□ 陳麗君 童雪明

一、問題的提出

在中央推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“放管服”改革大背景下，作為中國經(jīng)濟(jì)最具活力、民營經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，浙江開創(chuàng)性地提出并組織實施了“最多跑一次”改革，成為引領(lǐng)風(fēng)氣之先、具有標(biāo)桿意義的地方政府自身改革實踐*如西安市明確其“最多跑一次”改革是在“學(xué)習(xí)浙江的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上”開展的，見《我市加快推進(jìn)“最多跑一次”改革》，《西安日報》，2017年3月6日第1版。，折射了“營造競爭新優(yōu)勢的政府執(zhí)政理念之變”*新華社記者：《辦事不見面 最多跑一次——長三角政府理念之變營造競爭新優(yōu)勢》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/28/content_5228145.htm。。

所謂“最多跑一次”，是指群眾和企業(yè)到政府辦理一件事，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門*車俊：《堅持以人民為中心的思想 將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底》，《求是》，2017年第20期。。2016年12月，浙江省政府主要負(fù)責(zé)人在省委經(jīng)濟(jì)工作會議上提出了要以“最多跑一次”的理念和目標(biāo)深化政府自身改革。2017年浙江省“兩會”上，“最多跑一次”寫入政府工作報告，并明確了到2017年底實現(xiàn)80%行政事項實現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)*葉慧：《激發(fā)浙江發(fā)展新活力增強(qiáng)人民群眾獲得感：浙江加快推進(jìn)“最多跑一次”改革綜述》，《今日浙江》，2017年第8期。。2017年2月，浙江省政府印發(fā)了《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實施方案》，明確指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、實施范圍、職責(zé)分工、實施步驟、保障措施等，并提出了加強(qiáng)便民服務(wù)平臺建設(shè)、加快推進(jìn)更多服務(wù)事項網(wǎng)上辦理、深化統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報平臺建設(shè)、推進(jìn)“最多跑一次”事項辦理標(biāo)準(zhǔn)化、持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革、全面加強(qiáng)和創(chuàng)新政府監(jiān)管、深化基層治理“四個平臺”建設(shè)、加快建設(shè)社會信用體系等8項配套措施?！白疃嗯芤淮巍备母镏链嗽谡憬∪驿侀_，并成為了省市縣三級黨委政府眼中的“一號工程”。

將“最多跑一次”改革置于公共管理向公共治理轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，其背后是否折射出一種治理理念，有沒有治理理論的解答，理論模型能否對深化改革有指導(dǎo)作用，都是值得深思的問題?；谡憬鳛橹袊?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放先行省份的定位，研究“最多跑一次”改革，無疑對觀察地方政府在步入中國特色社會主義新時代后如何實現(xiàn)自我革新，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，具有理論價值和實踐意義。

隨著“最多跑一次”改革的展開，學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)較多關(guān)注。郁建興概括了浙江在政府改革中有效運用政府權(quán)力的“減法”、監(jiān)管責(zé)任的“加法”、客戶體驗的“乘法”、市場和社會成本的“除法”推動政府的自我革命，提出“最多跑一次”改革是浙江“放管服”改革的新階段，將開啟政府自我改革的新篇章*郁建興：《 “最多跑一次”開啟政府自我改革新篇章》，《今日浙江》，2017年第5期。。余遜達(dá)賦予了“最多跑一次”改革四重意義：踐行以人民為中心的價值觀、降低制度性交易成本、有效變更和重塑政府管理和服務(wù)體制、一定程度上阻斷政府權(quán)力的不合理擴(kuò)張和國家機(jī)構(gòu)的過度膨脹，認(rèn)為這項改革可作為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個“重要標(biāo)志”*王幸芳：《改革背后的深意——訪浙江大學(xué)社會科學(xué)學(xué)部主任余遜達(dá)》，《杭州(周刊)》，2017年第11期。。何玲玲等基于對浙江“最多跑一次”在政府前臺、行政后臺、信息化和大數(shù)據(jù)化方面改革實踐的梳理，指出“最多跑一次”依托先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打破傳統(tǒng)的部門割據(jù)式行政審批模式，從根本上倒逼了政府理順職責(zé)、再造流程，勾勒出“政府改革的3.0版本”*何玲玲、方問禹、魏董華、呂昂：《政府改革3.0版的浙江加速度》，《小康》，2017年第17期。。夏行認(rèn)為，“最多跑一次”是政府自我革命的全新理念，帶來了全新的改革價值觀、制度觀、方法論和民生觀，是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，建設(shè)服務(wù)型政府的著力點*夏行：《 “最多跑一次”是政府自我革命的全新理念》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2017年第13期。。

總的來看，學(xué)術(shù)界對于“最多跑一次”改革折射出的理念和意義進(jìn)行了有價值的探討和理論解讀，并在對策建議上提供了不少卓見。然而，現(xiàn)有研究大多基于某一視角切入，系統(tǒng)性深入研究還暫付闕如。同時，關(guān)注“最多跑一次”改革的學(xué)者主要集中于浙江，改革尚未引發(fā)學(xué)術(shù)界更大范圍的關(guān)切，這些都有待于作進(jìn)一步提升。

