陳智輝

2016年8月，上海公布了《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》，提出了上海至2040年的發(fā)展新目標(biāo)：建設(shè)卓越的全球城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，以及三個重點(diǎn)領(lǐng)域的子目標(biāo)，即令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。如何理解這個新目標(biāo)，關(guān)鍵在于“卓越”和“全球”?！白吭健币馕吨鴮?biāo)世界頂級城市，而“全球”則要求上海的國際化水平達(dá)到新的高度，表現(xiàn)出對全球政治經(jīng)濟(jì)文化具有控制力與影響力。本課題擬以金磚國家新開發(fā)銀行落戶上海為切入點(diǎn)，圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)上海“四個中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)，探究在當(dāng)前階段進(jìn)一步加大吸引國際組織落戶上海力度的必要性和可行性，并從政策環(huán)境、制度條件等角度，探究在吸引國際組織落戶上海過程中遇到的問題并提出對策建議。

一、國際組織入駐上海的總體情況

國際組織在城市設(shè)立的總部機(jī)構(gòu)或辦事處的數(shù)量，與國際組織開展各種合作交流活動的能力和頻率等，是城市國際化水平的一個重要指標(biāo)。經(jīng)過近40年的改革開放，上海已然是一個具有全球影響的國際性城市，但對標(biāo)國際公認(rèn)的全球城市，如紐約、倫敦、東京等，上海的城市國際化還沒有達(dá)到全球城市的應(yīng)有水平。

截至目前，落戶上海的政府間國際組織僅有金磚國家新開發(fā)銀行一家，其他在滬活動的非政府國際組織約有1100家。根據(jù)2017年1月1日開始執(zhí)行的《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》以及國家其他有關(guān)法律法規(guī)及內(nèi)部管理規(guī)定，經(jīng)中央主管部門審批或經(jīng)我市業(yè)務(wù)主管部門審批后在滬注冊登記的非政府國際組織僅有約30余家。這些非政府國際組織中，僅有個別是國際行業(yè)組織的總部機(jī)構(gòu)，如全球中央對手方協(xié)會（CCP12）秘書處，其他多為地區(qū)級代表機(jī)構(gòu)。有一部分國際組織采取與中方機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目合作的方式，或由中方合作機(jī)構(gòu)如大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等出面成立民辦非企業(yè)性質(zhì)的

“上?！痢两M織中心”的方式開展活動。總體來說，落戶上海的非政府國際組織不多，政府間國際組織更少；開展交流活動多，設(shè)立機(jī)構(gòu)少；獨(dú)立合法注冊的少，以變通形式存在的多。上海還未形成國際組織集聚態(tài)勢，在滬重要國際組織機(jī)構(gòu)數(shù)量少，尚未對上海國際化水平進(jìn)一步提高發(fā)揮足夠有力的支撐作用。

二、金磚銀行入駐對上海的重要意義

金磚國家新開發(fā)銀行是一個具有金融實(shí)體功能的政府間國際組織，由“金磚五國”均攤出資發(fā)起成立，主要資助金磚國家以及其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)協(xié)議，銀行總部設(shè)立于上海，銀行總部大樓即將在原世博園區(qū)浦東地塊開工建設(shè)，銀行員工規(guī)模遠(yuǎn)期將達(dá)到1000人左右。2015年7月，金磚銀行在上海宣布開業(yè)，2017年金磚銀行首批30億人民幣債券已經(jīng)開始發(fā)售，涉及10個綠色環(huán)保能源項(xiàng)目，在金磚國家內(nèi)部引起熱烈反響。金磚銀行作為第一個落戶上海的政府間國際組織，對我市意義重大，主要反映在以下幾個方面：

