□ 楊宏山 李 娉

在不同的制度安排下，地方政府擁有的權(quán)力和資源不同，跨界治理的實(shí)際運(yùn)作具有差異性，形成多樣化的地方治理模式。在聯(lián)邦制和地方自治制度下，美國(guó)地方政府擁有廣泛的自治權(quán)，跨界事務(wù)主要通過(guò)政府間協(xié)商，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建協(xié)同運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)體系。在單一制和中央集權(quán)制度下，中國(guó)地方治理依賴(lài)于政治權(quán)威的推動(dòng)作用，對(duì)多方主體進(jìn)行跨界整合，調(diào)動(dòng)多方資源實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。本文分析了地方治理的多樣性，對(duì)中國(guó)地方治理的兩種理論解釋進(jìn)行比較，總結(jié)了兩者的差異性和共性特征，探討了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家的借鑒意義。

一、地方治理的實(shí)踐運(yùn)作與理論建構(gòu)

地方治理涉及政府內(nèi)部和外部的多方行動(dòng)主體，需要構(gòu)建、維持一定的治理體系，調(diào)動(dòng)多方行動(dòng)主體及其掌握的資源，采取聯(lián)合行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。地方治理又是在既定憲制秩序下的實(shí)際運(yùn)作，受到憲法、法律和歷史文化傳統(tǒng)的制約。在不同的制度安排下，各國(guó)地方治理的實(shí)際運(yùn)作具有較大差異性。構(gòu)建地方治理理論，提升理論的解釋力，需要識(shí)別既定制度約束下地方治理的典型特征，提取關(guān)鍵變量，厘清地方治理的內(nèi)在邏輯。

檢索地方治理文獻(xiàn)可以看到，學(xué)者們基于特定制度環(huán)境下的實(shí)踐運(yùn)作，提煉出多樣化的理論模式。理論是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界某個(gè)方面的簡(jiǎn)化、序列化或抽象化表達(dá)，它有意忽略了事物的次要特征，著力于展現(xiàn)其中的關(guān)鍵要素及相互關(guān)系，凸顯事物的本質(zhì)特征。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，理論通常由一組概念構(gòu)成，能夠解釋或預(yù)測(cè)某一現(xiàn)象。好的理論有利于增進(jìn)對(duì)復(fù)雜世界的理解，更好地認(rèn)知其中的某些顯著特征。米爾頓·弗里德曼提出：“一個(gè)理論去解釋一個(gè)已知現(xiàn)象領(lǐng)域所需的最初知識(shí)越少，這個(gè)理論就越‘簡(jiǎn)單’；如果某一理論預(yù)測(cè)的結(jié)果越精確，能夠預(yù)測(cè)的范圍越廣，并且能為未來(lái)的研究提出一些建議，那么，該理論就越有‘成就’?！?Milton Friedman，“The Methodology of Positive Economics”,Essays in Positive Economics,Chicago: University of Chicago Press,1953,pp.10.

由于制度環(huán)境的差異性，地方治理的理論建構(gòu)具有較為顯著的區(qū)域性特征。英國(guó)學(xué)者杰瑞·斯托克總結(jié)20世紀(jì)90年代以來(lái)西歐、北歐各國(guó)為回應(yīng)新的挑戰(zhàn)所采納的地方治理模式，分析了具有較大影響的三種理論建構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)管理理論、授權(quán)理論、社會(huì)解釋理論。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2007年第3期。這些理論分別基于對(duì)治理實(shí)踐的實(shí)證分析，提出影響治理能力的關(guān)鍵因素，進(jìn)而建構(gòu)相應(yīng)的解釋性模型。其中，網(wǎng)絡(luò)管理理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是解決復(fù)雜的公共問(wèn)題的有效機(jī)制，地方治理的關(guān)鍵是有效地維護(hù)管理網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)多方主體及其掌握的資源和技能。*E.Sorensen.“Metagovernance: the Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance”,The American Review of Public Administration,2006,vol.36,no.1,pp.98-114.授權(quán)理論認(rèn)為有效治理的關(guān)鍵在于建立適當(dāng)?shù)氖跈?quán)機(jī)制，根據(jù)授權(quán)理論，只要提供恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，就能達(dá)到期望的地方治理結(jié)果。*J.Bendor,A.Glazer,T.Hammond,“Theories of Delegation”,Annual Review of Political Science,2001,vol.4,pp.235-269.社會(huì)解釋理論將治理看作是充滿(mǎn)雜亂和不確定的過(guò)程，認(rèn)為所有社會(huì)生活都是可以溝通的，提出有效治理離不開(kāi)各種不同聲音之間的溝通，需要發(fā)展具有開(kāi)放、反思特征的溝通機(jī)制。*M.Bevir,“A Decentred Theory of Governance”,H.Bang,Governance as Social and Political Communication,Manchester: Manchester University Press,2003,pp.200-221.在社會(huì)解釋理論看來(lái)，由于文本不可能充分體現(xiàn)立法者表達(dá)意圖時(shí)的背景和情境，執(zhí)行者必須從他們自己和組織的角度理解政策的含義，互動(dòng)溝通有利于在不同的理解之間積聚共識(shí)。