“最多跑一次”改革作為地方政府的自我革新之舉，行動的背后必然有其深刻的邏輯和理論意蘊(yùn)。對改革實踐的探究，離不開理論分析框架的支撐，正如理論的發(fā)展完善同樣離不開實踐的檢驗校正一樣。我們認(rèn)為，沿襲至今的依靠政府內(nèi)部自我加壓式的行政審批制度改革開展十余年來*2001年，國務(wù)批轉(zhuǎn)了監(jiān)察部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦、中央編辦《關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見》(國發(fā)〔2001〕33號)，被普遍視作行政審批制度改革的起步。，行政審批制度改革從單純的減少撤銷到撤減與簡政放權(quán)并重*竺乾威：《行政審批制度改革：回顧與展望》，《理論探討》，2015年第6期。，歷經(jīng)了一個逐步深化的過程，取得了諸如徹底終結(jié)非行政許可審批等積極成效，但公眾感知或者說“獲得感”依然不強(qiáng)，重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的體制慣性仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，而“最多跑一次”則體現(xiàn)了改革思路的轉(zhuǎn)換：由自上而下、專注于內(nèi)的“自我革命”，轉(zhuǎn)向外部視角、需求側(cè)倒逼和用戶導(dǎo)向?；诖?，本文引入了整體性治理理論視角，試圖對“最多跑一次”改革的實踐及其成效作理論層面的分析，進(jìn)而審視整體性治理語境中改革實踐面臨的挑戰(zhàn)，并提出深化改革可能的對策舉措，以期為地方政府在中國特色社會主義新時代歷史方位中如何深化自身改革提供一些值得借鑒的理論視角和改革思路。

二、整體性治理理論：一個分析框架

作為治理理論的前沿之一，整體性治理(Holistic Governance)是在反思和回應(yīng)公共行政的衰落、新公共管理帶來的碎片化問題基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，以整合型政府為鮮明特征，其代表人物是希克斯(Perri 6)和鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)。整體性治理主要聚焦于信息的互動提供、顧客和功能導(dǎo)向的組織重構(gòu)、一站式服務(wù)、數(shù)據(jù)庫、結(jié)果導(dǎo)向、高靈活性和回應(yīng)性、可持續(xù)性等方面*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。。鄧?yán)S(2002)認(rèn)為，整體性治理構(gòu)建了一個新模式，該模式的基石是真正以公民為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)、以需要為基礎(chǔ)*Patrick Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E- Government”, Oxford University Press, 2006.。臺灣學(xué)者彭錦鵬(2005)比較了傳統(tǒng)官僚制、新公共管理和整體性治理三種公共行政典范，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)官僚制的核心關(guān)懷是依法行政，新公共管理更關(guān)注運作標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)，而整體性治理的核心關(guān)懷在于解決人民生活問題*彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化》，《政治科學(xué)論叢(臺灣)》，2005年第23期。。與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理明顯不同的是，整體性治理強(qiáng)調(diào)政府的整合型運作，運用信息技術(shù)實現(xiàn)線上治理，提供網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)，注重結(jié)果導(dǎo)向，終極目的是解決人民生活需求。

表1 公共行政三種典范的比較

資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢(臺灣)》，2005年第23期。

?？怂?2002)基于目標(biāo)和手段兩個維度，構(gòu)建了五種不同類型的政府*Perri 6, Leat D ,Seltzer K.,Stoker G. “ Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda”, New York: Palgrave,2002.。五種政府類型中，整體性政府居于目標(biāo)和手段均相互增強(qiáng)象限。其中，縱軸目標(biāo)互相增強(qiáng)主要基于協(xié)調(diào)整合機(jī)制，橫軸手段相互增強(qiáng)則依托信息技術(shù)手段。協(xié)調(diào)與整合機(jī)制是整體性治理的重要主題和主要實現(xiàn)手段。整體主義的對立面是破碎化，碎片化治理帶來了問題轉(zhuǎn)嫁、項目沖突、重復(fù)、目標(biāo)沖突、溝通缺乏、各自為政、服務(wù)針對性不強(qiáng)、遺漏等問題，整合性治理正是通過協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運作來解決這些碎片化難題的。

圖1?？怂刮宸N類型政府

資料來源：Perri 6,Leat D ,Seltzer K.,Stoker G. “Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda”, New York: Palgrave,2002.

鄧?yán)S(2006)在希克斯整體性治理整合機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了整體性治理理論，重點強(qiáng)調(diào)數(shù)字化變革的重要性，主張通過信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一整套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，推動在線治理，實現(xiàn)政府工作高度整合，提供無縫隙服務(wù)*Patrick Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E- Government”, Oxford University Press, 2006.。整體性治理興起于數(shù)字化時代，信息技術(shù)對于整體性治理具有重要的工具意義，信息技術(shù)驅(qū)動要求從分散走向集中，從破碎走向整合，在推動政府工作手段互相增強(qiáng)上具有較強(qiáng)的正面作用。

綜合整體性治理的思想架構(gòu)和理論要義，可以看到整體性治理在目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)公民需求導(dǎo)向，治理機(jī)制主要是協(xié)調(diào)、整合，治理手段上突出信息技術(shù)。為此，我們將主要以公民需求導(dǎo)向、協(xié)調(diào)整合機(jī)制和信息技術(shù)手段三個維度，作為“最多跑一次”改革的研究分析框架。

