馬玉珊

2016年“營改增”的全面實(shí)施，不僅是我國稅制的一項(xiàng)重大變革，也是央地收入關(guān)系的重大調(diào)整。五五分成的比例在一定程度上削減了地方收入，加之結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)，“營改增”后地方稅收增長乏力，面臨日益增長的財(cái)政支出需求，地方財(cái)政困難顯著增加，地方債規(guī)模日益增長，財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)加大，地方政府財(cái)稅體制改革迫在眉睫。

一、地方財(cái)政收入的組成部分

1994年我國實(shí)行分稅制改革，劃分了各級(jí)政府的稅收分配關(guān)系。在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，按照收入的來源不同，可以把地方政府的財(cái)政收入劃分為以下四個(gè)部分：

（一）稅收收入

分稅制將稅收收入分為了中央級(jí)稅收、地方級(jí)稅收和中央與地方共享稅收三個(gè)類別。地方政府可支配的稅收收入包括全部地方稅以及共享稅中按照比例劃歸地方所有的部分。稅收收入是地方政府最直接、最主要、最穩(wěn)定的收入來源，但不是唯一的收入來源。 “營改增”后，營業(yè)稅由原來的100%地方稅種改為中央與地方共享的增值稅，雖然增值稅的分成比例改為五五分成，但“營改增”的實(shí)施在一定程度上改變了中央與地方的財(cái)力分配，削減了地方財(cái)政收入。

（二）中央政府的轉(zhuǎn)移支付

分稅制體系下，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付起到了兩個(gè)作用。一方面加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方政府的管控能力，特別是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付，提高了中央對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力；另一方面是在一定程度上平衡了地區(qū)間財(cái)力差異，緩解了落后地區(qū)因稅收不足導(dǎo)致的財(cái)政困難。目前，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要有三類，即每年年初下達(dá)的中央按照比例返還給地方的稅收返還收入、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（三）地方政府非稅收入

廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入（不包括社?；鸺白》烤S修基金），是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式。地方政府非稅收入管理范圍主要包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。其中，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益以及罰沒收入為地方政府非稅收入的主要組成部分。

（四）地方政府債券

地方政府債券是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。目前，我國地方政府債券的發(fā)行機(jī)構(gòu)就是地方政府。

二、當(dāng)前地方財(cái)政收入增長存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，地方財(cái)政收入增收力度不足。

近年來，我國GDP增速一直處于回落當(dāng)中，三大產(chǎn)業(yè)增速明顯放緩，固定資產(chǎn)投資增速也呈現(xiàn)回落狀態(tài)，外貿(mào)出口勢頭不強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)由之前的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹械退僭鲩L。這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然階段，這樣的經(jīng)濟(jì)背景，再加上“營改增”的全面實(shí)施，都在一定程度上限制了地方財(cái)政收入的增長。

（二）受房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，作為地方財(cái)政收入主力的房地產(chǎn)業(yè)稅收大幅減少。

2016年5月“營改增”全面實(shí)施后，作為地方主要稅種的營業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)，100%留存地方稅體系的稅種主要是房產(chǎn)稅、印花稅 （證券交易印花稅除外）、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和車船稅等。房地產(chǎn)稅收成為了地方財(cái)政收入的主要組成部分。2016年10起，政府從銀行收緊放貸、利率優(yōu)惠調(diào)整、限購限價(jià)等方面進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場持續(xù)降溫，房地產(chǎn)稅收也呈現(xiàn)回落態(tài)勢，地方財(cái)政收入增長缺乏有力支撐。以天津市為例，在“房住不炒”的大的政策背景下，天津市嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策，房地產(chǎn)市場表現(xiàn)低迷，2017年全市商品房銷售面積同比下降近50%，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收同比下降3%，增速較2016年下降19.3個(gè)百分點(diǎn)，下降比例在2018年持續(xù)擴(kuò)大。

（三）地方財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入依賴度仍然較高。

長期以來，土地收入在地方國庫收入中的占比總是居高不下，但由于土地資源有限，土地出讓收入不能成為地方財(cái)政收入持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。以天津市為例，近兩年土地出讓收入大幅減少，且占地方國庫收入比例逐年下降。但從區(qū)縣的情況看，個(gè)別區(qū)縣地方財(cái)政收入對(duì)土地出讓收入依賴度仍然很高。全市各 區(qū)縣土地出讓收入占國庫收入比重20%-50%不等，土地出讓收入的增減直接影響地方財(cái)政收入的規(guī)模。

（四）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付力度不足。

從全國范圍看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共預(yù)算收入、稅收收入差距較大，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長速度放緩的大背景下，各省市財(cái)政收入增速差距較大。從區(qū)縣情況看，個(gè)別基層財(cái)政存在支出困難的風(fēng)險(xiǎn)，國庫庫存余額大幅減少。應(yīng)加大地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付力度，平衡欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力不足的矛盾。

（五）地方政府債務(wù)規(guī)模增長，成為地方財(cái)政收入的主要組成部分。

近兩年，中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政收入增速也有所下降，加之房地產(chǎn)市場蕭條，土地資源有限，土地出讓收入不能作為可持續(xù)的穩(wěn)定的地方財(cái)政收入來源，地方土地出讓收入大量減少。與此同時(shí)，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出持續(xù)增長，民生支出逐年增長，公共預(yù)算收支差額日益拉大，地方政府財(cái)政赤字不斷增加，地方政府借新債還舊債，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增大，地方債成為補(bǔ)充地方政府財(cái)力的重要支撐。