一些學(xué)者基于對(duì)美國(guó)地方治理的實(shí)證研究，提出了不同的理論解釋。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府由州政府設(shè)立，包括常規(guī)性的地方政府，如縣、自治市、鎮(zhèn)等，以及特定目的的地方政府，如學(xué)區(qū)、特區(qū)等。學(xué)區(qū)和特區(qū)履行相對(duì)單一的政府功能，與常規(guī)性地方政府的管轄區(qū)相互交疊。美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量眾多，各自規(guī)模不大，彼此沒(méi)有隸屬關(guān)系，實(shí)行自主運(yùn)作，區(qū)域治理呈現(xiàn)“碎片化”特征。為針對(duì)“碎片化”帶來(lái)的公共治理問(wèn)題，學(xué)者們基于各自的認(rèn)知，提出了多元化的理論學(xué)說(shuō)，形成了傳統(tǒng)區(qū)域主義、多中心理論、新區(qū)域主義等理論模型。

其中，傳統(tǒng)區(qū)域主義理論認(rèn)為，美國(guó)地方政治版圖“碎片化”，不利于發(fā)揮公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，該理論的倡導(dǎo)者提出“一個(gè)區(qū)域，一個(gè)政府”，主張建立覆蓋整個(gè)大都市地區(qū)的一體化政府，由其統(tǒng)一提供公共服務(wù)。*Victor Jones: Metropolitan Government,Chicago: University of Chicago Press,1942,pp.108-110.然而，在“地方自治”(home rule)傳統(tǒng)下，美國(guó)民眾不愿意放棄自治權(quán)利，他們持續(xù)通過(guò)投票行動(dòng)反對(duì)中心城市兼并周邊市鎮(zhèn)，致使地方政府間合并的動(dòng)議舉步維艱,組建統(tǒng)一的大都市區(qū)政府在實(shí)踐中經(jīng)常遭遇困境，只有少數(shù)案例獲得成功。

面對(duì)上述狀況，一些公共選擇學(xué)者提出多中心理論，認(rèn)為美國(guó)地方政治管轄權(quán)的“碎片化”有利于促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，在此格局下，為了吸引居民和企業(yè)投資，地方政府具有改進(jìn)公共服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，并盡可能維持低稅率。*漢克·薩維奇、羅納德·沃格爾：《區(qū)域主義與城市政治》，載 [英]喬納森·S·戴維斯、[美]戴維·L·英布羅肖主編：《城市政治學(xué)理論前沿(第二版)》，何艷玲譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第134頁(yè)。查爾斯·蒂伯特提出，與聯(lián)邦支出相比，美國(guó)地方公共支出模式更具效率，公民可以通過(guò)“用腳投票”方式在多個(gè)公共服務(wù)生產(chǎn)者中進(jìn)行選擇，從而保證每個(gè)地方都有一個(gè)反映了居民愿望的收入和支出模式。*Charles M.Tiebout,“A Pure Theory of Local Expenditures”,The Journal of Political Economy,Vol.64,No.5,1956,pp.416-424.比什·羅伯特、文森特·奧斯特羅姆提出，更小的單位比更大的單位更具回應(yīng)性，更能準(zhǔn)確滿(mǎn)足市民需要，對(duì)于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共服務(wù)，他們提出可通過(guò)橫向合作的方式，進(jìn)行“協(xié)作生產(chǎn)”，或訴諸更高層次的政府解決。*[美]邁克爾·麥金尼斯主編：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍、李梅譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第191頁(yè)。在多中心治理理論看來(lái)，不同種類(lèi)的公共服務(wù)所要求的提供主體、提供范圍和提供方式不同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同公共物品的屬性，進(jìn)行多樣化的制度安排。*Bish Robert,Vincent Ostrom,Understanding Urban Government:Metropolitan Reform Reconsidered,Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research,1973.