三、“最多跑一次”改革的實踐與成效

基于整體性治理的分析框架看“最多跑一次”改革的成效，筆者從該項改革的主管部門浙江省編辦獲取的資料顯示：截至2017年7月底，省級部門889個事項實現(xiàn)“最多跑一次”，實現(xiàn)率93%；設(shè)區(qū)市本級平均845個事項實現(xiàn)“最多跑一次”，實現(xiàn)率81%；縣(市、區(qū))平均732個事項實現(xiàn)“最多跑一次”，實現(xiàn)率90%，提前5個月完成了原計劃2017年底實現(xiàn)80%“最多跑一次”改革的目標(biāo)任務(wù)。2017年10月，“最多跑一次”改革作為國務(wù)院第四次大督查發(fā)現(xiàn)的22項地方典型經(jīng)驗做法受到國務(wù)院辦公廳通報表揚(yáng)。與此同時，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2017年前三季度，浙江全省生產(chǎn)總值(GDP)36958億元，同比增長8.1%，高于全國平均的6.8%，尤其是固定資產(chǎn)投資表現(xiàn)搶眼，同比增長9.6%，高于全國平均的7.5%，其中更能體現(xiàn)風(fēng)向標(biāo)意義的民間投資增速則高達(dá)15.2%。這些數(shù)據(jù)一定程度反映了投資項目審批、商事登記制度改革等領(lǐng)域“最多跑一次”改革支撐了浙江投資發(fā)展。浙江省委主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“最多跑一次”改革已在多個方面取得“重大實質(zhì)性突破”，下一步將推動“最多跑一次”“從承諾變?yōu)楝F(xiàn)實、由理念化為制度”*車俊：《堅持以人民為中心的思想 將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底》，《求是》，2017年第20期。。若以整體性治理分析框架來解讀“最多跑一次”改革實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)這些改革的成效圍繞下述三方面展開。

(一)樹立用戶思維，以群眾需求倒逼改革

“最多跑一次”改革自提出伊始，其定位就被確定為“以人民為中心的改革”，是“應(yīng)群眾需求而生、為解決問題而變”，根本理念和目標(biāo)就是“讓人民群眾有更多獲得感”，這是“最多跑一次”改革“最鮮明的導(dǎo)向”，也是“最根本的出發(fā)點和落腳點”*車?。骸秷猿忠匀嗣駷橹行牡乃枷?將“最多跑一次”改革進(jìn)行到底》，《求是》，2017年第20期。。盡管在政治正確的引領(lǐng)下，官方文本中普遍要體現(xiàn)出全心全意為人民服務(wù)的宣言，但基于“最多跑一次”這一稱謂本身就出自群眾視角，公民需求導(dǎo)向正是“最多跑一次”改革區(qū)別于傳統(tǒng)行政審批制度改革的本質(zhì)特征。浙江各地的實踐也都是以群眾和企業(yè)意見建議來推動改革深化落實，以期達(dá)到倒逼政府自身改革的目的。

以杭州市為例，該市12家市直部門和單位廣泛發(fā)動“兩代表一委員”*“兩代表一委員”是對于黨代表、人大代表和政協(xié)委員的簡稱。、黨員、團(tuán)員、志愿者、企業(yè)家、普通群眾等，積極開展體驗式暗訪，廣泛征集“最多跑一次”改革的意見建議和具體案例。充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)有資源平臺，開設(shè)“最多跑一次”改革專欄(專席)。截至9月，該市共收集有效意見建議22批共1071條，其分布領(lǐng)域如圖2所示*數(shù)據(jù)由杭州市“最多跑一次”改革專題組辦公室提供。。從該市收集的意見建議來看，主要集聚在群眾和企業(yè)最關(guān)切的商事登記、公民個人辦事事項等領(lǐng)域，基本上指明了“最多跑一次”改革的應(yīng)發(fā)力之處。該市通過將收集匯總的群眾和企業(yè)意見建議反饋給相應(yīng)責(zé)任部門，要求限期整改，同時對整改落實情況向社會公布，以此推動改革落地見效。

圖2 杭州市群眾和企業(yè)意見建議分布情況

據(jù)浙江省統(tǒng)計局和社科院組織的抽樣調(diào)查結(jié)果，在一萬個“最多跑一次”事項的特定服務(wù)對象中，滿意和比較滿意的比例達(dá)到86.9%，90.6%的受訪者認(rèn)為到政府辦事比以前更方便*《“最多跑一次”改革階段性成效顯著群眾滿意度達(dá)86.9%》，http://cs.zjol.com.cn/system/2017/08/07/021571538.shtml。。群眾和企業(yè)意見建議作為政府工作的“用戶端”反饋，整改落實意見建議并進(jìn)而提升群眾和企業(yè)滿意度，成為“最多跑一次”改革的價值取向和關(guān)鍵理念，這就使得“最多跑一次”改革由“內(nèi)”向“外”轉(zhuǎn)變，具備了不同于以往行政審批制度改革或其他政府自身改革的特征。

(二)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，著力打破部門壁壘

當(dāng)前行政體制中的條塊分割現(xiàn)狀，帶來了行政審批的部門分治，從而導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的碎片化問題。在這種部門式審批體制中，組織運行和政策考量都是各自為政的，審批要件和業(yè)務(wù)系統(tǒng)在橫向部門之間各自封閉，形成了相互獨立的管制目標(biāo)和規(guī)范體系，使得架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)各不相同*駱梅英：《行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府》，《中國行政管理》，2013年第5期。。例如，杭州市市長暗訪了四項企業(yè)和群眾到政府窗口辦事事項，卻沒辦成一件，其中在辦理公積金時，由于無房證明需要跑到另一個部門出具，導(dǎo)致“跑一次”落空*《不能讓老百姓辦事“一直在路上”：徐立毅暗訪“最多跑一次”查問題尋良方》，《杭州日報》2017年4月26日，第1版。。國家統(tǒng)計局浙江調(diào)查總隊對全省1069位辦事群眾開展了專題調(diào)研，結(jié)果顯示，“最多跑一次改革”帶給群眾具體獲得感中，“不用跑多個窗口，跑的次數(shù)減少”占61.5%，高居首位。*國家統(tǒng)計局浙江調(diào)查總隊：《浙江“最多跑一次”改革專題調(diào)研報告》，http://www.zj.gov.cn/art/2017/9/4/art_5499_2247162.html.專題調(diào)研報告同時羅列了群眾來政府機(jī)構(gòu)辦事遇到的困難和問題，其中不論是對要跑多個部門準(zhǔn)備材料，還是審批涉及部門過多，選擇比例都較高，兩項相加超過50%的比例，顯示出構(gòu)建整合機(jī)制的重要性和迫切性。

