“以色列2020規(guī)劃”與以色列的國(guó)土空間政策

艾仁貴

(河南大學(xué) 以色列研究中心，河南 開封 475001)

基于龐大的人口壓力、狹小的地理空間以及險(xiǎn)惡的地緣環(huán)境，以色列一直高度重視國(guó)土空間規(guī)劃，將之作為國(guó)家頭等大事進(jìn)行統(tǒng)籌安排。自建國(guó)以來(lái)的以色列歷屆政府積極制定國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略，通過采取積極的舉措，以色列成為實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃最為成功的當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家之一。進(jìn)入20世紀(jì)末，為了應(yīng)對(duì)大批涌入的移民浪潮，以色列制定了以“以色列2020規(guī)劃”為代表的國(guó)家總體規(guī)劃，①有關(guān)的研究，參見Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， London: Routledge， 2002；Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， Plymouth: Lexington Books， 2007，等等。主動(dòng)謀劃和積極應(yīng)對(duì)本國(guó)在21世紀(jì)的挑戰(zhàn)。本文擬以“以色列2020規(guī)劃”為研究對(duì)象，探討該規(guī)劃的提出、主要內(nèi)容和目標(biāo)，揭示以色列應(yīng)對(duì)21世紀(jì)挑戰(zhàn)的國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略，從而為相關(guān)國(guó)家制定國(guó)土空間規(guī)劃提供有益的借鑒。

一、以色列制定國(guó)土空間規(guī)劃的主要出發(fā)點(diǎn)

以色列位于地中海東岸，國(guó)土面積狹小，僅有2.1萬(wàn)平方公里(實(shí)際控制)，土地貧瘠，大約60%的國(guó)土面積為沙漠，可耕地面積很小，城市用地也十分緊張。由于很高的自然增長(zhǎng)率和大量移民的涌入，以色列成為世界上人口最為稠密的地區(qū)之一，人口密度在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中位居前列。與此同時(shí)，以色列的人口分布極其不均衡，中部和沿海地帶聚集了大量人口，而南部地區(qū)人口稀少，全國(guó)800多萬(wàn)總?cè)丝诘?2%集中在40%的地區(qū)(占以色列60%面積的南部地區(qū)僅有8%的人口)。以色列的疆域呈長(zhǎng)條狀，幾乎沒有縱深，故而很容易被攔腰截?cái)?，大約2/3的全國(guó)人口生活在耶路撒冷—特拉維夫—海法的三角狀沿海平原地帶。

從建國(guó)之初起，以色列決策者就意識(shí)到人口過于集中的問題，擔(dān)心人口和工業(yè)過分集中于中部地區(qū)導(dǎo)致安全和經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)，因而有必要對(duì)人口進(jìn)行疏散。以色列政府“將人口疏散作為保護(hù)我們存在的最為重要的國(guó)家考驗(yàn)”，*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.92.在國(guó)土規(guī)劃過程中實(shí)行一定程度的人口疏散政策，強(qiáng)調(diào)人口疏散是解決安全、人口和移民安置的最好辦法。人口疏散政策包括安全、住房、經(jīng)濟(jì)和土地使用等多方面的考慮。控制中部地區(qū)的人口規(guī)模，鼓勵(lì)將人口從沿海地帶疏散到阿拉伯人占多數(shù)的邊遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是加利利地區(qū)，是建國(guó)以來(lái)以色列國(guó)家總體規(guī)劃的一貫方針。以色列首任總理本·古里安指出，“國(guó)家安全將不只依賴于軍事力量，我們建立定居點(diǎn)的方法對(duì)國(guó)家安全的決定性作用將不低于建立軍隊(duì)。只有沿著邊界建立的防衛(wèi)性農(nóng)業(yè)定居點(diǎn)——北部、沿海地區(qū)、約旦邊境和內(nèi)格夫的農(nóng)莊組成的鏈條——將作為國(guó)家安全抵擋外部攻擊的可靠盾牌。不是無(wú)聲的石頭堡壘，而是一座座活生生的、勞作的和生產(chǎn)性的人墻——這種人墻無(wú)法為敵人的火力所阻止或破壞——可以保護(hù)我們國(guó)家的邊界?！?E. Tzfadia， “Militarism and Space in Israel: A View of Militarism，” in A. Oren， ed.， Defense Space: A New Look at the Use of Land Resources for Defense and the Military in Israel， Jerusalem: Van Leer Institute， 2009， p.47.