1.體現(xiàn)了上海服務(wù)國家戰(zhàn)略的決心和能力。2016年2月27日，外交部長王毅、上海市市長楊雄分別同金磚國家新開發(fā)銀行行長卡馬特正式簽署金磚銀行總部協(xié)定和金磚銀行總部安排的諒解備忘錄。中國作為金磚銀行總部東道國，同銀行締結(jié)總部協(xié)定和總部安排的諒解備忘錄，就銀行在華法律地位、特權(quán)、豁免及便利等事項(xiàng)作出相關(guān)安排。根據(jù)協(xié)定和備忘錄，上海市政府為金磚銀行無償提供金磚銀行總部大樓用地并負(fù)責(zé)大樓及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，在過渡階段，無償提供了總面積約2000平方米的5A級辦公樓供銀行使用。同時，以市財政局為牽頭單位，成立了上海配套保障工作小組，協(xié)調(diào)本市各有關(guān)部門落實(shí)協(xié)定各項(xiàng)承諾。金磚銀行首任行長卡瑪特在不同場合多次對上海方面認(rèn)真高效的保障服務(wù)表示由衷欽佩和感謝，財政部、外交部也對我市各有關(guān)部門的積極配合和參與表示高度肯定。

2.對上海國際金融中心和上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來積極推動作用。對正在建設(shè)國際金融中心的上海來說，金磚銀行落戶上海，無疑將對上海國際金融中心建設(shè)帶來明顯的推動作用，對于上海在全球各大金融中心中的地位也將帶來提升，帶動上海金融人才的集聚，帶動上海相關(guān)服務(wù)水平的提高，有助于上海規(guī)范各項(xiàng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。同時，金磚銀行的落戶，對于正在進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的上海來說也別有意義，它將帶來更多的國際資本流動，可以利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放，提升國際資本的流動效率，同時也提升人民幣國際地位。另外，隨著上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，貿(mào)易、投資都進(jìn)一步便利化，也便于其他金磚國家更好地利用上海這個平臺進(jìn)行跨境貿(mào)易和融資活動。

3.為上海各有關(guān)部門創(chuàng)新管理思維適應(yīng)國際組織入駐積累了經(jīng)驗(yàn)。金磚銀行是第一個落戶上海的政府間國際組織，同時也是第一個落戶于北京之外的政府間國際組織，按照在京政府間國際組織管理辦法，參照外國駐華使館進(jìn)行管理，對它的管理和服務(wù)與已在上海存在多年的外國駐滬領(lǐng)館、外國媒體駐滬機(jī)構(gòu)等有較大不同。比如金磚銀行既是政府間國際組織但又開展金融業(yè)務(wù)，銀行雇員既有外籍也有中國籍且人員規(guī)模將大大超過目前駐滬領(lǐng)館，銀行車輛使用使館標(biāo)志車牌等。我市財政、外事、公安、稅務(wù)、社保等部門，以此為契機(jī)，在中央各對口部委的指導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新思路，發(fā)現(xiàn)管理和服務(wù)的空白點(diǎn)，逐步摸索出一套符合國際慣例、體現(xiàn)上海特點(diǎn)的做法，切實(shí)履行我對外承諾，我們的管理思維與國際規(guī)則也經(jīng)歷了一次相互碰撞和融合。

三、國際組織入駐上海的制約因素

通過調(diào)研，課題組認(rèn)為，國際組織入駐上海的制約因素主要有以下幾個方面：

1.政府間國際組織受關(guān)注度高，國際國內(nèi)競爭激烈。在國際上，鑒于政府間國際組織在國際政治、經(jīng)濟(jì)、金融、社會、文化等領(lǐng)域?qū)|道國家和東道城市的溢出帶動作用越發(fā)明顯，東道國及東道城市對政府間國際組織機(jī)構(gòu)高度重視，對其搬遷移動極為敏感。在政府間國際組織內(nèi)部，政府間國際組織的總部設(shè)立、搬遷，地區(qū)性分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立及功能授權(quán)等，涉及成員國政府間的國際利益交換和平衡，國際組織本身對東道國和東道城市所能提供的超國民待遇和便利條件也極為敏感。如世界知識產(chǎn)權(quán)組織在提出設(shè)立中國辦事處和知識產(chǎn)權(quán)審核分中心的動議后，受到了來自美國、歐盟甚至非洲國家出于不同目的的阻力。而在國內(nèi)，北京、廣州等一線城市同樣高度重視吸引國際組織。北京市相關(guān)部門曾提出進(jìn)一步積極爭取中央政策支持，在現(xiàn)有各國駐華使館區(qū)基礎(chǔ)上，規(guī)劃國際組織中心區(qū)和國際會議中心區(qū)，吸引聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)在京設(shè)立辦事處，有針對性地吸引國際經(jīng)濟(jì)、金融等國際組織入駐，同時積極配合國家外交戰(zhàn)略，積極為新興國家和發(fā)展中國家的新型國際組織和非政府國際組織落戶北京創(chuàng)造條件。

