阮曉東

摘要：黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。田園綜合體是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是縣域經(jīng)濟增長新動力。2017年中央一號文件提出，在保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，特別注重抓手、平臺和載體建設(shè)，即“三區(qū)、三園和一體”。 其中“一體”即田園綜合體。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和田園綜合體建設(shè)，必將帶來農(nóng)村土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)進入新時代。而土地流轉(zhuǎn)機制的盤活、規(guī)范的建立，又將進一步增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性和創(chuàng)造性，促進“三農(nóng)”發(fā)展邁上新臺階。

關(guān)鍵詞：田園綜合體；縣域經(jīng)濟；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）04-0060-63 收稿日期：2018-03-19

1田園綜合體將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支點

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為近6億中國農(nóng)村人口描繪了一幅宏偉而美好的藍圖。數(shù)字顯示，中國的城鎮(zhèn)化率已從2010年的47.5%升至2016年末的57.4%，但與城市相比，中國農(nóng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、社會治理等方面存在較大差距，成為中國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標中的短板。中國還有約4000萬農(nóng)村貧困人口尚未脫貧。在取得脫貧攻堅戰(zhàn)決定性進展后，十九大報告中強調(diào)我國要到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

在整個的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中，“田園綜合體”作為2017年中央一號文件提出的“三區(qū)、三園和一體”中的重要組成部分，受到了廣泛重視。2017年中央一號文件與往年一號文件不同之處就在于這次特別注重抓手、平臺和載體的建設(shè)。由于三農(nóng)問題的特殊性，其涉及的工作、任何政策如果缺乏平臺、抓手和載體的話，往往落實不下去，所以今年一號文件在這方面給予了格外重視和關(guān)注。主要體現(xiàn)為“三區(qū)、三園、一體”?！叭齾^(qū)”就是糧食生產(chǎn)的功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品的保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢區(qū)；“三園”指的是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園；"一體"是指田園綜合體。

可以看到，我國未來力圖通過“三區(qū)、三園和一體”的建設(shè)，來優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進三產(chǎn)的深度融合，把農(nóng)村各種資金、科技、人才、項目等要素聚集在一起，加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

通過梳理“田園綜合體”的政策體系，還可以看出田園綜合體將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支點建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。

2017年2月5日，“田園綜合體”作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點措施被寫進中央一號文件，原文如下：支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。

2017年5月24日，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號）。明確重點建設(shè)內(nèi)容、立項條件及扶持政策，確定河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設(shè)試點，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2017年6月5日，財政部又印發(fā)了《開展農(nóng)村綜合性改革試點試驗實施方案》（財農(nóng)〔2017〕53號），并發(fā)布了開展田園綜合體建設(shè)試點的通知，決定從2017年起在有關(guān)省份開展農(nóng)村綜合性改革試點試驗、田園綜合體試點。積極發(fā)揮農(nóng)村綜合改革在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、體制創(chuàng)新、資源整合方面的優(yōu)勢，扎實推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效釋放改革政策的綜合效應(yīng)，為進一步全面深化農(nóng)村改革探索路徑積累經(jīng)驗。

通過政策梳理可以看出，田園綜合體扶持力度之大、發(fā)展模式之新前所未有?？梢灶A(yù)見，田園綜合體將在全國范圍內(nèi)廣泛發(fā)展。由于田園綜合體是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村用地為載體，融合“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”功能，集農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈目標的整合、農(nóng)業(yè)科技體系的支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的優(yōu)化、多種類型農(nóng)業(yè)園區(qū)的結(jié)合、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合為一體，所以在未來，田園綜合體必將作為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新型復(fù)合載體以及一種新型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式受到各方的重視。

2田園綜合體的內(nèi)涵和外延

田園綜合體是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，以農(nóng)民充分參與和受益為前提，以農(nóng)業(yè)合作社為主要建設(shè)主體，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用地為載體，融合工業(yè)、旅游、創(chuàng)意、地產(chǎn)、會展、博覽、文化、商貿(mào)、娛樂等三個以上產(chǎn)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)與支持產(chǎn)業(yè)，形成的多功能、復(fù)合型、創(chuàng)新性的地域經(jīng)濟綜合體。