以色列的土地資源十分匱乏，而且人口主要集中在沿海狹長(zhǎng)地帶；更重要的是，它從一開始就遭受著來(lái)自周邊國(guó)家的敵對(duì)。與其他西方國(guó)家不同，以色列的這些限制是與在發(fā)達(dá)國(guó)家中間最高的人口增長(zhǎng)率同時(shí)并存的。鑒于這種獨(dú)特的國(guó)情，如果不對(duì)土地資源進(jìn)行長(zhǎng)期、全面的規(guī)劃將導(dǎo)致無(wú)法忍受的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況。自建國(guó)以來(lái)，以色列歷屆政府均高度重視國(guó)家規(guī)劃(national-level planning)的制訂，*Efraim Ben-Zadok， “National Planning—the Critical Neglected Link: One Hundred Years of Jewish Settlement in Israel，” International Journal of Middle East Studies， Vol.17， No.3 (August 1985)， pp.329-345.將之作為國(guó)家頭等大事進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并作為工業(yè)化、城鄉(xiāng)建設(shè)和人口分布的指導(dǎo)準(zhǔn)則。“在像以色列這樣的小國(guó)嘗試進(jìn)行發(fā)展，沒有一些例如國(guó)家總體規(guī)劃的計(jì)劃將意味著……失敗……以色列在土地和自然資源方面太過貧瘠而不允許重復(fù)任何土地和自然資源豐富的國(guó)家所犯過的錯(cuò)誤……這個(gè)國(guó)家的集約和全面發(fā)展要求有效而全面的規(guī)劃?！?Arieh Sharon， Physical Planning in Israel， Tel Aviv: Government Publishing， 1952， p.3.

以色列現(xiàn)行的國(guó)土規(guī)劃體系形成于20世紀(jì)60年代初，其標(biāo)志為1965年以色列議會(huì)通過的《規(guī)劃和建設(shè)法》(Planning and Building Law， 5725/1965)，負(fù)責(zé)規(guī)范和指導(dǎo)以色列所有的建設(shè)和土地利用，并在國(guó)家、地區(qū)和地方各級(jí)層面開展規(guī)劃和建設(shè)活動(dòng)。根據(jù)1965年的《規(guī)劃和建設(shè)法》，以色列的規(guī)劃體系分為國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)(The National Planning and Building Council)—地區(qū)規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)(The Regional Planning and Building Commission)—地方規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)(The Local Planning and Building Commission)三級(jí)。與之對(duì)應(yīng)，以色列各級(jí)規(guī)劃部門的首要職責(zé)為制定各個(gè)層面的規(guī)劃，具體分為國(guó)家總體規(guī)劃(Local Outline Plan)、地區(qū)總體規(guī)劃(Local Outline Plan)和地方總體規(guī)劃(Local Outline Plan)三個(gè)層面。每個(gè)級(jí)別的規(guī)劃方案都需得到上級(jí)委員會(huì)的批準(zhǔn)，國(guó)家總體規(guī)劃必須由以色列政府批準(zhǔn)。*Ernest R. Alexander， Rachelle Alterman & Hubert Law-Yone， Evaluating Plan Implementation: The National Planning System in Israel， Oxford: Pergamon Press， 1983， p.128.國(guó)家總體規(guī)劃由國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)發(fā)起和起草，主要涉及土地使用、道路規(guī)劃、空間布局和人口密度等議題，每項(xiàng)國(guó)家總體規(guī)劃通常圍繞某個(gè)特定主題而展開。以色列建國(guó)以來(lái)，涉及人口分布的國(guó)家總體規(guī)劃有，“沙龍規(guī)劃”(1951年)、“第6號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”(1974年)、“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”(1991年)、“以色列2020規(guī)劃”(1996年)、“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”(2005年)等。*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， Second Edition， Boca Raton， Fla: CRC Press， 2007， p.1051.