20世紀(jì)90年代，為回應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展需求，同時(shí)兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，一些學(xué)者在多中心理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出新區(qū)域主義的理論建構(gòu)。新區(qū)域主義理論的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，它不再謀求區(qū)域內(nèi)正式結(jié)構(gòu)的變化，轉(zhuǎn)而主張?jiān)诙嘀行闹刃虻幕A(chǔ)上，構(gòu)建地方政府之間的協(xié)同平臺(tái)，彼此通過(guò)溝通、對(duì)話和協(xié)商尋求共識(shí)，在一致同意的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，開(kāi)展協(xié)同行動(dòng)。在實(shí)踐中，協(xié)同治理的具體機(jī)制主要有構(gòu)建區(qū)域聯(lián)盟、發(fā)展特區(qū)委員會(huì)、召開(kāi)政府聯(lián)席會(huì)議等。*洪世鍵：《大都市區(qū)治理：理論演進(jìn)與運(yùn)作模式》，東南大學(xué)出版社2009年版，第111頁(yè)。

基于上述，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們提出的地方治理學(xué)說(shuō)，與特定制度安排下的實(shí)踐運(yùn)作具有密切聯(lián)系。在不同的制度約束下，各國(guó)地方治理面對(duì)挑戰(zhàn)的不同，地方治理的運(yùn)作方式差異較大。相應(yīng)地，學(xué)者們提出的理論解釋也呈多樣性。只有立足現(xiàn)實(shí)，識(shí)別影響地方治理能力的關(guān)鍵要素，厘清地方治理的運(yùn)作機(jī)理，才能提升理論的解釋力和預(yù)測(cè)力。

二、中國(guó)地方治理的兩種理論解釋

近年來(lái)，隨著治理理論的興起，學(xué)者們運(yùn)用治理理論研究中國(guó)制度環(huán)境下的實(shí)踐運(yùn)作，提出了一些本土化的理論解釋。其中，運(yùn)動(dòng)式治理理論關(guān)注于中國(guó)制度環(huán)境下如何組織跨部門(mén)動(dòng)員，在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)多個(gè)公共部門(mén)的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)；而整合治理理論從政府與社會(huì)關(guān)系的視角，剖析了地方政府如何開(kāi)展跨界運(yùn)作，利用多元主體及其掌握的資源來(lái)提升地方治理能力。

(一)運(yùn)動(dòng)式治理理論

一些學(xué)者基于中國(guó)地方治理中公共部門(mén)內(nèi)部的組織動(dòng)員和資源整合方式，提出了運(yùn)動(dòng)式治理理論。這一研究通過(guò)區(qū)分常規(guī)運(yùn)作和非常規(guī)動(dòng)員兩類(lèi)治理方式，提出中國(guó)地方治理中存在大規(guī)模的非常規(guī)組織動(dòng)員機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是，暫時(shí)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，代之以自上而下的政治動(dòng)員，利用政治權(quán)威的影響力，在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)多個(gè)部門(mén)及其掌握的資源，集中力量完成某一特定任務(wù)。*周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》，2012年第9期。周雪光提出，中國(guó)官僚體制中的潛在問(wèn)題是誘發(fā)運(yùn)動(dòng)式治理的重要原因，例如：政府的壟斷性和封閉性使得市場(chǎng)機(jī)制難以解決許多問(wèn)題，多層級(jí)的管理鏈條和等級(jí)制度使得信息流動(dòng)困難等。面對(duì)超大型治理規(guī)模和各地情況的多樣性，以官僚科層體制為依托的常規(guī)機(jī)制難以勝任，經(jīng)常出現(xiàn)科層制運(yùn)作失效的情況，運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)際上是對(duì)常規(guī)治理機(jī)制失敗的糾偏。*周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)的研究》，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第137頁(yè)。