綜合比較農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展進程就不難看出，田園綜合體與農(nóng)業(yè)綜合體、農(nóng)旅綜合體等概念在內(nèi)涵上是一脈相承的，并非一個全新的概念，至于叫農(nóng)業(yè)綜合體還是田園綜合體或是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟綜合體，只是角度不同，其本質(zhì)內(nèi)涵是一樣的。

而縱觀農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程不難看出，田園綜合體也并非憑空產(chǎn)生，我國推出田園綜合體，是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化等發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢下農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的多重客觀需求而提出的，有其現(xiàn)實背景。

實際上發(fā)達國家也有田園綜合體，只不過采用了與其意義相同的其他名稱。

比如日本積極延伸綠色觀光農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵，創(chuàng)新發(fā)展的觀光農(nóng)園、民俗農(nóng)園等就是典型的田園綜合體。日本的大王山葵農(nóng)場就是十分典型的案例。該農(nóng)場位于長野縣中部的安曇野市。那里是日本規(guī)模最大的山葵園，創(chuàng)立于1917年，有11個足球場那么大。它是黑澤明導(dǎo)演的電影《夢》的拍攝地。該農(nóng)場總面積15公頃，以種植山葵為主，每年可收獲150噸的山葵（俗稱綠芥末或是辣根），以打造特色活動及山葵特色美食吸引游客。后來這一產(chǎn)業(yè)這也成為農(nóng)場的基礎(chǔ)，農(nóng)場由初期的芥末種植，逐漸發(fā)展成如今以芥末為主題的休閑農(nóng)場。目前農(nóng)場基本設(shè)施包括：山葵農(nóng)場、水車親水廣場、大神殿、觀景臺、鐘樓、幸運橋、茶室、餐廳、藍天廣場、蕎麥加工場、李子園等，并輔以媒體傳播向鄉(xiāng)村旅游的方向發(fā)展。

美國的田園綜合體一般叫做“市民農(nóng)園”，市民農(nóng)園利用農(nóng)場和社區(qū)互助的組織方式，城市居民和農(nóng)民統(tǒng)一承擔成本、風險與盈利。其中，農(nóng)園為市民提供的農(nóng)產(chǎn)品保證是安全、新鮮且明顯比市場零售價格低，市民則將穩(wěn)定的銷售渠道提供給農(nóng)園，雙方實現(xiàn)共贏，有效激活了生產(chǎn)與消費農(nóng)產(chǎn)品的環(huán)節(jié)。例如美國Fresno農(nóng)業(yè)旅游區(qū)，包括了Fresno city東部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和休閑觀光農(nóng)業(yè)。其中涉及了美國十分重要的葡萄園和產(chǎn)業(yè)基地，以及都市家庭非常喜愛的水果集市、薰衣草園圃等。

法國的田園綜合體一般叫做“鄉(xiāng)村度假村”。法國自從開展“農(nóng)業(yè)旅游”之后，出現(xiàn)了一大批專業(yè)經(jīng)營“鄉(xiāng)村度假村”的農(nóng)場。比如地中海沿岸的普羅旺斯是法國最負盛名的鄉(xiāng)村度假地區(qū)，普羅旺斯的標志物便是薰衣草的種植，主要是因為本地區(qū)充足的光照為薰衣草生長提供了舒適的環(huán)境，不但吸引了全球各國的度假人群觀賞花的海洋，還增加了薰衣草產(chǎn)品的銷售額。游客除了相關(guān)的旅游活動，還可以品嘗本地特色美食，參加一系列旅游節(jié)慶活動，滿足體驗法蘭西節(jié)慶和藝術(shù)的需求。