二、前蘇聯(lián)移民潮與“以色列2020規(guī)劃”的提出

進(jìn)入20世紀(jì)80年代末、90年代初，隨著前蘇聯(lián)走向解體，大批俄裔猶太移民涌向以色列，僅1990年就有18.3萬(wàn)前蘇聯(lián)移民進(jìn)入以色列，在1989—1991年三年時(shí)間里，進(jìn)入以色列的前蘇聯(lián)猶太移民達(dá)30萬(wàn)人以上。*Dina Siegel， The Great Immigration: Russian Jews in Israel， New York: Berghahn Books， 1998.來(lái)自前蘇聯(lián)的龐大移民潮，對(duì)住房和就業(yè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家發(fā)展進(jìn)行更加迫切的規(guī)劃。1991年，以色列國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)出臺(tái)了有關(guān)移民吸收和發(fā)展的“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”(TAMA 31/National Master Plan 31)，全稱為“有關(guān)建設(shè)、發(fā)展和移民吸收的國(guó)家總體規(guī)劃”(Comprehensive National Outline Plan for Construction， Development and Immigration Absorption)。該規(guī)劃制定團(tuán)隊(duì)有30人，由以色列內(nèi)政部負(fù)責(zé)牽頭，民間建筑師拉菲和埃德納·勒曼(Rafi and Edna Lerman)領(lǐng)導(dǎo)。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， pp.154-155.該規(guī)劃是1965年《規(guī)劃和建設(shè)法》頒布以來(lái)首個(gè)具有強(qiáng)制性的全面國(guó)家規(guī)劃，其目標(biāo)是制定一個(gè)直到1997年的五年國(guó)家規(guī)劃，包括土地使用、環(huán)境、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)政策。實(shí)際上，它是一項(xiàng)國(guó)家綜合性的土地使用規(guī)劃，覆蓋了城鄉(xiāng)發(fā)展和公開空間主要政策領(lǐng)域的中期規(guī)劃方案。

“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”確定了四個(gè)都市區(qū)(分別是特拉維夫、耶路撒冷、海法、貝爾謝巴)，提倡人口逐步從四大都市區(qū)疏散，尤其將南部作為疏散的重點(diǎn)區(qū)域，“內(nèi)格夫全部地區(qū)以及貝爾謝巴，構(gòu)成了人口疏散的主要目標(biāo)地區(qū)”。*R. Lerman & A. Lerman， “A Comprehensive National Outline Plan for Construction Development and Absorption of Immigrants-N.O.S. #31，” in Y. Golani， S. Eldor， and M. Garon， eds.， Planning & Housing in Israel in the Wake of Rapid Changes， Tel Aviv: R&L Creative Communications， 1992， p.42.“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”的一個(gè)重要亮點(diǎn)是，它首次提出了“以色列心臟地帶”(the Heart of Israel)的概念，主要由特拉維夫都市區(qū)構(gòu)成，包括整個(gè)特拉維夫的海岸線，從北部的內(nèi)坦亞到南部的阿什杜德，東邊到耶路撒冷都市區(qū)。該心臟地帶為一個(gè)三角狀區(qū)域，面積為1800平方千米，僅為以色列國(guó)土面積的23%，但卻居住著81%的總?cè)丝?；該區(qū)域是以色列的核心都市圈，*Gedalia Auerbach & Ira Sharkansky， Politics and Planning in the Holy City， New Brunswick: Transaction Publishers， 2007， p.11.也稱為以色列的“金三角”，該區(qū)域內(nèi)包括了絕大部分以色列政府、商業(yè)、工業(yè)和文化機(jī)構(gòu)和功能。該區(qū)域也是以色列的經(jīng)濟(jì)引擎，增加以色列在全球市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，該規(guī)劃首次在較大范圍內(nèi)加入了環(huán)境因素的考慮，確立了保護(hù)自然景觀資源、保護(hù)地表水質(zhì)、 擴(kuò)展開放空間，平衡發(fā)展和保護(hù)之間的關(guān)系等原則；*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.它還提出了對(duì)待阿拉伯人的新態(tài)度，該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“確保以色列國(guó)的阿拉伯人口平等發(fā)展的條件”，*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， p.1052.但在實(shí)際規(guī)劃過程中并沒有大的改觀。

圖1 “第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”草圖*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.157.

