèi)控方面省略部分程序，未按照相關(guān)內(nèi)控規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督、審查、復(fù)核，從而可能引起一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和弊端。

（三）規(guī)范不完備

內(nèi)控作為合規(guī)性行為，必須建立在有法可依的基礎(chǔ)上。當(dāng)前高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的一個(gè)重要問(wèn)題在于內(nèi)控的規(guī)范體系建設(shè)不夠完備。在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)審等方面，很多高校并沒(méi)有出臺(tái)系統(tǒng)性、銜接性、科學(xué)性強(qiáng)的規(guī)范體系，導(dǎo)致內(nèi)控?zé)o法可依，只能憑借一些基礎(chǔ)原則作為內(nèi)控管理依據(jù)。建立系統(tǒng)科學(xué)的內(nèi)控體系，必須首先建立完備的內(nèi)控規(guī)范體系，做到有法可依。

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)控重點(diǎn)問(wèn)題成因

（一）對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的意義認(rèn)識(shí)不夠到位

當(dāng)前，在一些高校內(nèi)部，并沒(méi)有形成一個(gè)重視財(cái)務(wù)管理的氛圍，這是由高校內(nèi)部管理層的管理觀念導(dǎo)致的，在這種情況下，高校內(nèi)部更加重視對(duì)教育以及其他部門的工作管理，而對(duì)財(cái)務(wù)部門的管理，大多集中于管理的結(jié)果 。在這樣的背景下，很多部門對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性認(rèn)識(shí)還不夠到位，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)控作為一種基本制度，對(duì)于高校整個(gè)財(cái)務(wù)制度，以及高校整體辦學(xué)事業(yè)的重要性和意義。很多部門只是簡(jiǎn)單的將財(cái)務(wù)工作解讀為預(yù)算的編制和經(jīng)費(fèi)的支出，沒(méi)有意識(shí)到在預(yù)算編制和列支之間，還需內(nèi)控制度防范風(fēng)險(xiǎn)，理念上的不夠重視是導(dǎo)致內(nèi)控存在相關(guān)問(wèn)題的重要成因。

（二）沒(méi)有建立起有效的預(yù)算編制體系

預(yù)算編制體系是指整個(gè)高校財(cái)務(wù)運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，各部門根據(jù)預(yù)算編制要求，形成的相互銜接、協(xié)同配合、支撐的工作體系。預(yù)算體系既包含各部門編制的預(yù)算，也包含學(xué)校層面編制的預(yù)算，預(yù)算之間環(huán)環(huán)相扣，彼此間同向同行。預(yù)算體系表現(xiàn)為整個(gè)學(xué)校的預(yù)算分解為若干子預(yù)算，子預(yù)算和總預(yù)算之間形成較好的同向性，是圍繞同一目標(biāo)開(kāi)展的。這樣在預(yù)算之間形成了一致性，增強(qiáng)了預(yù)算管理的效果。但是，目前許多高校各部門之間預(yù)算各自為政，彼此之間并沒(méi)有形成比較好的聯(lián)通系統(tǒng)，導(dǎo)致了預(yù)算編制上可能存在著隔閡或者矛盾沖突。這一情況直接影響了內(nèi)控工作的開(kāi)展，使內(nèi)控難以全面把握各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，探索建立科學(xué)有效的預(yù)算編制體系，是服務(wù)內(nèi)控制度，提高經(jīng)費(fèi)使用成效的有力舉措。

（三）規(guī)范意識(shí)和規(guī)范行為不足

規(guī)范意識(shí)是指制定相關(guān)的行為規(guī)范，并依據(jù)行為規(guī)范從事具體工作，規(guī)范行為是依據(jù)規(guī)范開(kāi)展的行為，但財(cái)務(wù)內(nèi)控過(guò)程當(dāng)中，許多高校正是因?yàn)橐?guī)范體系設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，規(guī)范行為開(kāi)展比較薄弱，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。規(guī)范性問(wèn)題主要表現(xiàn)在預(yù)算控制方面，預(yù)算是否能夠切實(shí)令行禁止，事關(guān)預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量。從目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理預(yù)算控制的實(shí)際情況來(lái)看，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理和控制還是比較松懈的，這樣導(dǎo)致的直接結(jié)果就是預(yù)算脫離了學(xué)校的實(shí)際工作情況，并不能達(dá)到良好的規(guī)范和約束效果，也不能為財(cái)務(wù)管理的具體工作提供有效的參考，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展的高校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)控工作也就無(wú)從談起 。為了提高規(guī)范性的作用，不斷樹(shù)立工作人員的規(guī)范意識(shí)，推動(dòng)其從事規(guī)范，行為是提高內(nèi)控績(jī)效的重要的途徑。

三、預(yù)算管理視角下化解高校財(cái)務(wù)內(nèi)控重點(diǎn)問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善預(yù)算編制，發(fā)揮預(yù)算在內(nèi)控中的關(guān)鍵性作用

預(yù)算管理作用不言而喻，穿梭在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中。高校要按照全面預(yù)算的精細(xì)化管理模式，將預(yù)算內(nèi)部管理制度完善好，加以健全。完善預(yù)算編制，使預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)更加科學(xué)，均衡，合理，讓預(yù)算在內(nèi)控中發(fā)揮關(guān)鍵性作用是解決當(dāng)前高校財(cái)務(wù)內(nèi)控工作中重點(diǎn)問(wèn)題的有力舉措。