三、地方政府財(cái)政體制改革總體思路

（一）“營改增”后，構(gòu)建完善的地方稅體系。

“營改增”后，將原稅制體系中完全歸地方所有的營業(yè)稅改為征收由中央與地方共享的增值稅，雖然減少了重復(fù)征稅，完善了我國的稅制體系，但對(duì)于地方政府來講，是減少了地方財(cái)政收入。為了保證稅收的穩(wěn)定增長，在現(xiàn)行的稅制體系下，應(yīng)盡快構(gòu)建完善的地方稅體系。一是完善房產(chǎn)稅稅制，以房產(chǎn)稅作為地方稅體系的主體稅種。房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，有稅基寬、流動(dòng)性差、稅源穩(wěn)定、征管效率高的特點(diǎn)，同時(shí)兼具覆蓋面廣、易于征管的優(yōu)勢。目前我國征收房產(chǎn)稅處于起步階段，應(yīng)進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅制，鞏固地方財(cái)源。二是推進(jìn)所得稅體制改革，建立地方所得稅體系?！盃I改增”降低了部分企業(yè)的稅負(fù)，從而提高了企業(yè)的盈利能力，直接帶來了直接稅的比重上升，間接稅比重下降。所得稅作為一種直接稅，也存在著明顯的上升優(yōu)勢。所得稅作為共享稅，地方政府可以根據(jù)轄屬各地區(qū)情況制定附加所得稅率。有利于地方政府根據(jù)情況控制下級(jí)政府的財(cái)政收入，從而實(shí)現(xiàn)下級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。三是打破增值稅分成模式，完善流轉(zhuǎn)稅制。改革增值稅由中央和地方按固定比例分成的征收方式，設(shè)立增值稅轉(zhuǎn)移支付基金，激勵(lì)地方政府之間的公平競爭，協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展，提高效率。

（二）適當(dāng)賦予地方政府稅收自主權(quán)，弱化地方財(cái)政收入對(duì)土地收入的依賴程度。

當(dāng)前，我國大城市的“土地財(cái)政”問題已經(jīng)逐漸淡化，但在中小城市仍然存在，特別是區(qū)縣財(cái)政對(duì)于土地出讓收入的依賴程度較大?！巴恋刎?cái)政”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，主要是地方政府沒有自主立法、自主征收的稅收自主權(quán)。為了應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)大的財(cái)政支出規(guī)模，緩解地方政府財(cái)力的不足，當(dāng)前稅制下，土地出讓收入是地方政府唯一的、最有效的方法。如果在一定程度上給予地方政府稅收自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況，開征適宜的地方性稅種，一方面，可以擁有穩(wěn)定的稅源，保證財(cái)政資金的充足；另一方面，避免了“土地財(cái)政”帶來的高地價(jià)、高房價(jià)等不利因素，更加有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，稅收自主權(quán)必須在中央統(tǒng)一管理、監(jiān)督之下，地方政府不能肆意加征地方稅收，同時(shí)，中央要對(duì)地方政府的賣地行為進(jìn)行有效制止，從而有效解決“土地財(cái)政”問題。

（三）健全住房供應(yīng)體系，完善房地產(chǎn)稅制。

建立房地產(chǎn)的長效機(jī)制，即構(gòu)建以政府為主體提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，優(yōu)化住房供需結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高居民住房水平，更好保障住有所居。其中包括完善購租并舉的住房制度、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、提高住房保障水平等政策措施，完善房地產(chǎn)稅制，由賣地財(cái)政過渡到持續(xù)、穩(wěn)定的稅收財(cái)政。

（四）合理劃分地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制改革以來，我國一直存在著中央與地方事權(quán)界定不清，地方政府事權(quán)過多，財(cái)權(quán)集中在中央政府，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題。一方面導(dǎo)致了地方政府事權(quán)過多，財(cái)力不足，責(zé)任心缺乏的現(xiàn)象；另一方面導(dǎo)致了地方政府為了完成任務(wù)，通過賣地、借債等手段，增強(qiáng)財(cái)力，從而引發(fā)了“土地財(cái)政”、“政府債務(wù)”問題的出現(xiàn)。要從根本上解決這個(gè)問題，首先，要嚴(yán)格劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。在一定程度上，轉(zhuǎn)移支付制度也是地方財(cái)權(quán)的重要組成部分，目的是提高地方財(cái)力，彌補(bǔ)地方財(cái)權(quán)的不足，順利履行其事權(quán)和支出責(zé)任。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度，其原則是保護(hù)地方的既得利益，缺乏全盤考慮，應(yīng)該建立一套完善的法律體系，用以保障轉(zhuǎn)移支付制度的有效實(shí)施。

（五）建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

作為地方財(cái)政收入的組成部分，地方政府債務(wù)具有隱蔽性，其債務(wù)規(guī)模不易控制和監(jiān)督?；獾胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制，這包括完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。一是優(yōu)化債務(wù)期限，很多地方債是短債長投，如何將融資的項(xiàng)目資源和期限匹配是一個(gè)要解決的問題，二是嚴(yán)格地方債的預(yù)算管理，地方債的使用項(xiàng)目、償債來源等都要進(jìn)行一一對(duì)比，確保還債來源和償債來源之間有對(duì)應(yīng)關(guān)系；三是嚴(yán)控地方以PPP等方式變相舉債。（作者單位為中國人民銀行天津分行）