由于“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”的適用時(shí)間只有五年(1992—1997)，然而，來(lái)自俄國(guó)的大規(guī)模移民仍在繼續(xù)，以色列快速成為一個(gè)人口密度很高的國(guó)家；尤為關(guān)鍵的是，以色列政府無(wú)法預(yù)測(cè)即將到達(dá)的新移民的準(zhǔn)確人數(shù)。這種狀況對(duì)在國(guó)家和地方層面上的決策者和城市規(guī)劃專家，都提出了巨大的挑戰(zhàn)。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， pp.156-177.大規(guī)模移民的到來(lái)，使得以色列的人口在10年時(shí)間內(nèi)增加了近1/5，對(duì)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生服務(wù)以及就業(yè)等方面都提出了巨大的需求，引發(fā)了以色列國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的一場(chǎng)革命，開始從建國(guó)以來(lái)的短期規(guī)劃轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期規(guī)劃?！白砸陨薪▏?guó)以來(lái)的第一次，內(nèi)政部部長(zhǎng)在為吸收大規(guī)模移民而制定總體國(guó)家規(guī)劃和土地利用調(diào)整面臨著不同尋常的挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)?！?Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， Liverpool: Liverpool University Press， 2001， pp.279-280.

很顯然，短期國(guó)家規(guī)劃已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)大批移民浪潮的需要。在移民潮到來(lái)前夕的1989年，以色列建筑師和城鎮(zhèn)規(guī)劃師協(xié)會(huì)(Israeli Architects and Town Planners Association)在其全國(guó)性年會(huì)上呼吁制定以色列的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。在此情況下，“以色列2020規(guī)劃”應(yīng)運(yùn)而生。1991年，著名建筑師亞當(dāng)·馬佐爾(Adam Mazor)組建了一個(gè)團(tuán)隊(duì)以制定中長(zhǎng)期國(guó)家規(guī)劃，該團(tuán)隊(duì)包括250名專家，他們來(lái)自許多專業(yè)領(lǐng)域和許多部門，學(xué)術(shù)界、政界、私人顧問，以色列理工學(xué)院等為以色列幾所主要大學(xué)基礎(chǔ)的頂級(jí)學(xué)者是制定該規(guī)劃的核心管理層。*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.281.“以色列2020規(guī)劃”最開始是作為一個(gè)土地利用規(guī)劃而構(gòu)想的，隨后由于眾多不同領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府代表加入而演變?yōu)榫C合性的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。

三、“以色列2020規(guī)劃”的主要內(nèi)容及其目標(biāo)

“以色列2020規(guī)劃”的發(fā)起人馬佐爾強(qiáng)調(diào)，以色列的土地資源極其有限，而且是世界上人口最為稠密的地區(qū)之一。因此，有必要保留一部分公共空間，對(duì)城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行理性化的安排以為未來(lái)的一代考慮。這種考慮成為“以色列2020規(guī)劃”的基調(diào)，并很快被作為以色列絕大多數(shù)規(guī)劃專家的基本準(zhǔn)則。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.119.1996年，亞當(dāng)·馬佐爾領(lǐng)導(dǎo)的多學(xué)科團(tuán)隊(duì)正式發(fā)布“以色列2020規(guī)劃”，全稱為《“以色列2020”：以色列在21世紀(jì)的總體規(guī)劃》(“Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21stCentury)。作為一份中長(zhǎng)期國(guó)家規(guī)劃(為期25年)的綜合性戰(zhàn)略文件，“以色列2020規(guī)劃”涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等眾多領(lǐng)域，致力于推動(dòng)以色列在21世紀(jì)的發(fā)展，其中包括許多實(shí)施政策與方案。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.119.該規(guī)劃是以色列當(dāng)時(shí)已經(jīng)開展的所有國(guó)家規(guī)劃中最為龐大、最為綜合性的，由超過250名專家和學(xué)者以及13個(gè)政府部門的通力合作歷時(shí)6年制定。該規(guī)劃的最終報(bào)告共包括18個(gè)子報(bào)告：(1)總報(bào)告；(2)國(guó)土空間規(guī)劃；(3)可用選項(xiàng)；(4)實(shí)現(xiàn)過程和土地政策；(5)空間、經(jīng)濟(jì)與市政層面；(6)以色列在發(fā)達(dá)國(guó)家的路上；(7)以色列與猶太民族；(8)以色列處于和平環(huán)境；(9)常規(guī)方案；(10)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先方案；(11)社會(huì)優(yōu)先方案；(12)環(huán)境優(yōu)先方案；(13)交通和信息技術(shù)；(14)教育系統(tǒng)；(15)公共空間；(16)能源經(jīng)濟(jì)；(17)可持續(xù)發(fā)展；(18)國(guó)家安全與考慮?？梢哉f(shuō)，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，“‘以色列2020規(guī)劃’是以色列歷史上最具雄心的規(guī)劃倡議，以及發(fā)達(dá)國(guó)家中最具雄心的國(guó)家規(guī)劃活動(dòng)之一。”*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Democratic Countries: A Comparative Perspective，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.xii.