預(yù)算體系應(yīng)當(dāng)形成協(xié)同性與銜接性，只要建立了科學(xué)合理的預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，那么內(nèi)控的成效將會(huì)相當(dāng)明顯，很多漏洞和風(fēng)險(xiǎn)也將會(huì)不復(fù)存在。借助預(yù)算管理平臺(tái)，設(shè)置預(yù)算項(xiàng)目對(duì)比分析、預(yù)算項(xiàng)目結(jié)構(gòu)分析、撥款進(jìn)度分析、執(zhí)行進(jìn)度分析，把握全校層面的總預(yù)算和子預(yù)算，進(jìn)行多層次、多維度的預(yù)算管控，跟蹤動(dòng)態(tài)管理。此外，財(cái)務(wù)部門開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，如將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性等情況與績(jī)效掛鉤，激勵(lì)各部門執(zhí)行好預(yù)算。發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，使預(yù)算真正成為管理整個(gè)高校財(cái)務(wù)制度的指引和依據(jù)，成為解決內(nèi)控問(wèn)題最有效的方法。

（二）提高規(guī)范的執(zhí)行效果，開(kāi)展事中評(píng)估

內(nèi)控的一個(gè)核心概念在于按照相關(guān)的管理規(guī)范進(jìn)行內(nèi)部控制，對(duì)符合要求的支出，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。對(duì)不符合要求的支出，堅(jiān)決不予列支。是否列支，應(yīng)有規(guī)范作為支撐依據(jù)。因此，提高規(guī)范的執(zhí)行效果，切實(shí)做到預(yù)算層面上依法辦事是回應(yīng)解決內(nèi)控問(wèn)題的非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。高效財(cái)務(wù)內(nèi)控是個(gè)系統(tǒng)工程，健全高效財(cái)務(wù)內(nèi)控體系是必不可少的步驟。一是要有“法”可依，將不斷完善財(cái)務(wù)內(nèi)控的相關(guān)法律法規(guī)作為基礎(chǔ)性工作，不可松懈，以制度、規(guī)章為準(zhǔn)繩，按章辦事，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲，規(guī)范財(cái)務(wù)行為 。只有嚴(yán)格按照規(guī)范辦事，才能使內(nèi)控活動(dòng)足以保障整個(gè)經(jīng)費(fèi)使用的全局。

在預(yù)算下達(dá)后，開(kāi)展必要的事中和事后的評(píng)估，使經(jīng)費(fèi)的使用，始終按照預(yù)算的規(guī)定和相關(guān)內(nèi)控規(guī)范的指引開(kāi)展，出現(xiàn)偏離則予以糾正。作為財(cái)務(wù)部門，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)和學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度，始終圍繞合規(guī)性和預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)時(shí)管理。通過(guò)評(píng)估，使經(jīng)費(fèi)按照預(yù)算和規(guī)范使用，保障內(nèi)控產(chǎn)生成效。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督力度

要加強(qiáng)內(nèi)控制度，必須建立科學(xué)、合理、有效的監(jiān)督模式。檢驗(yàn)監(jiān)督機(jī)制是否符合要求的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)內(nèi)控所需控制的所有環(huán)節(jié)是否都涉及到，能否對(duì)所有環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，即將所有環(huán)節(jié)都環(huán)環(huán)相扣地結(jié)合起來(lái) 。監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制是確保內(nèi)控成效的最后一道關(guān)卡。只有建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，并且建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，才能使整個(gè)內(nèi)控制度形成充分的震懾力，防范違規(guī)使用資金的行為。

監(jiān)督機(jī)制是防范各類風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措，在內(nèi)控體系當(dāng)中具有重要的地位。因此，解決當(dāng)前財(cái)務(wù)內(nèi)控工作中的漏洞，最有效的方式，最直接的途徑就是不斷完善、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，具體規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，明確相關(guān)部門、崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，確保高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)有效開(kāi)展 。高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的外部監(jiān)督主體主要是財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門。各部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督力度，定期或不定期對(duì)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建立和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察，揭示內(nèi)控缺陷，提出有針對(duì)性的檢查意見(jiàn)和建議，責(zé)令高校整改。審計(jì)處聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等對(duì)高校進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度審計(jì)，增強(qiáng)外部審計(jì)的客觀性和公正性 。建立定期巡查制度和績(jī)效評(píng)估制度，對(duì)各類經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行專門的合規(guī)性審查。以巡查、評(píng)估為抓手，依托預(yù)算編制的強(qiáng)制力與規(guī)范作用，提升財(cái)務(wù)內(nèi)控的實(shí)際成效。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，使內(nèi)控制度得到有力的保障，服務(wù)高校財(cái)務(wù)管理和使用穩(wěn)定開(kāi)展。

四、結(jié)語(yǔ)

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是確保資金使用合理性與合規(guī)性的制度設(shè)計(jì)。在預(yù)算管理的背景下，充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，使內(nèi)控和預(yù)算管理相一致，以預(yù)算作為依據(jù)，開(kāi)展內(nèi)控工作，以預(yù)算作為資金使用合理性和危險(xiǎn)性的客觀標(biāo)準(zhǔn)，是提高內(nèi)控成效的有力舉措。通過(guò)對(duì)當(dāng)前高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度重點(diǎn)問(wèn)題的分析，使預(yù)算管理成為進(jìn)一步完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要途徑。在加大執(zhí)行力度的同時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的研究和實(shí)施，讓預(yù)算管理成為高校財(cái)務(wù)內(nèi)控中最有效的制度設(shè)計(jì)，結(jié)合思路和實(shí)施兩個(gè)層面，使學(xué)校資金使用符合預(yù)算管理的要求，保障整體資金使用的科學(xué)性，推動(dòng)高校事業(yè)發(fā)展。（作者單位為華東政法大學(xué)財(cái)務(wù)處）