現(xiàn)代財(cái)稅法律制度的構(gòu)建與完善

馬志毅

為深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，全面貫徹黨的十九大精神，北京市金融與財(cái)稅法學(xué)會(huì)于近期舉辦了第七屆首都金融財(cái)稅法論壇，從財(cái)稅法律制度的角度闡述了對(duì)黨的十九大報(bào)告提出的創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度等重大方針政策的理解和認(rèn)識(shí)。

一、充分發(fā)揮財(cái)稅法律制度在解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾中的積極作用

黨的十九大報(bào)告提出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！迸c會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，不平衡的發(fā)展包括城鄉(xiāng)之間的不平衡、東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的不平衡、個(gè)人收入和社會(huì)財(cái)富之間的不平衡等方面。財(cái)稅法律制度應(yīng)當(dāng)為解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)揮積極作用，主要途徑包括：通過(guò)科學(xué)的預(yù)算制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜，達(dá)到城市反哺農(nóng)村的目標(biāo)；通過(guò)對(duì)發(fā)展不充分的領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)行傾斜性的財(cái)政投資和稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)更加平衡和充分的發(fā)展。

二、健全地方稅體系

黨的十九大報(bào)告提出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”與會(huì)專(zhuān)家根據(jù)這一精神，回顧了我國(guó)稅收制度改革的歷史變遷，分析了國(guó)外稅收制度對(duì)于我們的借鑒意義。他們認(rèn)為，1994年實(shí)行的分稅制改革，極大地推進(jìn)了中央和地方的稅收分配關(guān)系。但是近年來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，現(xiàn)行的稅收體系已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這種不適應(yīng)突出地表現(xiàn)為房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅等一系列稅種不屬于主體稅種，造成地方政府缺乏稅權(quán)，與其所承擔(dān)的事權(quán)不匹配。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有關(guān)地方稅的立法模式主要有三種：第一種是集權(quán)模式，以英國(guó)和法國(guó)為代表。英國(guó)地方政府既不能開(kāi)征新稅，也不能制定地方稅法規(guī)。第二種是分權(quán)模式。第三種是集權(quán)分權(quán)兼顧的模式，日本和德國(guó)是非常有代表性的。日本稅收立法權(quán)和征收權(quán)比較集中，但是稅收的管理權(quán)和使用權(quán)則比較分散。地方政府有權(quán)選擇適當(dāng)?shù)亩惙N和稅率。在地方財(cái)政入不敷出的情況下，可以適當(dāng)開(kāi)征新稅。

各國(guó)有關(guān)地方稅的執(zhí)法模式主要有四種：第一種是以法國(guó)為代表的中央集權(quán)的模式。在中央政府設(shè)立稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管全國(guó)稅收，地方?jīng)]有獨(dú)立的征稅機(jī)構(gòu)。第二種是以英國(guó)為代表的集權(quán)和分權(quán)并存的模式。英國(guó)中央稅由海關(guān)署和皇家稅務(wù)署分別征收，在地方財(cái)政局下設(shè)一些專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)部門(mén)。第三種是中央和地方分別設(shè)立稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，共同征稅。第四種是只在地方設(shè)置稅務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是：一是突出中央政府稅權(quán)的主導(dǎo)地位，賦予地方政府一定的稅權(quán)，做到各級(jí)政府的稅權(quán)與其支出責(zé)任相匹配。稅收立法權(quán)和一些主要稅種的征收管理權(quán)集中在中央政府，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況賦予地方政府一定的自主權(quán)，這樣做不會(huì)影響中央政府的主導(dǎo)地位，反而能夠發(fā)揮地方政府的積極性，適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)各地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件差異很大，適當(dāng)?shù)亩悪?quán)分配是必要的。二是建立完善稅權(quán)均衡機(jī)制和地方稅體系，防止地方稅權(quán)濫用。一方面，制定稅收基本法，確定稅收法定原則；另一方面，培養(yǎng)地方稅的主體稅種，做到稅收收入能夠保證地方政府的支出、適量增加稅收收入。比較實(shí)際的選擇是，以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種。這樣，既符合稅收的受益原則和公平原則，便于稅收征管，又能建立堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的稅基。

三、堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的稅收法定原則

黨的十九大報(bào)告提出：“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制?！迸c會(huì)專(zhuān)家從稅法的角度暢談了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的一些認(rèn)識(shí)，認(rèn)為各級(jí)政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要推動(dòng)者，要充分運(yùn)用財(cái)稅制度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了一些稅制不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這主要表現(xiàn)為，稅制出現(xiàn)較大的差異，不同區(qū)域?qū)嵭胁煌亩愂照?，?dǎo)致產(chǎn)生了雙重征稅或者雙重不征稅的現(xiàn)象。香港、澳門(mén)的發(fā)展要同內(nèi)地的發(fā)展緊密結(jié)合，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作等都是區(qū)域發(fā)展的例子。由于內(nèi)地與港澳的發(fā)展存在巨大的差異，不同地方政府制定了不同的稅收政策。在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展中，遷入地和遷出地企業(yè)的變更，必然涉及相關(guān)各地財(cái)政收支和稅收分享的問(wèn)題。而根據(jù)立法法的規(guī)定，稅收征收管理基本制度只能由法律規(guī)定。因此，各地稅收政策的制定和實(shí)施在一定程度上與稅收法定的原則相違背。各地制定的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)在稅收法定的原則框架下進(jìn)行清理。

四、完善有關(guān)房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！迸c會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，加快房地產(chǎn)稅收立法，是實(shí)現(xiàn)住房制度改革的具體舉措。房地產(chǎn)稅收立法對(duì)調(diào)節(jié)收入分配差距、緩解收入分配不公、穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展都具有重要意義。建議將房地產(chǎn)稅改革作為地方稅改革的主攻方向和突破口，發(fā)揮財(cái)稅改革的聯(lián)動(dòng)作用。

近年，一些地方政府能夠獲得的土地出讓金越來(lái)越少，入不敷出，有時(shí)甚至出現(xiàn)了財(cái)政赤字。通過(guò)改革房地產(chǎn)稅和出臺(tái)相關(guān)立法有助于解決地方財(cái)政收入的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)際上稅收改革的發(fā)展趨勢(shì)，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)主體稅種。它的改革應(yīng)當(dāng)遵循拓寬稅基、減并稅種、降低稅率、嚴(yán)格征管的原則。拓寬稅基就是拓寬房地產(chǎn)稅的征收范圍，盡可能將所有地區(qū)、所有納稅人的房地產(chǎn)都包括進(jìn)來(lái)。減并稅種就是將原來(lái)的土地增值稅、房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種及有關(guān)的稅費(fèi)合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，以簡(jiǎn)化稅制、避免重復(fù)征稅，提高房地產(chǎn)稅的征收效率。降低稅率就是對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行低稅率政策，不給普通房產(chǎn)所有者增加負(fù)擔(dān)。同時(shí)實(shí)行由低到高的差別稅率，以公平稅收緩解收入不公的矛盾。同時(shí)，要嚴(yán)格征管，應(yīng)收盡收。