陳蕾

改革開放以來，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列方針政策，為社會(huì)組織參與化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

一、中央支持社會(huì)組織參與城市社區(qū)矛盾化解的政策分析

十六屆四中全會(huì)把加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)作為中心議題，將“構(gòu)建和諧社會(huì)”作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要路徑，要求 “建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局；發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的合力”，這對(duì)于社會(huì)組織作為政府職能轉(zhuǎn)移的載體參與社會(huì)矛盾化解具有風(fēng)向標(biāo)的意義，也是我國社會(huì)組織相關(guān)政策的一個(gè)分水嶺。同年最高人民法院頒布《關(guān)于民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（2004）

將民事訴訟法第87條規(guī)定的“有關(guān)單位”協(xié)助調(diào)解界定為“與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織”，隨后《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（2006）對(duì)社會(huì)組織通過參與社區(qū)服務(wù)化解社會(huì)矛盾予以明確支持：“做好社區(qū)服務(wù)工作對(duì)于化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義；堅(jiān)持社會(huì)化的原則，充分發(fā)揮……民間組織……在社區(qū)服務(wù)中的作用，政府提供公共服務(wù)，鼓勵(lì)、支持……社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)；積極探索通過政府‘購買服務(wù)、項(xiàng)目管理等多種形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化?！?/p>

十六屆六中全會(huì)籌劃構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，首次提出要培育扶持社會(huì)組織，全面開展城市社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用。次年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》（2007），強(qiáng)調(diào)要“建立和完善引入社會(huì)力量進(jìn)行調(diào)解的工作機(jī)制”。到了十七大，社會(huì)組織被作為“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”的重要內(nèi)容，報(bào)告提出：“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！笔叽笾螅醒雽?duì)發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)中承接政府職能、反映群眾訴求、增強(qiáng)社區(qū)自治的作用日益重視，相關(guān)扶持政策也更加具體，《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》（2009）要求：“大力培育服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織，適當(dāng)放寬社區(qū)社會(huì)組織的登記條件，降低門檻，簡化登記手續(xù)，及時(shí)辦理備案手續(xù)，并在活動(dòng)場地等方面提供幫助?！?/p>

黨的十八大在“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，為社會(huì)組織提供矛盾化解服務(wù)破除了體制機(jī)制障礙，并提出“增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)面深化改革若干重大問題的決定》指出“我

國發(fā)展面臨著一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)”“社會(huì)矛盾明顯增多”，明確社會(huì)組織是協(xié)商民主體系的重要協(xié)商渠道，要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系?！稕Q定》還提出城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織是重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的四類組織之一，這標(biāo)志著社會(huì)組織在化解基層社區(qū)矛盾、協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)解民間糾紛等方面的作用得到了進(jìn)一步肯定，在此之后，開展矛盾調(diào)處的社會(huì)組織正式被納入《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)資助范圍》（2014）。十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國的高度強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮……社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用；建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道”。隨后《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的通知》（2014）明確“在社會(huì)治理領(lǐng)域，重點(diǎn)購買社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作、法律援助、特殊群體服務(wù)、矛盾調(diào)解等服務(wù)項(xiàng)目?！?/p>

最高人民法院提出，努力在全社會(huì)樹立“國家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”（2015）的現(xiàn)代糾紛解決理念。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》（2015）將完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制上升為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動(dòng)，要求引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與矛盾糾紛化解。最高人民法院隨后出臺(tái)《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（2016），明確“支持完善公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織建設(shè)，鼓勵(lì)其參與糾紛解決。堅(jiān)持優(yōu)化資源、完善制度、法治保障，提升社會(huì)組織解決糾紛的法律效果。積極探索以購買服務(wù)等方式將糾紛解決委托給社會(huì)力量承擔(dān)”?！蛾P(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（2016）和《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（2016-2020）也提出鼓勵(lì)社會(huì)組織開展鄰里互助、居民融入、糾紛調(diào)解、平安創(chuàng)建等社區(qū)活動(dòng)。

通過對(duì)相關(guān)政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，中央政策在引導(dǎo)、推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)矛盾化解上是從粗放到細(xì)化、模糊到清晰不斷演進(jìn)發(fā)展的過程，從“鼓勵(lì)支持”到“積極發(fā)展”，從“政府提供”到“委托承擔(dān)”，從“社區(qū)服務(wù)”到“社區(qū)糾紛解決”，從“建立、完善引入社會(huì)力量進(jìn)行調(diào)解的工作機(jī)制”到“完

善矛盾糾紛多元化解機(jī)制”，對(duì)各地方政府有關(guān)社會(huì)組織在社區(qū)矛盾化解中的功能、范圍、動(dòng)力來源、主體地位等方面的政策制定提供了方向上的指引。