2.非政府國際組織存在不可控因素，具有一定風(fēng)險。近年來政府間國際組織與非政府國際組織間互動日益加強(qiáng)，聯(lián)合國的做法是賦予一批非政府國際組織“咨商地位”，在業(yè)務(wù)與交換信息方面進(jìn)行合作。非政府國際組織在國際經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生保健、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)揮了咨詢和信息提供、影響決策過程、監(jiān)督行為等作用。但在與非政府國際組織的合作交往中，我市有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)某些非政府國際組織隱含地開展思想和文化滲透、宣揚(yáng)西方價值觀的真實(shí)面目，更有些非政府國際組織在某些西方政治力量的支持下，明為社會公益、慈善事業(yè)，實(shí)質(zhì)以攻擊我黨執(zhí)政地位，煽動社會不同階層對立為主要目的。對這些具有西方政治背景、意識形態(tài)色彩濃厚的非政府國際組織，我們應(yīng)當(dāng)予以堅決抵制。

3.上海自身吸引國際組織的軟硬環(huán)境建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是對于國際組織的管理和服務(wù)還缺乏經(jīng)驗(yàn)。金磚銀行采取參照外國駐華使館的管理辦法，給予金磚銀行所有外籍人員部分外交特權(quán)豁免，但由于金磚銀行還兼具商業(yè)銀行功能，其人員構(gòu)成也較復(fù)雜，上海各有關(guān)部門授權(quán)有限，經(jīng)驗(yàn)有限，在今后管理實(shí)踐中，將時時面臨新問題新情況。二是各相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)成本高。金磚銀行落戶過程中，市領(lǐng)導(dǎo)多次出面協(xié)調(diào)我市保障服務(wù)工作的推進(jìn)落實(shí)，但仍頗費(fèi)周折?！吨腥A人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》頒布實(shí)施后，非政府國際組織在滬登記注冊有法可依，但在具體實(shí)踐中，業(yè)務(wù)主管部門難找仍是難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。三是符合國際組織從業(yè)要求的本地復(fù)合型人才儲備尚顯不足。近些年來，相比較印、日、韓籍人士在國際組織中擔(dān)任重要職務(wù)數(shù)量不斷上升，中國籍人士仍處弱勢。就上海而言，語言人才和專業(yè)人才都很充足，但語言能力強(qiáng)、專業(yè)水平高同時又熟悉國際組織運(yùn)作規(guī)則的復(fù)合型人才就少了。人是關(guān)鍵因素，只有當(dāng)更多的中國人進(jìn)入國際組織中高級管理層和專業(yè)團(tuán)隊(duì)，我們才能真正掌握話語權(quán)。

四、吸引國際組織入駐的對策和建議

面對國際組織，我們既不能因?yàn)樯虾，F(xiàn)有國際化水平和在全國的經(jīng)濟(jì)中心城市地位而盲目樂觀，好大喜功，以為國際組織入駐上海唾手可得，也不能過于強(qiáng)調(diào)困難，消極等待，過分渲染國際組織整體搬遷和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的難度。我們可以全面關(guān)注、重點(diǎn)突破，先合作、后引進(jìn)，循序漸進(jìn)，設(shè)立長遠(yuǎn)目標(biāo)，不急于求成。課題組建議通過以下幾方面的努力進(jìn)一步提升在滬國際組織的質(zhì)量和數(shù)量：