這個(gè)頗具雄心的規(guī)劃幾乎包括公共政策的每個(gè)方面：土地使用、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口問題、水、農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、機(jī)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)、與世界猶太社團(tuán)關(guān)系，甚至安全問題。該規(guī)劃有三大戰(zhàn)略性的目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)有效的土地開發(fā)、通過加強(qiáng)交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小不同族群之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)差距。在沙哈爾看來(lái)，“與此前的國(guó)家規(guī)劃不同，‘以色列2020規(guī)劃’并非土地使用分配的藍(lán)圖。相反，它由覆蓋寬廣議題的一系列政策準(zhǔn)則組成，包括經(jīng)濟(jì)、福利、土地政策、公共服務(wù)、運(yùn)輸以及其他，這些都被視為對(duì)以色列未來(lái)圖景極其重要的方面?！?A. Shachar， “Reshaping the Map of Israel: A New National Planning Doctrine，” Annals of the American Academy of Political Science， Vol.555， 1998， p.212.具體來(lái)說(shuō)，“以色列2020規(guī)劃”包括三大方案：(1)以色列走發(fā)達(dá)國(guó)家道路方案(the scenario of Israel in the Path of the Developed Countries)；指出以色列將能夠縮短與絕大部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，而無(wú)需承擔(dān)它們中的一些國(guó)家所付出的沉重社會(huì)和環(huán)境代價(jià)；21世紀(jì)將更加依賴于創(chuàng)新和技術(shù)等條件，而以色列要比其他絕大多數(shù)國(guó)家更能獲得有利于其在21世紀(jì)發(fā)展的條件。(2)以色列與猶太民族關(guān)系方案(the scenario of Israel and the Jewish People)：該規(guī)劃預(yù)測(cè)以色列將在一兩代人以內(nèi)成為猶太民族的人口重心，在猶太歷史上首次也是兩千年以來(lái)首次，有將近一半的猶太人居住在以色列(包括2/3的猶太青年)；在此情況下，國(guó)家總體規(guī)劃必須確保以色列通過保護(hù)土地儲(chǔ)備以有能力接納未來(lái)的移民浪潮。(3)以色列處于和平環(huán)境中方案(the scenario of Israel in an Environment of Peace)：假定以色列與其阿拉伯鄰國(guó)之間達(dá)成了和平協(xié)定，并建立起經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在此情況下，國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)需要應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)：主要是如何強(qiáng)化邊遠(yuǎn)地區(qū)，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)行跨邊界規(guī)劃提高其將之與本國(guó)中心地區(qū)的聯(lián)系。此外，有必要與鄰國(guó)簽訂環(huán)境協(xié)議，以避免跨界破壞，建立地區(qū)的可再生資源利用政策。*Adam Mazor， ed.， “Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21st Century， Jerusalem: Samuel Neaman Institute， 1997， pp.4-5.

圖2 “以色列2020規(guī)劃”示意圖*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.121.