二、上海市支持社會(huì)組織參與城市社區(qū)矛盾化解的政策分析

近年來，上海市響應(yīng)中央號(hào)召，出臺(tái)了一系列有代表性、有特色的地方政策來支持社會(huì)組織參與社區(qū)矛盾化解。

早在2003年，上海市高院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的會(huì)議紀(jì)要》中首次提出“訴訟調(diào)解工作在法官主導(dǎo)下適度社會(huì)化”，并在這一指導(dǎo)思想下首創(chuàng)了“社區(qū)人民調(diào)解工作室”，即設(shè)置在街道層面的社會(huì)組織，政府通過購買社會(huì)組織的服務(wù)來推動(dòng)社區(qū)調(diào)解社會(huì)化，為社會(huì)組織承接政府采購、參與社區(qū)矛盾化解在全國開創(chuàng)了先河。黨的十六屆六中全會(huì)以后，上海市政府積極落實(shí)中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略布署，出臺(tái)了《關(guān)于完善社區(qū)服務(wù)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)實(shí)施意見》（2007），提出要加快培育能夠協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作、提供公益性服務(wù)、調(diào)解民間糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)的社區(qū)公益性民間組織，且要求各級(jí)政府建立政府購買服務(wù)機(jī)制，探索制定財(cái)力支持、人員待遇及其他相關(guān)配套政策。十七大之后，上海市明確提出要構(gòu)建“社會(huì)組織發(fā)展體系”，以此作為未來5-10年上海市社會(huì)建設(shè)的長期任務(wù)之一，在《關(guān)于鼓勵(lì)本市公益性社會(huì)組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2009）將“為居民提供預(yù)防犯罪、禁毒、青少年幫教、矛盾糾紛調(diào)處和治安防范等社區(qū)安全服務(wù)”的社會(huì)組織納入扶持對(duì)象，并在登記、資金、辦公場所、購買服務(wù)、稅收、人才等方面并提出了一攬子扶持政策，上海市“十二五”規(guī)劃（2011）也指出“健全社會(huì)組織反映民意的機(jī)制；逐步增加生活服務(wù)、矛盾調(diào)處、平安建設(shè)等服務(wù)內(nèi)容，為居民提供更便捷、更符合需求的社區(qū)公共服務(wù)。”在這一時(shí)期，上海市將引入社會(huì)組織參與化解矛盾糾紛作為社區(qū)公共服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

十八屆四中全會(huì)以后，在全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布署下，上海市委“一號(hào)課題”重要成果 ——《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》及配套文件（2014）中首次提出

“專業(yè)調(diào)處類”社會(huì)組織，并將其作為“進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入，降低門檻”重點(diǎn)扶持發(fā)展的四類社區(qū)社會(huì)組織之一。次年《關(guān)于加強(qiáng)本市社會(huì)組織服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》（2015）提出“協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會(huì)組織提供……專業(yè)調(diào)處等社區(qū)服務(wù)；積極搭建協(xié)商交流平臺(tái)，反映社情民意，推動(dòng)社會(huì)組織參與基層民主協(xié)商，提高城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平?！?/p>

《關(guān)于加快培育發(fā)展本市社區(qū)社會(huì)組織的若干意見》（試行）（2015）更是針對(duì)四類重點(diǎn)扶持的社區(qū)社會(huì)組織提出“放寬登記準(zhǔn)入條件，暢通成立登記渠道，降低開辦資金數(shù)額，放寬辦公場地要求”，其中

“對(duì)于成立社區(qū)專業(yè)調(diào)處類社會(huì)組織，可由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或其他符合條件的部門作為業(yè)務(wù)主管單位?！痹凇渡虾Ｉ鐣?huì)組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017）中對(duì)社會(huì)組織化解社區(qū)矛盾的范圍更加明確：“支持社會(huì)組織在物業(yè)糾紛、鄰里矛盾、信訪化解、刑滿釋放人員幫教等領(lǐng)域發(fā)揮輔助作用，調(diào)處矛盾糾紛，解決社會(huì)問題。支持社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)協(xié)商，促進(jìn)社區(qū)自治共治?！薄蛾P(guān)于本市改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見》（2017）中將專業(yè)調(diào)處類社區(qū)社會(huì)組織納入發(fā)展重點(diǎn)，“為社

區(qū)居民提供專業(yè)化、社會(huì)化、差異化服務(wù)，成為上海參與基層社會(huì)治理的一支重要力量?！笨梢?，上海市對(duì)于社會(huì)組織參與社區(qū)矛盾化解寄予了厚望，從政策面支持社會(huì)組織的矛盾化解能力向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。

（作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 方 卿）