運(yùn)動(dòng)式治理植根于中央集權(quán)和行政主導(dǎo)的制度環(huán)境中，在中國(guó)有著深厚的歷史淵源，孔飛力就曾描述了中國(guó)古代弘歷皇帝通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理迅速平息“叫魂”事件。“叫魂”事件緣起于民間對(duì)妖術(shù)傳言的恐懼，“行省官僚”在得知這一傳言時(shí)，意圖控制信息，不愿上報(bào)中央，弘歷皇帝通過(guò)其他途徑知曉此事后，發(fā)出諭旨親筆厲責(zé)，指揮全國(guó)范圍的搜捕，并對(duì)失職官員進(jìn)行嚴(yán)肅查處，以緊急動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式手段控制住流言和恐慌局面。在這一事件中，以訛傳訛的妖術(shù)恐慌引發(fā)了皇權(quán)與官僚之間的信任危機(jī)，最終引發(fā)了國(guó)家政治制度的運(yùn)作。*周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》，2012年第9期。官僚體制中森嚴(yán)的等級(jí)制度和向上負(fù)責(zé)制導(dǎo)致下級(jí)揣測(cè)上級(jí)意圖，上下級(jí)信息流通存在困境，弘歷曾指出“化大為小，化有為無(wú)之習(xí)，各省皆所不免，而江南實(shí)為尤甚”。*[美]孔飛力：《叫魂：1768年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》，上海三聯(lián)書(shū)店1999年版，第179頁(yè)。由于對(duì)地方官員不信任，在焦點(diǎn)事件的觸發(fā)下，弘歷皇帝將自身的專(zhuān)斷權(quán)力注入到國(guó)家運(yùn)作中，打破常規(guī)科層體制的束縛。*周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)的研究》，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版，第140-142頁(yè)。

運(yùn)動(dòng)式治理同樣存在于當(dāng)代中國(guó)治理之中，馮仕政提出，新中國(guó)誕生的“革命教化政體”繼承了革命遺產(chǎn)，具有強(qiáng)烈的革命精神和社會(huì)動(dòng)員傾向，同時(shí)面臨著較大的績(jī)效合法性壓力，國(guó)家能夠打破制度、常規(guī)和專(zhuān)業(yè)分際，強(qiáng)力動(dòng)員國(guó)家所需要的社會(huì)資源形成國(guó)家運(yùn)動(dòng)。基于克里斯瑪權(quán)威，體制內(nèi)的各級(jí)首長(zhǎng)獲得了打破常規(guī)機(jī)制的合法性，成為全國(guó)性、地方性或部門(mén)性的國(guó)家運(yùn)動(dòng)首倡者。隨著國(guó)家運(yùn)作常規(guī)化程度不斷加深，運(yùn)動(dòng)式治理的缺陷日益顯露，專(zhuān)業(yè)化、制度化、常規(guī)化的公共治理不斷深化，運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生頻率呈下降趨勢(shì)。但是，由于產(chǎn)生誘因、制度環(huán)境未變，運(yùn)動(dòng)式治理在短期內(nèi)很難消失。*馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》，2011年第1期。

運(yùn)動(dòng)式治理理論揭示了在政治集權(quán)體制下，中國(guó)地方治理存在一種大規(guī)模動(dòng)員的跨層級(jí)、跨部門(mén)運(yùn)作機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式治理常常通過(guò)全面動(dòng)員的方式，來(lái)應(yīng)對(duì)常規(guī)機(jī)制在運(yùn)作中出現(xiàn)的失敗。運(yùn)動(dòng)式治理仍依賴(lài)于科層組織體系，只是它在短期內(nèi)打破制度化的運(yùn)作，不再采取按部就班的組織方式，上級(jí)可跨越行政層級(jí)直接介入基層事務(wù)，上下級(jí)之間形成高度聯(lián)動(dòng)、頻繁互動(dòng)的運(yùn)作狀況。作為一種非常規(guī)運(yùn)作模式，運(yùn)動(dòng)式治理曾經(jīng)一度盛行。隨著我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)，運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生頻率呈下降趨勢(shì)，已經(jīng)不再是主導(dǎo)型運(yùn)作模式。*唐皇鳳：《常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，《開(kāi)放時(shí)代》，2007年第3期。然而，隨著常態(tài)治理出現(xiàn)的問(wèn)題不斷積累，引起群眾強(qiáng)烈不滿(mǎn)，通過(guò)一定渠道引起高層關(guān)注后，在上級(jí)統(tǒng)一部署下，運(yùn)動(dòng)式治理仍時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，全國(guó)各地正在開(kāi)展“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，就具有運(yùn)動(dòng)式治理的典型特征。2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，要求全國(guó)各地將這一專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)列入優(yōu)先議事日程，各部門(mén)要齊抓共管，對(duì)黑惡?jiǎn)栴}突出的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，要掛牌督辦，督促其限期整改。