1.以“排頭兵、先行者”的態(tài)度，積極爭取新的政府間國際組織總部或重要機(jī)構(gòu)落戶上海，服務(wù)國家戰(zhàn)略，服務(wù)上海的四個中心和科創(chuàng)中心建設(shè)。政府間國際組織是所有國際組織中最為重要的組成部分，它具有對國際規(guī)則的創(chuàng)立、監(jiān)督和裁決功能、專業(yè)權(quán)威以及一定的超國家特性的爭端解決機(jī)制。政府間國際組織的落戶，有助于提升上海的國際形象，帶動上海國際合作的能級和頻率的進(jìn)一步提高。中央要求上海做改革開放的排頭兵、先行者，是對上海各方面工作的希望和要求。上海作為中國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化水平較高的城市，有能力服務(wù)國家戰(zhàn)略，而上海的“四個中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)也將受益于政府間國際組織的入駐。金磚銀行落戶上海是一個成功的先例，展示了上海堅決執(zhí)行國家戰(zhàn)略的決心和高效的執(zhí)行能力。在其入駐過程中，我市財政、公安、外事、城建、教育等相關(guān)部門逐漸摸索出一套對接國際規(guī)則、配合國家戰(zhàn)略、符合上海情況的做法，也為今后政府間國際組織入駐提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2.重點(diǎn)關(guān)注與上海的城市定位和發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)的非政府國際組織，趨利避害，為我所用。根據(jù)十三五規(guī)劃，上海要積極引進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)、金融、科技、文化、體育、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的國際組織，這是與上海功能定位和城市發(fā)展目標(biāo)相一致和匹配的，既有利于發(fā)揮上海的優(yōu)勢和潛能，在國際組織內(nèi)部的國際競爭中占據(jù)有利地位，同時也能借助國際組織的資源和渠道推動上?！八膫€中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)。如經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，已成功入駐上海的全球中央對手方協(xié)會（CCP12），它是首個落戶上海的全球性金融行業(yè)自律組織。又如上海申迪旅游度假公司正在努力推動“國際游樂園協(xié)會”在上海注冊成立中國總部，它的入駐則有利于將迪士尼項(xiàng)目的“溢出”效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)散和落地。而對于一些背景復(fù)雜、有一定意識形態(tài)色彩、以宣揚(yáng)西方價值觀為主要目的的非政府國際組織，則應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行分類管理甚至堅決抵制。

3.進(jìn)一步完善吸引國際組織來滬的工作機(jī)制和服務(wù)保障環(huán)境。建議統(tǒng)籌全市之力，從以下幾方面入手，著力打造吸引國際組織來滬的新局面：

（1）建議在市政府層面建立吸引國際組織來滬工作機(jī)制。成立吸引國際組織來滬工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，協(xié)調(diào)全市各相關(guān)部門形成合力，統(tǒng)籌研判各方信息、明確工作重點(diǎn)、規(guī)劃工作路徑和節(jié)點(diǎn)，積極尋求中央及各部委的支持，爭取進(jìn)一步得到有利于國際組織入駐的先行先試政策支持。

（2）建議對金磚銀行成功入駐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。通過總結(jié)，梳理服務(wù)保障政府間國際組織入駐、服務(wù)國家戰(zhàn)略、履行國際承諾的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成我市服務(wù)保障政府間國際組織的工作模式和各部門合作的長效機(jī)制。

（3）建議為滿足不同類型國際組織機(jī)構(gòu)落戶預(yù)留空間。請城市發(fā)展規(guī)劃部門，綜合考慮城市規(guī)劃布局以及現(xiàn)有商務(wù)樓宇功能布局，在原世博園區(qū)金磚銀行總部周邊預(yù)留國際組織機(jī)構(gòu)用地，以金磚銀行入駐為契機(jī)發(fā)揮國際組織集聚效應(yīng)。

（4）建議加大對本地涉外法律服務(wù)、人力資源、國際會展等產(chǎn)業(yè)的培育。加大對上海國際經(jīng)濟(jì)仲裁機(jī)構(gòu)的培育和扶持，增強(qiáng)其按國際慣例為國際組織提供國際民事和商事仲裁的能力，同時加快對符合國際組織要求的本地復(fù)合型人才庫的建設(shè)，為國際組織提供充足的高素質(zhì)人力資源。

（5）努力提高對國際組織入駐后管理的有效性和針對性。建議本市各條線主管部門加大對金磚銀行等各類國際組織入駐后情況的分析研判，及時發(fā)現(xiàn)管理的漏洞和空白點(diǎn)，推動有關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，提高對國際組織管理的有效性和針對性。

（作者系中共上海市委黨校第53期中青班學(xué)員）

（責(zé)任編輯 矯海霞）