戴衛(wèi)東

“十三五規(guī)劃”綱要中明確提出“探索建立長期護理保險制度，開展長期護理保險試點”。簡單地說，長期護理保險就是用社會保險籌資方式來分擔(dān)失能老年人的照料服務(wù)和醫(yī)療保健的費用。我國幾千年的傳統(tǒng)社會和歷朝歷代法律都將子女“反饋模式”的家庭養(yǎng)老奉為圭臬，現(xiàn)在國家為什么要做出這樣的政策嘗試？顯然是人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)等方面變化加劇了我國養(yǎng)老風(fēng)險的緣故。當(dāng)養(yǎng)老由過去的家庭責(zé)任演變成今天的社會風(fēng)險之際，政府便開始主動分擔(dān)養(yǎng)老的更多責(zé)任?？梢?，老年社會福利政策的變遷關(guān)鍵在于養(yǎng)老責(zé)任的演變。也就是說，有什么樣的養(yǎng)老責(zé)任就有什么樣的老年社會福利政策。然而，福利是剛性的但更需要可持續(xù)性，養(yǎng)老責(zé)任的邊界如何劃分？未來老年社會福利政策又向何處去？良好的社會治理政策應(yīng)該是建立在嚴(yán)格的社會科學(xué)研究基礎(chǔ)上的，同時也應(yīng)考慮到更廣泛的社會價值觀（Levin-Waldman，2005: 519-539）。因此，搞清楚我國傳統(tǒng)文化下的養(yǎng)老責(zé)任變遷是下一步老年社會福利政策走向的基礎(chǔ)。

基于上述問題提出，本文做如下研究安排：第一部分，闡述社會福利責(zé)任的不同理論范式，并做簡要評價。第二至四部分分階段討論中國老年社會福利政策的責(zé)任邊界狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，第五部分建構(gòu)中國老年社會福利政策的V型責(zé)任理論。第六部分對V型福利成分的變化趨勢做出進一步探討。

一、社會福利責(zé)任：建構(gòu)、分化與整合

（一）福利責(zé)任發(fā)端：不同范式的“福利三角”

較早提出社會福利范式的是美國學(xué)者威廉斯基和萊鮑克斯（Wilensky & Lebeaux,1965），1958年他們將福利按正規(guī)性與非正規(guī)性分為兩種：一是以家庭和市場為責(zé)任主體的“補缺型福利”(The Residual Welfare)，二是以政府為責(zé)任主體的“制度型福利”(The Institutional Welfare)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代以前，由于英國《貝弗里奇報告》的影響（Beveridge,1958）和“福利國家”在歐洲的大范圍建立，福利理論主要集中于國家責(zé)任，而市場和社區(qū)福利變得無足倚重（Heisler,1977）。那是因為此前西方社會工業(yè)化水平還很低，市場發(fā)育不完善，社會成員的需要主要通過家庭、鄰里、小區(qū)、宗教組織的互助來滿足，現(xiàn)在則由國家來提供國民生活的基本需要，所以福利的風(fēng)向立即發(fā)生了轉(zhuǎn)移(Pinker，1979：66)。這樣就形成了家庭、國家和市場共同負(fù)責(zé)的“福利三角”。在現(xiàn)代社會，一個國家的福利總量應(yīng)當(dāng)是家庭中生產(chǎn)的福利、通過市場交易獲得的福利以及政府提供的福利之和（Rose,R.1986）。

阿布瑞漢森（Abrahamson,1994）和杜非（Duffy,1998）研究認(rèn)為，國家、市場和市民社會是福利提供的責(zé)任主體。該理論強調(diào)了市民社會對家庭的責(zé)任替代功能。不過，二者福利責(zé)任的內(nèi)涵不同。前者指出，國家負(fù)責(zé)提供權(quán)力，市場負(fù)責(zé)提供財源，市民社會提供團結(jié)。后者則認(rèn)為，國家提供被動情形下的保障，市場提供風(fēng)險發(fā)生后的機會，市民社會提供價值觀分離后的社會團結(jié)。