總體來看，田園綜合體的概念在不同地區(qū)有不同的外延，但是主體上都是積極利用特色農(nóng)業(yè)+綜合服務(wù)+主題旅游的立體結(jié)構(gòu)，同時通過較為良好的交通優(yōu)勢，健全的商業(yè)配套設(shè)施，以及規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)種植平臺來促進農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、旅游、銷售彼此協(xié)同發(fā)展。所以，田園綜合體往往是集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的綜合體。

3農(nóng)村土地供給側(cè)改革的突破口

面對“田園綜合體”這一正在農(nóng)村興起的新事物，田園綜合體已經(jīng)從概念成為各地的實踐。目前“田園綜合體”已經(jīng)引起了各地政府、開發(fā)商和環(huán)保治理公司、投資機構(gòu)的重視，也吸引了眾多文旅機構(gòu)的熱情，農(nóng)民群眾對這一發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的新平臺也充滿期待。

那么，田園綜合體如何建設(shè)呢？

筆者從目前已有的案例分析，可以看出當前田園綜合體的開發(fā)建設(shè)一般是以企業(yè)和地方合作的方式進行的，由企業(yè)對于鄉(xiāng)村進行大范圍整體綜合規(guī)劃、開發(fā)和運營。企業(yè)拿地之后通過規(guī)劃打造新興驅(qū)動性產(chǎn)業(yè)——綜合旅游業(yè)，促進社會經(jīng)濟產(chǎn)生大的發(fā)展；最后是在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興驅(qū)動性產(chǎn)業(yè)起來后，當?shù)氐纳鐣?jīng)濟活動就會發(fā)生大的改變，該地區(qū)就可以開展人居環(huán)境建設(shè)，為原住民、新住民、游客這三類人群，營造新型鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)，形成社區(qū)群落。

田園綜合體企業(yè)化運作的首要工作就是承接農(nóng)業(yè)用地。企業(yè)承接農(nóng)業(yè)用地，一個不可回避的問題就是土地流轉(zhuǎn)問題，要想打造田園綜合體沒有土地不行，有土地如果產(chǎn)權(quán)不明晰或者沒有長期流轉(zhuǎn)合同也不行。但是近幾年隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，我國對于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展實施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，特別是對建設(shè)用地總量和強度進行“雙控”，嚴格節(jié)約集約用地管理。先后出臺了《基本農(nóng)田保護條例》《農(nóng)村土地承包法》等法規(guī)，嚴格管制農(nóng)村土地開發(fā)的用途。特別是《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）的發(fā)布，更是將該要求進一步明確，使得發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)在新增用地指標上面臨著較多的條規(guī)限制。

可以確定的是，“田園綜合體”的拿地和土地流轉(zhuǎn)問題是前期工作較為繁重的環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)法律，我國“田園綜合體”占用的是休閑農(nóng)業(yè)用地，但是由于其不得占用基本農(nóng)田等要求，所以建設(shè)“田園綜合體”主要用地為農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（指休閑農(nóng)業(yè)項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設(shè)用地）以及部分特殊政策用地（我國目前對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動）。未來，田園綜合體將成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的強大動力源。田園綜合體的發(fā)展，必須邁過土地關(guān)，這也是我國田園綜合體開發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，我國各地必須根據(jù)各地的實際情況，在土地供應(yīng)機制、開發(fā)模式等方面創(chuàng)新應(yīng)用，并在土地盤活機制、總體規(guī)劃、建筑特色等方面做出更為詳細的要求。比如最近實施的采用土地銀行的方式，就是在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)，采用“土地銀行”的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)?；@取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

綜合來看，我國的田園綜合體正在發(fā)揮乘法效應(yīng)，展示了田園產(chǎn)業(yè)的美好未來。田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村游升級的高端發(fā)展模式，體現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)+園區(qū)的發(fā)展思路，是將農(nóng)業(yè)鏈條做深、做透，未來還會將發(fā)展進一步拓寬至科技、健康、物流等更多維度。未來很長一段時間，“農(nóng)業(yè)+園區(qū)”的田園綜合體模式將會大放異彩。