表2 群眾來政府機(jī)構(gòu)辦事遇到的困難和問題

資料來源：國家統(tǒng)計局浙江調(diào)查總隊：《浙江“最多跑一次”改革專題調(diào)研報告》， http://www.zj.gov.cn/art/2017/9/4/art_5499_2247162.html。

為破解這種部門主義各自為政帶來的碎片化問題，“最多跑一次”改革以協(xié)調(diào)整合為基本原則，按照群眾的“一件事”標(biāo)準(zhǔn)整合歸并事項，大力推行“一窗受理、集成服務(wù)”，整合設(shè)立“投資項目”、“不動產(chǎn)登記”、“商事登記”、“社會事務(wù)”等綜合窗口，實行前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件，使群眾只需進(jìn)行政服務(wù)中心“一個門”、到綜合窗口“一個窗”就能把“一件事”辦成，避免群眾在不同部門之間來回奔波。對涉及多個部門的復(fù)雜事項，建立部門聯(lián)辦機(jī)制。

審視“最多跑一次”改革的運轉(zhuǎn)機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，通過群眾“一件事”跑一次就辦成的倒逼，政府部門之間的協(xié)作被置于更加重要的位置，協(xié)調(diào)配合的平臺和網(wǎng)絡(luò)開始圍繞辦成一件事而生成，網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)和治理呼之欲出，部門之間不再是傳統(tǒng)行政審批制度改革中的相互指責(zé)，改革不協(xié)同問題也更少出現(xiàn)。以長遠(yuǎn)眼光來看，“最多跑一次”改革以事項為載體撬動跨部門流程再造，形成推動經(jīng)濟(jì)社會體制全面深化改革的撬動效應(yīng)，已經(jīng)超越了行政管理意義上的效率提升*郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期。。不同于傳統(tǒng)語境中的部門和機(jī)構(gòu)整合，“最多跑一次”藉由外部壓力實現(xiàn)了機(jī)制和功能上的整合，并主要依靠這種協(xié)調(diào)整合機(jī)制落實改革舉措、實現(xiàn)改革目標(biāo)，這正是整體性治理的精妙之處。

(三)依托信息技術(shù)，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)共享

浙江推進(jìn)“最多跑一次”改革中，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)成為重要的推動和支撐力量。以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為依托，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以省政府規(guī)章形式確立了電子簽名、電子證照等法律效力，確保網(wǎng)上辦事于法有據(jù)*見《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》(浙江省人民政府令第354號)第三十一條。。在機(jī)構(gòu)上，組建了專門的數(shù)據(jù)管理中心，負(fù)責(zé)推進(jìn)信息資源的整合開放和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。杭州市更是通過整合外事和僑務(wù)工作部門，騰出政府工作部門限額，設(shè)立了數(shù)據(jù)資源管理局作為市政府工作部門，足見其決心和力度之大。

從實際情況來看，浙江完成了省直部門前100項辦事事項的數(shù)據(jù)需求整理和數(shù)據(jù)源確認(rèn)工作，有24個部門的43個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基本完成與一窗受理平臺的對接。市縣累計打通76套市級系統(tǒng)、27套縣級系統(tǒng)和“一窗受理”平臺的對接。省市縣可網(wǎng)上申請辦理事項的開通率，分別達(dá)到79.9%、61.5%、55.9%。統(tǒng)一公共支付平臺累計繳費業(yè)務(wù)量達(dá)3090萬筆，證照快遞量達(dá)1081萬次*《一次錄入 大家共用 浙江“最多跑一次”改革加快打“信息孤島”》，http://www.zj.gov.cn/art/2017/10/16/art_41210_2251770.html。。

圖3 杭州市數(shù)據(jù)歸集情況

杭州市自數(shù)據(jù)資源局組建以來，更是圍繞商事登記、企業(yè)投資項目、不動產(chǎn)登記和公民個人辦事四大重點領(lǐng)域全力以赴推進(jìn)數(shù)據(jù)歸集共享，截至2017年10月底歸集數(shù)據(jù)近219億條，共享197億余條*數(shù)據(jù)源自杭州市數(shù)據(jù)資源局。，無論是歸集還是使用，其體量都十分巨大，顯示了數(shù)據(jù)多跑路的改革特征。

“最多跑一次”改革不遺余力地借助信息技術(shù)推動政府自身改革，是整體性治理理論中的技術(shù)重新整合的實踐表現(xiàn)。正如彭錦鵬所指出的，通過信息技術(shù)，使得同一層級政府不同部門之間，以及不同層級政府機(jī)關(guān)單位之間完成業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)，為民眾提供了單一窗口的服務(wù)，即以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整合型政府*彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化》，《政治科學(xué)論叢(臺灣)》，2005年第23期。?！白疃嗯芤淮巍备母镆劳写髷?shù)據(jù)時代的信息技術(shù)，在不對機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員力量作調(diào)整的情況下，不動聲色地實現(xiàn)了整合，推進(jìn)了民眾“獲得感”的提升。

四、從“最多跑一次”改革到整體性治理：面臨的挑戰(zhàn)