(二)整合治理理論

整合治理理論是基于中國(guó)地方政府與社會(huì)合作新實(shí)踐而提出的一種理論解釋。這一理論從政府與社會(huì)關(guān)系的視角，剖析了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地方治理的新運(yùn)作，即公共部門(mén)通過(guò)跨界整合行動(dòng)，利用市場(chǎng)和社會(huì)主體及其掌握的資源，提升地方能力，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。*楊宏山：《整合治理：中國(guó)地方治理的一種理論模型》，《新視野》，2015年第3期。整合治理基于威權(quán)體制之下，形成于國(guó)家治理從“總體性支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”的改革進(jìn)程之中。新中國(guó)成立后，國(guó)家建立了全能型政府，執(zhí)政黨和政府幾乎掌握了所有重要資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行全面管理，國(guó)家權(quán)力的影響無(wú)處不在，有研究者稱(chēng)之為“總體性支配”*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。。20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，中國(guó)逐漸走出全能政府模式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的自主權(quán)不斷擴(kuò)大。在此背景下，地方政府通過(guò)構(gòu)建跨界運(yùn)作機(jī)制，發(fā)展間接、隱形和技術(shù)化控制手段，逐漸形成了一種新型公共治理形態(tài)，即整合治理模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方政府的財(cái)政收入持續(xù)增加，但市場(chǎng)化改革使得地方政府直接支配的資源在社會(huì)總資源中的比重呈下降趨勢(shì)。一方面，大量國(guó)有企業(yè)改制為股份制公司，或轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，私人部門(mén)掌握的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源越來(lái)越多；另一方面，各類(lèi)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)手段減少，社會(huì)力量也在壯大之中。這就是說(shuō)，市場(chǎng)化改革弱化了政府對(duì)社會(huì)的直接控制能力，地方政府越來(lái)越趨于“有限能力”。盡管如此，地方政府仍肩負(fù)著全面責(zé)任，需要應(yīng)對(duì)一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，承擔(dān)無(wú)限的治理責(zé)任。而且，在黨政融合體系中，政黨的權(quán)威性和公信力有賴(lài)于政府的“有效性”予以維持和鞏固。面對(duì)“有限能力”和“無(wú)限責(zé)任”的悖論，地方政府不得不創(chuàng)新治理方式，把政府之外的資源調(diào)動(dòng)起來(lái)，大力發(fā)展跨界整合治理，利用市場(chǎng)主體、社會(huì)主體及其掌握的資源，以實(shí)現(xiàn)上級(jí)設(shè)定的各項(xiàng)治理目標(biāo)。

在跨界整合治理中，地方政府居于主導(dǎo)地位，是跨界運(yùn)作的發(fā)起者、動(dòng)員者和協(xié)調(diào)者，其他主體需要采取配合行動(dòng)，不能基于自身意志而采取對(duì)抗行為。*康曉光、徐文文：《權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實(shí)踐為例》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第3期。在實(shí)踐中，整合治理主要有以下幾種運(yùn)作方式*楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第68頁(yè)。：(1)資格認(rèn)定。地方政府通過(guò)行政手段對(duì)其他主體從事特定行業(yè)及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行資格審核，其他主體要獲得從業(yè)資格，需要對(duì)公共部門(mén)組織的活動(dòng)予以配合。(2)資源支持。政府部門(mén)對(duì)具有公益性的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)服務(wù)提供必要的物質(zhì)支持，包括財(cái)政補(bǔ)助、優(yōu)惠政策、活動(dòng)場(chǎng)所等，提升多元社會(huì)主體提供公益性服務(wù)的積極性。(3)精英吸納。地方政府為民營(yíng)企業(yè)家、慈善家、新媒體領(lǐng)袖等社會(huì)精英提供一定的體制內(nèi)身份或榮譽(yù)，增進(jìn)政府部門(mén)與社會(huì)精英的協(xié)商互動(dòng)。(4)黨群嵌入。在非公企業(yè)、社會(huì)組織中嵌入黨群組織，擴(kuò)大黨建工作的覆蓋面，提高體制外組織的政治敏感性，使之更好地配合政府部門(mén)工作。(5)項(xiàng)目合作。公共部門(mén)運(yùn)用政策手段，發(fā)展公私合作(PPP)機(jī)制，引入企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)運(yùn)行，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，提高公共服務(wù)提供效率。