為了給以色列的國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)，“以色列2020規(guī)劃”從不同的側(cè)重點(diǎn)提出了四種不同的發(fā)展選項(xiàng)，每種選項(xiàng)代表著以色列發(fā)展的不同方案：*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.(1)“常規(guī)發(fā)展”選項(xiàng)(business as usual alternative)，是一種樂觀主義的選項(xiàng)，假定現(xiàn)有發(fā)展勢(shì)頭將繼續(xù)保持，該選項(xiàng)建立在對(duì)現(xiàn)有形勢(shì)不做主要調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃。(2)“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”選項(xiàng)(economic focused alternative)，試圖將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)最大化，通過推動(dòng)知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)生產(chǎn)力和研發(fā)技術(shù)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(3)“社會(huì)優(yōu)先”選項(xiàng)(social focused alternative)，其目標(biāo)是將不同社會(huì)群體的沖突降至最低并鼓勵(lì)族群和宗教群體的多樣性，提倡促進(jìn)社會(huì)公平，緩和不同社會(huì)群體的對(duì)立，縮減以色列社會(huì)的貧富差距。(4)“環(huán)境優(yōu)先”選項(xiàng)(environmental alternative)，強(qiáng)調(diào)公共空間保護(hù)和將污染物降到最低，在不斷增長(zhǎng)的空間密集性、土地資源不斷耗盡的情況下，維持可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)不同地區(qū)環(huán)境和自然的需要。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.最后，對(duì)四個(gè)選項(xiàng)各自的優(yōu)缺點(diǎn)和實(shí)際可行性進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了一種綜合方案，結(jié)合了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及空間目標(biāo)，該方案重點(diǎn)采納了“環(huán)境優(yōu)先”選項(xiàng)。按照該規(guī)劃預(yù)計(jì)，2020年，以色列總?cè)丝趯⑦_(dá)850萬(wàn)，幾乎是1990年人口的兩倍。

圖3 “以色列2020規(guī)劃”對(duì)未來(lái)以色列人口分布的預(yù)測(cè)(以1995年為基準(zhǔn))*Michal Ginati Turner， “From the Pioneer to the Last Landscape: Disappearing Open Landscapes in Israel，” Ph.D Dissertation， Montreal: University of Montreal， 2004， p.10.

“以色列2020規(guī)劃”最主要的準(zhǔn)則之一是保護(hù)土地和水資源，并確保境內(nèi)不同群體的平等，這種概念通過國(guó)家空間規(guī)劃和保護(hù)公共空間而具體化。在此基礎(chǔ)上，該規(guī)劃對(duì)以色列未來(lái)的空間利用進(jìn)行了規(guī)劃，提出了系統(tǒng)的“國(guó)土空間規(guī)劃”(National Spatial Plan)，根據(jù)集中—分散的原則對(duì)未來(lái)的空間發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，致力于發(fā)展北部以及南部邊遠(yuǎn)地區(qū)，以削減不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距，保護(hù)中部地區(qū)的公共空間。該規(guī)劃將以色列全國(guó)分為七大區(qū)域：三個(gè)“城市區(qū)域”(Urban Regions)*這些區(qū)域位于北部、中部和南部，占20%的國(guó)土面積和目前有80%的總?cè)丝凇Ｖ胁慷际腥γ娣e最大，以特拉維夫?yàn)橹行模逼饍?nèi)坦亞、南至阿什杜德、東到耶路撒冷。北部城市區(qū)域包括海法、阿克、卡邁爾、拿撒勒。南部城市區(qū)域主要是貝爾謝巴及其附近地區(qū)。這些區(qū)域有著很高的人口密度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村層級(jí)體系，就業(yè)中心、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全。、兩個(gè)“中間區(qū)域”(Intermediate Regions)*這些區(qū)域作為三個(gè)城市區(qū)域之間的緩沖帶，其目的是防止城市中心之間的過剩人口和郊區(qū)擴(kuò)張，包括主要交通線路和交匯點(diǎn)沿線的城市活動(dòng)，占14%的國(guó)土面積和目前有12%的總?cè)丝?。、兩個(gè)“開放區(qū)域”(Open Regions)*這些區(qū)域位于北部和南部邊遠(yuǎn)地區(qū)(加利利和內(nèi)格夫)，擁有很高比例的自然資源和風(fēng)景資源。這些區(qū)域占66%的國(guó)土面積和目前有8%的總?cè)丝?。；除這7大規(guī)劃區(qū)域以外，該規(guī)劃還提議設(shè)立“保護(hù)和培育特區(qū)”(Protected Open Regions for Preservation and Nurture)，例如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、國(guó)家公園、森林等，擴(kuò)展了環(huán)境保護(hù)的范圍。*Pawel Sudra， “Spatial Planning in Israel: Interview with Prof. Amnon Frenkel，” Czowiek i Vol.37， No.3， 2013， pp.9-10.