在信息技術(shù)勃興的時代背景下，基于反思和彌補(bǔ)西方國家新公共管理導(dǎo)致的裂解化和碎片化問題，整體性治理作為新的治理模式被寄予重望。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)更為深刻地改變著人類社會，整體性治理理論日益成為治理理論的重要分支，且呈現(xiàn)出較為突出的技術(shù)主義傾向。同時，與新公共管理重要的差異在于，整體性治理是以官僚制作為基礎(chǔ)的，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整體性運作*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。，主張政府權(quán)威的回歸。正是整體性治理的官僚制基礎(chǔ)和技術(shù)主義路徑，使得“最多跑一次”改革在組織基礎(chǔ)和實現(xiàn)路徑上與整體性治理理論具有天然的相契性，盡管兩者之間的產(chǎn)生背景和話語表達(dá)上存在著若干至少是表面上的差異。若就理論指導(dǎo)實踐層面的意義而言，我們或許可以說，整體性治理為包括“最多跑一次”改革在內(nèi)的中國地方政府改革提供了可能的理論詮釋和實踐引領(lǐng)。以實現(xiàn)整體性治理這一規(guī)范目標(biāo)審視“最多跑一次”改革，筆者認(rèn)為依然面臨著不少挑戰(zhàn)：

(一)從領(lǐng)導(dǎo)自上而下推動向群眾導(dǎo)向驅(qū)動轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

若以地方主官視野來看，在壓力型體制(楊雪冬，2012)*楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》，2012年第11期。和政治錦標(biāo)賽(劉劍雄，2008)*劉劍雄：《中國的政治錦標(biāo)賽研究》，《公共管理學(xué)報》，2008年第五卷第三期。的督促和激勵下，無疑是希望能提供最優(yōu)的政務(wù)服務(wù)，打造一流營商環(huán)境，從而推動本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，贏得政聲政績?！白疃嗯芤淮巍备母镎堑胤街鞴贋榻鉀Q現(xiàn)代行政的部門主義帶來的割裂問題，自上而下發(fā)起推動的，呈現(xiàn)出鮮明的倒逼政府整合行動取向。這種主官自上而下強(qiáng)勢推動的改革行為固然契合中國地方政府改革邏輯，但卻很容易陷入運動式治理下的短期行為窠臼，引發(fā)長效化和制度化難題。尤其是在改革導(dǎo)向上，政府部門公民意識和行政價值尚未真正培育形成，以外部群眾導(dǎo)向推進(jìn)改革也可能僅停留于口號層面。

筆者在調(diào)研杭州市“最多跑一次”改革與該市有關(guān)部門座談時，就有具體推進(jìn)改革的工作人員談到“老百姓的滿意度是沒有標(biāo)準(zhǔn)的，比較才有獲得感和滿意度，……但是領(lǐng)導(dǎo)的要求越來越高，與實際的距離也越來越遠(yuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)的要求不斷提升，實際的狀態(tài)再提升的難度越來越大”。從中可以看出兩個問題：一是群眾導(dǎo)向缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)，單純以滿意度評價既難以測度同時也缺乏科學(xué)性，因而難以在實踐中有效落實；二是即便是以群眾滿意為導(dǎo)向，也是“領(lǐng)導(dǎo)的要求”，追根溯源仍是眼睛向上的改革。又如，寧波市人大常委會調(diào)研督察該市“最多跑一次”改革中就發(fā)現(xiàn)在對“一件事”的理解上，政府與群眾存在很大差距，“許多企業(yè)和群眾認(rèn)為是‘一件事’，但由于常常涉及不同部門、不同事項，而被認(rèn)為‘多件事’，群眾和企業(yè)由此需要跑多次，有時引發(fā)群眾和窗口工作人員的矛盾和糾紛”*《關(guān)于“最多跑一次”改革調(diào)研督察情況的報告》，http://www.nbrd.gov.cn/art/2017/8/30/art_2660_1429582.html。。可見，當(dāng)政府部門大張旗鼓宣傳其以群眾為導(dǎo)向、以“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)推動改革取得成效時，仍然可能只是囿于政府自身視角，成效自然也會打個折扣。事實上，在中央政府與地方政府委托代理關(guān)系制度框架內(nèi)，地方政府的合法性本質(zhì)上源自中央政府，因此導(dǎo)致地方政府并不過多糾纏合法性問題，而是更多將著力點置于完成政績考核、追求效率上*婁成武、董鵬：《中國地方政府改革的三重邏輯：效率、合法性與適當(dāng)》，《理論月刊》，2016年第8期。。換言之，內(nèi)嵌于地方政府的行動邏輯顯然更偏好落實上級要求。從這種意義上來說，未能實現(xiàn)從當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)自上而下驅(qū)動向內(nèi)外部群眾導(dǎo)向聯(lián)動驅(qū)動的改革，顯然離整體性治理還相距甚遠(yuǎn)。