圖1 整合治理的運(yùn)作方式

在整合治理模式下，多方行動(dòng)主體的話語(yǔ)權(quán)具有較大差異，政府居于主導(dǎo)地位，市場(chǎng)主體、社會(huì)主體處于相對(duì)被動(dòng)地位。在跨界運(yùn)作中，政府常通過(guò)強(qiáng)制或交易性手段，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行組織整合或責(zé)任附加。在實(shí)際中，為了追求效率和看得見(jiàn)的政績(jī)，一些政府部門(mén)常以強(qiáng)制力作后盾，促使相對(duì)方采取配合行動(dòng)。整合治理的成效在于，它注重發(fā)揮多方主體的作用，形成了政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理格局，改進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加快了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了隱形控制機(jī)制，可以更好地應(yīng)對(duì)各種矛盾和挑戰(zhàn)，維護(hù)地方穩(wěn)定。整合治理過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，協(xié)商民主不足也會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，甚至導(dǎo)致群體性沖突等社會(huì)事件。

三、兩種理論解釋的比較分析

運(yùn)動(dòng)式治理與整合治理都是基于中國(guó)制度環(huán)境下的實(shí)踐運(yùn)作而提出的理論解釋?zhuān)呒扔胁町愋?，也有共性特征。兩者的差異性在于?/p>

首先，運(yùn)動(dòng)式治理關(guān)注于公共組織內(nèi)部的跨部門(mén)運(yùn)作機(jī)制，而整合治理關(guān)注于公共部門(mén)與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體之間的跨界運(yùn)作方式。運(yùn)動(dòng)式治理主要是針對(duì)官僚體制常規(guī)運(yùn)作出現(xiàn)失靈問(wèn)題，通過(guò)自上而下的政治權(quán)威介入，動(dòng)員不同層級(jí)的多個(gè)部門(mén)采取共同行動(dòng)，集中完成某項(xiàng)任務(wù)，運(yùn)動(dòng)式治理主要是調(diào)動(dòng)和整合公共組織內(nèi)部不同層次、不同部門(mén)的人力、財(cái)力和物力資源，在一定時(shí)期內(nèi)打破部門(mén)邊界，化解地方治理出現(xiàn)的突出矛盾和問(wèn)題。運(yùn)動(dòng)式治理也包括對(duì)基層群眾的動(dòng)員，但這一動(dòng)員過(guò)程主要是通過(guò)體制內(nèi)自上而下的命令指揮體系傳導(dǎo)的，由上級(jí)將治理目標(biāo)傳遞給下級(jí)，再由基層部門(mén)去動(dòng)員社會(huì)主體。整合治理主要關(guān)注于公共部門(mén)如何對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行跨界整合，利用民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等多方主體及其掌握的資源，更好地實(shí)現(xiàn)地方政府的治理目標(biāo)。

其次，運(yùn)動(dòng)式治理是跨層級(jí)的顯性運(yùn)作方式，是一種應(yīng)急處置手段，整合治理發(fā)生在同一層級(jí)，更多地采取隱性運(yùn)作方式，側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和控制。運(yùn)動(dòng)式治理是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一種應(yīng)急處置的手段，主要是作為科層組織體系運(yùn)作失靈的一種“糾偏機(jī)制”，在高層政治權(quán)威介入后，直接指揮多個(gè)層級(jí)的政府體系，通過(guò)自上而下的手段，動(dòng)員乃至支配多部門(mén)的資源，以化解重大風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)沖突。與運(yùn)動(dòng)式治理這種跨層級(jí)、大范圍的組織動(dòng)員不同，整合治理發(fā)生在同一層級(jí)，公共部門(mén)通過(guò)發(fā)展跨界運(yùn)作，對(duì)體制外組織、體制外資源進(jìn)行整合，屬于公共部門(mén)對(duì)社會(huì)主體的間接干預(yù)行為。通過(guò)開(kāi)展整合治理，公共部門(mén)可以利用多方力量，發(fā)揮多方智慧，調(diào)動(dòng)多方資源，提升地方治理能力，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，更好地促進(jìn)地方發(fā)展，更有效地維護(hù)地方穩(wěn)定。*楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第74-75頁(yè)。