四、“第35號(hào)國(guó)家規(guī)劃”與“以色列2020規(guī)劃”的落實(shí)

需要指出的是，與之前的國(guó)家總體規(guī)劃不同，“以色列2020規(guī)劃”不具有法律地位和強(qiáng)制性?！耙陨?020規(guī)劃”重要的政治成就是在其長(zhǎng)達(dá)7年的制定過程中，歷經(jīng)了三次政府更迭(1989—1992年的利庫(kù)德執(zhí)政、1992—1996年工黨執(zhí)政、1996年之后的利庫(kù)德重新執(zhí)政)，并獲得了每屆政府的持續(xù)支持。盡管它不具有法律地位和強(qiáng)制性國(guó)家規(guī)劃，但其重要性在于作為第一份強(qiáng)制性中長(zhǎng)期國(guó)家規(guī)劃——“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”的基礎(chǔ)。而且，作為“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”的延續(xù)，“以色列2020規(guī)劃”使決策者和普通大眾意識(shí)到中部沿海地區(qū)人口密集問題日益增長(zhǎng)的嚴(yán)重性。

由于“以色列2020規(guī)劃”并非政府主導(dǎo)制定的強(qiáng)制性規(guī)劃，1997年，以色列國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)決定制定“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”(TAMA 35/National Master Plan 35)，全稱為“有關(guān)建設(shè)、發(fā)展和保護(hù)的國(guó)家總體規(guī)劃”(Integrated National Master Plan for Construction， Development and Conservation)，該規(guī)劃由沙邁·阿西夫(Shamay Assif)領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)制定，目的是為以色列制定一個(gè)直到2020年的長(zhǎng)期規(guī)劃方案，以作為以色列在21世紀(jì)頭二十年發(fā)展的指導(dǎo)。2005年，以色列政府正式批準(zhǔn)了“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”，該規(guī)劃有兩大主要目標(biāo)：“其一，以允許以色列社會(huì)及其不同部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、猶太國(guó)家特征的實(shí)現(xiàn)、猶太移民的吸收和維持其民主國(guó)家特征的方式利用以色列的空間；其二，以允許最大限度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和提高生活質(zhì)量的方式利用以色列的空間。”*Tovi Fenster， “Belonging， Memory and the Politics of Planning in Israel，” Social & Cultural Geography， Vol.5， No.3 (September 2004)， p.408.

“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”主要依據(jù)“第31號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”和“以色列2020規(guī)劃”而制定，確定了以色列全國(guó)的空間規(guī)劃，包括土地使用、空間設(shè)施、土地保護(hù)以及未來(lái)人口預(yù)測(cè)，該規(guī)劃的全面特點(diǎn)使其在地區(qū)發(fā)展中具有關(guān)鍵的作用?！暗?5號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”的三大指導(dǎo)原則為：首先，集中式疏散，在四大都市圈的基礎(chǔ)上對(duì)人口進(jìn)行合理的疏散，平衡以色列的人口布局，將中部地區(qū)的密集人口疏散到北部和南部邊遠(yuǎn)地區(qū)；其次，優(yōu)先發(fā)展南部，通過邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展吸收和安置大批人口；再次，改善交通網(wǎng)絡(luò)，使中心和邊遠(yuǎn)地區(qū)之間快速聯(lián)結(jié)起來(lái)。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.160.這三大原則之間相互聯(lián)系，為了更好地疏解都市圈人口，規(guī)劃者強(qiáng)調(diào)發(fā)展南部的重要性；南部的開發(fā)，有助于分擔(dān)中心城市的人口負(fù)荷；而改善交通網(wǎng)絡(luò)，是開發(fā)邊遠(yuǎn)地區(qū)和疏散中心城市功能的必要途徑。