(二)從政府部門分治模式向整合型運作轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下，隨著要素自由流動的加劇，因地方政府能更高效提供符合公眾要求的公共服務(wù)和提供更大的公眾參與決策空間，使得地方政府在有效提高地方競爭力上扮演日益重要的角色*唐虹：《全球化和地方政府角色優(yōu)勢》，《太平洋學(xué)報》，2005年第5期。?！白疃嗯芤淮巍备母镌诘胤街鞴購?qiáng)勢推動下勢如破竹，政府部門不論是主動還是被動，都在“一號工程”的激勵下，以滿足群眾需求為導(dǎo)向，推出了諸如“一窗受理、集成服務(wù)”、部門聯(lián)辦機(jī)制、企業(yè)投資項目承諾制、容缺預(yù)審等一系列措施*見浙江省人民政府網(wǎng)站《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實施方案》。?；鶎釉趯訉蛹訅合拢粩嗤脐惓鲂?，競相制定實施更為激進(jìn)的改革舉措，在一定程度上實現(xiàn)了百姓辦“一件事”上機(jī)制的整合。但這些“最多跑一次”只是邏輯上的“一次”，而不是實際上的“一次”*郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期。。整合更多集中在協(xié)調(diào)層面，還遠(yuǎn)未達(dá)到內(nèi)生和固化的層面，職能整合和機(jī)構(gòu)設(shè)置的相應(yīng)調(diào)整也顯然還沒有進(jìn)入議事日程。改革中舊的利益關(guān)系被打破，但新的利益結(jié)構(gòu)尚未完全確立，將使制度處于非均衡狀態(tài)*謝志巋、曹景鈞：《低制度化治理與非正式制度——對國家治理體系與能力現(xiàn)代化一個難題的考察》，《國外社會科學(xué)》，2014年第5期。，這種制度化難題構(gòu)成改革的內(nèi)生困境。進(jìn)而言之，政府部門間的分治體制仍現(xiàn)實存在，制度變遷還未根本發(fā)生。

杭州市績效評估中心對該市“最多跑一次”改革工作進(jìn)行了測評。測評顯示，某區(qū)行政服務(wù)中心退休綜合窗口包含退休、社保、醫(yī)保、就業(yè)等4塊工作，但是后臺登錄系統(tǒng)仍分成4個賬號，沒有統(tǒng)一登錄賬號，導(dǎo)致辦理時間長*杭州市績效評估中心《2017年“最多跑一次”改革工作績效測評報告》，2017年10月。。筆者在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)此類例子舉不勝舉，綜合窗口往往只是對外實現(xiàn)了一個口子接收材料，但在內(nèi)部運轉(zhuǎn)上仍是部門分別辦理，再匯總輸出結(jié)果。如群眾關(guān)注度較高的不動產(chǎn)登記，盡管實現(xiàn)了“一窗受理”，但辦事群眾仍需提供三套材料，分別交國土、房管和稅務(wù)部門*2017年12月底通過系統(tǒng)升級，實現(xiàn)了只提供一套材料即可辦理。。之所以出現(xiàn)上述種種問題，根本原因在于部門主義模式下的職能分屬。這樣的分治還存在于下級政府部門之間的協(xié)作整合已實現(xiàn)了飛躍性進(jìn)步，但上一級政府仍處于部門分割的格局，阻礙了“最多跑一次”實現(xiàn)。此外，改革的阻力還來自于不同地方政府之間的分治。比如浙江省商事制度改革后實現(xiàn)了證照合一，但這樣的營業(yè)執(zhí)照卻在部分省的招投標(biāo)活動中無法得到認(rèn)可。因此，“最多跑一次”改革需要面對的更艱巨的挑戰(zhàn)將是逐步克服當(dāng)前部門林立、條塊分割、層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚制下的科層化問題，轉(zhuǎn)而以精簡的組織結(jié)構(gòu)和高效的協(xié)作機(jī)制構(gòu)建整合型政府，實現(xiàn)整體性治理。

(三)從數(shù)據(jù)物理歸集共享向以技術(shù)驅(qū)動業(yè)務(wù)流程重塑的挑戰(zhàn)

“最多跑一次”改革在以數(shù)據(jù)跑路替代群眾跑腿上著墨甚多，由此帶動了成效的提升。但另一方面這種數(shù)據(jù)應(yīng)用僅僅只是物理層面的歸集，帶來的一個隱憂是責(zé)任歸屬的難題。責(zé)任包含了職責(zé)、關(guān)系和懲戒三個方面的基本內(nèi)容，其中職責(zé)限定明確的權(quán)力和責(zé)任，關(guān)系意指政府與官員功能和角色的合理定位，懲戒對落實和實現(xiàn)責(zé)任起到關(guān)鍵性作用*張鵬舉：《責(zé)任政府建設(shè)的基本問題及其反思》，《黨政干部學(xué)刊》，2014年第11期。。改革進(jìn)程中的政府部門，可能在主動的創(chuàng)新中將責(zé)任不合理地推諉，也可能在被動的配合中被賦予與權(quán)力不對等的責(zé)任。不論哪一種，都將導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡，既可能影響部門積極性的發(fā)揮、回應(yīng)性的不足，也可能引致權(quán)力的濫用和部門間的推諉扯皮。

改革進(jìn)程中不少事項遇到責(zé)任沖突的制約。如在基建項目上，《消防審核意見書》與《施工許可證》互為前置審批，新建施工項目在住建部門辦理施工許可證后，方可進(jìn)行消防備案審核，但住建部門要求提供的消防設(shè)計審核意見書是辦理施工許可證的要件*《關(guān)于“最多跑一次”改革調(diào)研督察情況的報告》，http://www.nbrd.gov.cn/art/2017/8/30/art_2660_1429582.html。。對于此類有法律法規(guī)支撐的事項，僅依靠數(shù)據(jù)共享顯然不能消解部門對于責(zé)任規(guī)避的疑慮。另一方面，還存在系統(tǒng)性、協(xié)同性配套不足問題。如臺州市于2017年5月12日發(fā)出了首張“多證合一”新版營業(yè)執(zhí)照，但當(dāng)天下午就因為銀行系統(tǒng)開戶證需進(jìn)一步銜接的問題而被緊急叫停*《“最多跑一次”改革的臺州實踐》，《浙江人大》，2017年第10期。?！白疃嗯芤淮巍备母锍艘平狻皵?shù)據(jù)孤島”難題外，更多還要深入到表象背后的業(yè)務(wù)流程再造的系統(tǒng)性改革上。這就需要推動數(shù)據(jù)從物理歸集向化學(xué)聚合轉(zhuǎn)變，即通過信息技術(shù)重塑政務(wù)流程，在此種重構(gòu)中建設(shè)高回應(yīng)性的責(zé)任政府。