再者，運(yùn)動(dòng)式治理屬于非常規(guī)運(yùn)作，而整合治理屬于常規(guī)化的運(yùn)作方式。中國(guó)地方治理的現(xiàn)實(shí)圖景是常規(guī)運(yùn)作與非常規(guī)手段并舉，兩者相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用，基本規(guī)律是較長(zhǎng)時(shí)間的常規(guī)治理中穿插短暫的運(yùn)動(dòng)式治理。*馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》，2011年第1期。運(yùn)動(dòng)式治理具有非常規(guī)、非制度化、非專(zhuān)業(yè)化的特征，在政治權(quán)威的驅(qū)動(dòng)下，運(yùn)動(dòng)式治理要求相關(guān)部門(mén)在一定時(shí)期內(nèi)暫停履行常規(guī)職責(zé)，轉(zhuǎn)而配合上級(jí)發(fā)起的政治動(dòng)員，調(diào)動(dòng)日常運(yùn)作資源，確保政策目標(biāo)得到落實(shí)。運(yùn)動(dòng)式治理具有很強(qiáng)時(shí)效性，為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，需要在較短時(shí)間內(nèi)集中多方資源，運(yùn)行成本很高。運(yùn)動(dòng)式治理如果長(zhǎng)期保持下去，則會(huì)導(dǎo)致科層體制的功能紊亂，容易導(dǎo)致社會(huì)失序，甚至引發(fā)動(dòng)蕩。因此，運(yùn)動(dòng)式治理總是在問(wèn)題有所緩和后，就會(huì)告一段落。比較而言，整合治理的運(yùn)作方式更具持續(xù)性，在我國(guó)地方治理的實(shí)踐運(yùn)作中，諸如資格認(rèn)定、資源支持、精英吸納、黨群嵌入、項(xiàng)目合作等，已經(jīng)成為政府與社會(huì)合作的常態(tài)機(jī)制。

運(yùn)動(dòng)式治理與整合治理也有共性之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，兩種模式都由政治權(quán)威主導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)，它反映了政治權(quán)威在中國(guó)地方治理中具有支配性的影響力。中國(guó)地方治理立基于單一制、中央集權(quán)的制度安排之下。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央推動(dòng)權(quán)力下放、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)央地關(guān)系發(fā)生了較大變化，地方政府具有了較大自主空間，市場(chǎng)主體和社會(huì)力量也在壯大之中。*徐越倩、馬斌：《地方治理的理論體系及中國(guó)的分析路徑》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第5期。在新的制度安排下，執(zhí)政黨仍擁有全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)主體也具有主導(dǎo)權(quán)。運(yùn)動(dòng)式治理依托政治權(quán)威的介入，可跨越層級(jí)和部門(mén)運(yùn)作的邊界，通過(guò)大規(guī)模動(dòng)員的方式，調(diào)動(dòng)多部門(mén)的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在此過(guò)程中，下級(jí)服從上級(jí)，全國(guó)服從中央，下級(jí)部門(mén)即使存在不同意見(jiàn)，也要迅速貫徹落實(shí)上級(jí)的決策部署。在跨界整合治理中，公共部門(mén)居于主導(dǎo)地位，可通過(guò)動(dòng)員手段發(fā)起跨界協(xié)作行動(dòng)，市場(chǎng)主體、社會(huì)主體等體制外力量需要予以配合，如果采取不合作行動(dòng)，則可能在未來(lái)的跨界合作中被邊緣化。

第二，兩種模式都注重于調(diào)動(dòng)多方主體及其掌握的資源，有利于提升治理成效。運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)高位介入的方式，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)及其掌握信息、人員、財(cái)力等資源，形成聯(lián)合行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)。自上而下的強(qiáng)激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，促使下級(jí)部門(mén)必須重視上級(jí)提出的剛性任務(wù)，并予以加碼，再將指標(biāo)分解給基層組織，同時(shí)建立更強(qiáng)的問(wèn)責(zé)約束，從而能在體制內(nèi)廣泛調(diào)動(dòng)各方資源，確保上級(jí)提出的剛性任務(wù)得到落實(shí)。整合治理在政府主導(dǎo)下，通過(guò)發(fā)展跨界運(yùn)作，構(gòu)建公私合作和伙伴關(guān)系，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼、資源支持、政策激勵(lì)，發(fā)揮市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的作用，提升了公共服務(wù)供給效率和能力。