在有關(guān)土地利用問題上，“第35號(hào)國(guó)家總體規(guī)劃”將全國(guó)土地分為三類：集中分散，主要是四大都市區(qū)(海法、特拉維夫、耶路撒冷和貝爾謝巴)，對(duì)不同都市實(shí)行不同的發(fā)展策略；開放空間，通過更有效的土地使用進(jìn)行保護(hù)；交通網(wǎng)絡(luò)，促使中心和邊緣地區(qū)之間快速聯(lián)結(jié)起來(lái)。該規(guī)劃致力于維持以色列的發(fā)展需要和環(huán)境保護(hù)之間的平衡，根據(jù)發(fā)展導(dǎo)向或者保護(hù)導(dǎo)向的程度，將全國(guó)劃分為五大不同的結(jié)構(gòu)(textures)：*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.(1)城市結(jié)構(gòu)(Urban texture)，包括9.5%的總面積和85%的人口，強(qiáng)調(diào)“分散式集中”(dispersed concentration)，將人口分散到邊緣地區(qū)，同時(shí)將人口集中到大的中心城市。(2)農(nóng)村結(jié)構(gòu)(Rural texture)；(3)沿海結(jié)構(gòu)(Coastal texture)；(4)混合保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)(Mixed preserved texture)；(5)國(guó)家保護(hù)區(qū)結(jié)構(gòu)(National preserved texture)。總之，該規(guī)劃致力于保護(hù)有限的土地資源和在城市區(qū)域和維持開放空間之間的平衡，建議“將城市區(qū)域整合成四大都市區(qū)，同時(shí)限制郊區(qū)城市化”。*Arie Hershkowitz， “Ideological Shifts and Doctrine Changes in National Level Planning in Israel，” The Town Planning Review， Vol.81， No.3， 2010， p.272.

結(jié) 語(yǔ)

“以色列2020規(guī)劃”是以色列制定的首個(gè)綜合性中長(zhǎng)期國(guó)家規(guī)劃，在以色列國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展史上具有重要的地位，對(duì)以色列國(guó)土空間規(guī)劃的思想和實(shí)踐有著重要的影響。它最初來(lái)自一小批建筑師和城市規(guī)劃師的想法，但在規(guī)劃形成過程中得到了大量的支持者，內(nèi)政部、住房建設(shè)部、以色列土地管理局和猶太代辦處等部門的專家也加入到該規(guī)劃中并推動(dòng)其不斷完善，“幾乎每個(gè)可以想到的相關(guān)政府部門和公共機(jī)構(gòu)都參與和贊助了該規(guī)劃”。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， p.168.1997年，該規(guī)劃完成后提交給國(guó)家規(guī)劃和建設(shè)委員會(huì)，并在1998年以色列建國(guó)五十周年之際在以色列理工學(xué)院舉行了一個(gè)特別典禮提交給以色列總統(tǒng)?！耙陨?020規(guī)劃”創(chuàng)造了一種新的國(guó)家規(guī)劃模式，改變了以色列自建國(guó)以來(lái)一直推行的土地利用方式，它作為以色列迎接21世紀(jì)新挑戰(zhàn)的重要方案，包括土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、水、農(nóng)業(yè)和社會(huì)政策等幾乎全方位的內(nèi)容。

而且，難能可貴的是，該規(guī)劃對(duì)以色列阿拉伯人的訴求給予了一定的關(guān)注，并從他們的角度對(duì)其未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了考慮。在有關(guān)被占領(lǐng)土和阿以關(guān)系等問題上，該規(guī)劃建議公平地對(duì)待猶太人口和阿拉伯人口分別占多數(shù)的城鎮(zhèn)的城市發(fā)展問題，它通常被視為鴿派色彩的方案，被批評(píng)者視為“左傾”(left-leaning)： “盡管不是官方的規(guī)劃，‘以色列2020規(guī)劃’可能是第一個(gè)沒有采納此前絕大多數(shù)官方規(guī)劃實(shí)行的對(duì)阿拉伯人群體的偏見立場(chǎng)的國(guó)家規(guī)劃。例如，該規(guī)劃建議海法、卡邁爾(絕大部分為猶太人的城市)和拿撒勒都市區(qū)(絕大部分為阿拉伯人的城市)，作為一個(gè)單獨(dú)的都市區(qū)，借鑒彼此的特點(diǎn)和共享發(fā)展帶來(lái)的好處。”*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.123.總之，“以色列2020規(guī)劃”的目標(biāo)不止僅限于人口安置，它反復(fù)強(qiáng)調(diào)了以色列土地儲(chǔ)備的萎縮、開放空間的減少以及中心地帶人口的不斷密集，致力于為各種問題提供理性的方案，推動(dòng)以色列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。