五、對策建議

“最多跑一次”改革既不可能一蹴而就，也不能一勞永逸，而是“永遠(yuǎn)在路上”。韋伯認(rèn)為，“一切經(jīng)驗知識的客觀有效性依賴于并且僅僅依賴于既定的實在按照范疇得到整理”*馬克斯·韋伯：《社會科學(xué)方法論》，韓水法譯，中央編譯出版社2008年版，第59頁。，對改革實踐進(jìn)行理論審視和理想類型的整理，可以為下一步對策提供學(xué)術(shù)上的推導(dǎo)和實踐上的借鑒。因此，將“最多跑一次”改革納入整體性治理理論范疇中，為實現(xiàn)整合型服務(wù)的政府治理提供圖式。深化“最多跑一次”改革需要將面臨的挑戰(zhàn)消解于體系化的建構(gòu)中，而這種體系化建構(gòu)可在整體性治理理論核心要義上分維展開。

(一)以公民需求導(dǎo)向重塑公共行政價值

整體性治理強(qiáng)調(diào)整體性運作的中心、正式的目標(biāo)是更有效地處理公眾最關(guān)心的問題，為此要關(guān)鍵性地整合政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)等四個層面的目標(biāo)，使目標(biāo)互相增強(qiáng)*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。?！白疃嗯芤淮巍备母锉M管是自上而下推動的，但其邏輯基點在于用戶導(dǎo)向，很大程度上契合了整體性治理的核心關(guān)切。從目標(biāo)互相增強(qiáng)這個維度考慮，“最多跑一次”改革需要將服務(wù)公民需求作為政府工作的共同價值和精神內(nèi)核，對社會公眾需求予以整體性回應(yīng)，實現(xiàn)改革由自上而下向自外而內(nèi)、再向內(nèi)外協(xié)同轉(zhuǎn)變。一是開展思想教育，轉(zhuǎn)變和提升政府部門及其工作人員價值理念，推動由傳統(tǒng)的解決問題、行業(yè)管理轉(zhuǎn)向滿足公民需求，將公共幸?；蛘哒f群眾的美好生活作為公共行政的終極價值關(guān)切；二是注重結(jié)果導(dǎo)向，以企業(yè)群眾“一件事”一次辦成為目標(biāo)，倒逼打破部門壁壘、數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)筑共識，引導(dǎo)部門從被動轉(zhuǎn)向自發(fā)自覺；三是建立健全責(zé)任考核機(jī)制，實行全鏈條管理，封堵改革進(jìn)程中的責(zé)任漏洞，加強(qiáng)以群眾評價意見為中心的考核機(jī)制建設(shè)，督促政府部門改革不停步，服務(wù)群眾不止步；四是樹立流量思維，通過對政務(wù)服務(wù)辦理量等指標(biāo)的跟蹤和分析，精準(zhǔn)把握群眾需求的熱點和重點，以及時間、地點分布等信息，合理有效分配政務(wù)資源，為公眾提供人性化關(guān)懷。

(二)以協(xié)作信任機(jī)制構(gòu)建整合型治理架構(gòu)

隨著新經(jīng)濟(jì)形態(tài)、新社會組織和新社會階層的涌現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分的傳統(tǒng)官僚制模式，在面對日益多元和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題時往往難以有效應(yīng)對，從而陷入治理困境。整體性治理在強(qiáng)調(diào)等級權(quán)威的政府組織結(jié)構(gòu)的同時，提出要以協(xié)作信任為原則搭建治理平臺和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成網(wǎng)狀治理架構(gòu)?！白疃嗯芤淮巍备母飶暮魬?yīng)群眾需求入手，在推動部門間協(xié)調(diào)整合方面著力甚多，但離協(xié)作信任尚有距離。為此，一是呼吁“最多跑一次”改革進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，推進(jìn)上一級政府與下一級政府以及不同省市之間的改革協(xié)同和共享共認(rèn)及合作；二是針對不同領(lǐng)域，如不動產(chǎn)登記、商事登記、投資項目審批、醫(yī)保社保、公安服務(wù)等，通過聯(lián)席會議制度、業(yè)務(wù)與技術(shù)人員共同組成專項組等多種形式，搭建同級政府部門間的橫向協(xié)調(diào)合作機(jī)制，協(xié)同梳理解決該領(lǐng)域內(nèi)的重點難點問題；三是動員與整合社會力量參與改革，基于不同組織形態(tài)的特色與優(yōu)勢，充分發(fā)動社區(qū)、社會組織、市場，甚至公民個人，推進(jìn)公私合作，形成相互信任的共享協(xié)作模式，實現(xiàn)“無縫隙整合”。如社區(qū)可在公民個人辦事事項上實現(xiàn)就近就便辦理，中介機(jī)構(gòu)在投資項目上有專業(yè)優(yōu)勢，社會組織在承接政府公共服務(wù)上可能更具效率；四是在確保政府上下級權(quán)威的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建縱向?qū)蛹夐g的協(xié)調(diào)機(jī)制，向上爭取授權(quán)，拓展改革空間，向下充分放權(quán)，支持基層改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變請示匯報批復(fù)的文來文往模式，建構(gòu)就事論事式的共商機(jī)制；五是有序整合政府部門功能，以逆部門化、逆碎片化方向穩(wěn)步推進(jìn)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)事業(yè)單位的整合調(diào)整，漸進(jìn)式改變各行其是的部門分治模式。