第三，兩種模式都強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本，而對(duì)運(yùn)作過(guò)程的規(guī)范性約束相對(duì)松弛。運(yùn)動(dòng)式治理關(guān)注于如何調(diào)動(dòng)多層級(jí)、多部門(mén)的力量，攜手解決突出矛盾，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，它要求在短期內(nèi)暫停常規(guī)的運(yùn)作方式，突破既定規(guī)則和程序，具有典型的結(jié)果導(dǎo)向特征。整合治理盡管屬于常態(tài)運(yùn)作機(jī)制，在實(shí)踐中也是突出政績(jī)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，地方政府關(guān)注于構(gòu)建隱形控制機(jī)制，提升對(duì)社會(huì)主體的整合力和影響力，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。在推進(jìn)跨界整合過(guò)程中，多元主體之間的話語(yǔ)權(quán)并不對(duì)等，存在跨界協(xié)商不夠、意見(jiàn)溝通不充分、主導(dǎo)方急于求成的問(wèn)題。在政績(jī)考核的強(qiáng)激勵(lì)下，一些地方政府為了加快推進(jìn)重大項(xiàng)目，存在以強(qiáng)制力為后盾迫使相對(duì)方采取配合行動(dòng)，由此導(dǎo)致的社會(huì)不滿(mǎn)乃至群體性事件的案例也常見(jiàn)于報(bào)端。

結(jié) 論

在不同的制度環(huán)境下，各國(guó)地方治理的運(yùn)作模式和績(jī)效具有差異性，學(xué)者們的理論解釋也呈現(xiàn)出多樣性。杰瑞·斯托克提出，研究地方治理不能只關(guān)注西方經(jīng)驗(yàn)，而不考慮地方治理的制度環(huán)境、運(yùn)作模式及成效。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2007年第3期。深化對(duì)地方治理的理論研究，不能僅停留于理論引進(jìn)，而是要采取一種比較視角，既要識(shí)別各國(guó)基礎(chǔ)制度的差異性，也要觀察既定制度約束下的實(shí)踐運(yùn)作及績(jī)效狀況，識(shí)別更有效的治理模式，提出更有解釋力的理論框架。

在單一制和中央集權(quán)體制下，中國(guó)地方治理注重發(fā)揮多元主體的作用，力求調(diào)動(dòng)多方主體及其掌握的資源，盡快化解突出矛盾或緊張局面。近年來(lái)，一些研究者基于中國(guó)制度環(huán)境與地方治理實(shí)踐，提出了本土化的理論解釋。其中，運(yùn)動(dòng)式治理研究聚焦于自上而下的跨部門(mén)運(yùn)作，而整合治理研究關(guān)注于公共部門(mén)與社會(huì)主體之間的跨界運(yùn)作。兩種治理模式既有差異性，也有共性之處。兩者都堅(jiān)持政治權(quán)威主導(dǎo)，都堅(jiān)持效率優(yōu)先，注重快速回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，力求在短期內(nèi)取得顯著成效。在兩種治理模式下，政治權(quán)威與其他多元主體之間也有協(xié)商，但彼此之間的話語(yǔ)權(quán)具有差異性。

中國(guó)地方治理的特色是依托并發(fā)揮政治權(quán)威的主導(dǎo)作用，在短期內(nèi)集中多方力量，動(dòng)員多方資源，形成多管齊下、齊抓共管、攜手共治格局。一方面，執(zhí)政黨將自身組織體系嵌入各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)之中，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果；另一方面，政府系統(tǒng)掌握著國(guó)有土地、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)等關(guān)鍵性資源，在土地資源利用、空間規(guī)劃、行政審批等方面具有較大自由裁量權(quán)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展有賴(lài)于從政府那里獲取關(guān)鍵性資源或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，它們對(duì)政府發(fā)起的跨界整合行動(dòng)具有較強(qiáng)的合作意識(shí)。中國(guó)地方治理模式的優(yōu)勢(shì)在于，它可凝聚多方意志，將突出矛盾列入優(yōu)先政策議程，確保取得成效?，F(xiàn)行地方治理模式也存在問(wèn)題，化解運(yùn)動(dòng)式治理、整合治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要改進(jìn)跨界治理的互動(dòng)性和協(xié)商性。

中國(guó)地方治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家提升治理績(jī)效具有借鑒意義。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生福利是頭等大事。地方治理面臨的最大挑戰(zhàn)是如何凝聚各方意志，整合各方力量，以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，如改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、增加公共服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量等。在復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境下，為提升問(wèn)題應(yīng)對(duì)和解決能力，有必要強(qiáng)化政治權(quán)威的掌舵和動(dòng)員能力，更有效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。發(fā)展中國(guó)家改進(jìn)地方治理，也要立足于自身發(fā)展階段、制度環(huán)境和目標(biāo)導(dǎo)向，發(fā)展出有效的運(yùn)作機(jī)制，不能簡(jiǎn)單地照搬他國(guó)治理模式，不宜盲目追求治理過(guò)程的規(guī)范性，而犧牲了治理結(jié)果的有效性?！?/p>