(三)以數(shù)據(jù)共享應(yīng)用再造政務(wù)服務(wù)流程

整體性治理強(qiáng)調(diào)整合信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以此作為治理手段，推動在線治理模式和政府部門行政管理的高度整合、透明的無縫隙服務(wù)*韓兆柱、張丹丹：《整體性治理理論研究——歷程、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《燕山大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2017年第1期。?！白疃嗯芤淮巍备母镎昶鋾r，可將數(shù)據(jù)共享應(yīng)用視作政府業(yè)務(wù)流程再造的手段，以“信息流”帶動“業(yè)務(wù)流”融合，從而提升整體化體驗和人性化關(guān)懷。一是構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)支撐體系，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)，建立健全高效互通的政務(wù)服務(wù)平臺，不局限于簡單的數(shù)據(jù)歸集、共享和應(yīng)用，而是充分運用數(shù)據(jù)挖掘和系統(tǒng)分析等手段，為領(lǐng)導(dǎo)決策、政策制定提供依據(jù)，推動政務(wù)服務(wù)更加智能、高效和人性化；二是制定完善數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建設(shè)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫和人口、法人、空間地理、社會信用等若干個基礎(chǔ)信息庫，建立數(shù)據(jù)整理、評估、分類、審批、后評價等整套程序，確保數(shù)據(jù)有序規(guī)范使用；三是強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全制度保障，明確政府部門數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的責(zé)任和義務(wù)，建立跨業(yè)務(wù)信息授權(quán)使用制度，規(guī)范數(shù)據(jù)訪問和使用權(quán)限，做到數(shù)據(jù)使用的可追溯、可查詢，對數(shù)據(jù)收集、傳播和應(yīng)用進(jìn)行全流程監(jiān)督；四是在實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，以用戶思維著力推進(jìn)跨部門政務(wù)流程再造，從行政相對人即群眾的需求側(cè)角度出發(fā)，不簡單追求單個業(yè)務(wù)流程的最優(yōu)，而是基于整體視角，從政務(wù)辦理信息系統(tǒng)改造作為切入點，對一件事的整個流程進(jìn)行根本性的設(shè)計重構(gòu)，通過“刪(除)、合(并)、并(聯(lián))、串(聯(lián))”，變革清理與整體性流程不相適應(yīng)或者不必要的環(huán)節(jié)；五是構(gòu)建高效的信息反饋機(jī)制，暢通民意的收集、處理渠道，讓辦事企業(yè)和群眾的“吐槽”能夠成為改進(jìn)政務(wù)服務(wù)的推動力量，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)APP更應(yīng)該在這種反饋機(jī)制下不斷打補(bǔ)丁、修復(fù)漏洞，實現(xiàn)更新迭代。

六、結(jié) 論

伴隨經(jīng)濟(jì)社會日新月異的變化，沿襲固有模式的傳統(tǒng)政府體制受限于其“條條塊塊”下的部門分治模式，在應(yīng)對變革上捉襟見肘、問題叢生，其中尤以身處改革開放前沿陣地、率先進(jìn)入改革深水區(qū)的發(fā)達(dá)地區(qū)感受最為深刻。浙江的“最多跑一次”改革正是為破解傳統(tǒng)條塊分割體制帶來的審批部門化、服務(wù)碎片化問題，將改革視角由傳統(tǒng)行政審批制度改革中的向內(nèi)審視切換為“顧客導(dǎo)向”，充分借助和依托信息技術(shù)手段，以數(shù)據(jù)共享撬動改革，使改革具備了與以往不同的特征，已足可見到整體性治理的端倪。整體性治理作為西方治理理論的前沿和具有革新性的主流理論之一，關(guān)注政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)、整合，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)，重視公民需求，注重結(jié)果導(dǎo)向。就整體性治理理論而論，“最多跑一次”改革即便不是全部，也至少在理念、手段和機(jī)制等方面契合了該理論，部分折射出在全球一體化時代中，不論是經(jīng)濟(jì)社會還是政府自身改革，都已呈現(xiàn)出多種理念共同交織的同步化特征。若以型構(gòu)地方政府的整體性治理為目標(biāo)，“最多跑一次”改革在取得短期成效的同時，也將遭遇從領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢推動向內(nèi)外聯(lián)動轉(zhuǎn)變、從部門分治向整合型運作轉(zhuǎn)變、從數(shù)據(jù)物理歸集向技術(shù)驅(qū)動流程重塑轉(zhuǎn)變等的壓力和挑戰(zhàn)。在整體性治理理論范疇整理架構(gòu)下，可主要從以公民需求導(dǎo)向重塑公共行政價值、以協(xié)作信任機(jī)制構(gòu)建整合型治理架構(gòu)、以數(shù)據(jù)共享應(yīng)用再造政務(wù)服務(wù)流程等路徑入手，以期系統(tǒng)化地深入推進(jìn)改革，向整體性治理目標(biāo)挺進(jìn)。通過對“最多跑一次”改革在整體性治理框架下的實踐成效、挑戰(zhàn)及其對策的研究和解讀，明晰改革對中國地方政府自身革新的引領(lǐng)性示范意義，也對理論與實踐的互為促動作出有益嘗試。當(dāng)然，對于理論本土化發(fā)展、改革實踐多大程度上影響制度變遷等問題，還有待下一步繼續(xù)深化研究?！?/p>