艾斯平-安德森（Esping-Andersen,G.1990）則依據(jù)“非商品化”程度來劃分福利國家為三種類型：民主主義、自由主義和保守主義。不同類型的福利國家的福利水準(zhǔn)不盡相同?！胺巧唐坊钡膶嵸|(zhì)也是依據(jù)國家、家庭、市場“福利三角”在福利提供中的不同責(zé)任來確定。民主主義福利模式是國家責(zé)任占主導(dǎo)，自由主義福利模式由市場責(zé)任為主體，而保守主義福利模式則是國家、市場和家庭的責(zé)任結(jié)合體。艾斯平-安德森還進一步指出，即使兩個國家福利支出的總量水平相同，但各國支出的責(zé)任主體也可能不同，如美國主要來自家庭、市場，而瑞典偏重國家開支（Esping-Andersen，1999：177）。

（二）福利責(zé)任演進：從“福利三角”到福利多元

英國學(xué)者蒂特姆斯在福利責(zé)任“二分法”基礎(chǔ)上增加了“工業(yè)成就型福利”(The Industrial Achievement-performance)，認(rèn)為既要考慮公民權(quán)利，又要體現(xiàn)個人責(zé)任，從而使得福利獲得排除了懶惰行為（Titmuss,1974）。實際上，福利責(zé)任就從三角關(guān)系演進到家庭、市場、國家和個人的“福利四角”。后來，安東尼·吉登斯“第三條道路”理論也是在強調(diào)國家履行社會投資責(zé)任的同時，目標(biāo)是實現(xiàn)個人自我負(fù)責(zé)，“讓人們在市場中變成更加強大的行動者”（Giddens,1998）。被譽為“窮人經(jīng)濟學(xué)家”的印度諾貝爾獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?999：116-125）更加明確地闡述了吉登斯的“福利全球范圍合作”的理念，他提出了基于全球公正的國家聯(lián)合體“大普遍主義”（Grand Universalism）的福利概念。這可以看成是福利的國家責(zé)任概念外延的拓展。

與上述“福利四角”的主體不同，約翰遜（Johnson,1987）和伊瓦思（Evers,1988）強調(diào)民間社會（志愿組織）在福利提供中的重要作用，形成了家庭、市場、國家和民間社會的福利四大主體。不過，約翰遜（Johnson,1999）認(rèn)為，社會福利多元主體中國家的作用不宜夸大，他批評了過分慷慨的福利國家行為。而伊瓦思（Evers,1993）對此持不同觀點，他指出在一定的文化、經(jīng)濟、社會和政治背景中，國家和家庭提供的福利在很大程度上能夠分擔(dān)社會成員在遭遇市場失敗時的風(fēng)險，風(fēng)險越大，國家責(zé)任也相應(yīng)增加。

借鑒國外研究，國內(nèi)有學(xué)者明確指出，我國社會福利體系的目標(biāo)建設(shè)應(yīng)該具備政府為主導(dǎo)、社會以及家庭（個人）為支持的多層次供給主體（高和榮，2012）。雷雨若、王浦劬（2016）認(rèn)為社會福利建設(shè)的成功實施必須以有效的政府、發(fā)達的市場和強大的社會組織、和諧的家庭和有擔(dān)當(dāng)?shù)膫€人為基礎(chǔ)，否則，多元化合作只是空中樓閣。這是“福利五角”或福利多元形態(tài)。正是由于改革開放后中央政府在福利責(zé)任中的逐步“退場”，加之戶籍制度的影響，最終造成了社會福利的區(qū)域碎片化結(jié)構(gòu)（嚴(yán)國萍，2014）以及經(jīng)濟與社會發(fā)展失調(diào)和社會不公平的現(xiàn)象（徐月賓、張秀蘭，2005）。景天魁（2006）則認(rèn)為，我國社會福利缺乏理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致政府、市場、社會和個人之間的責(zé)任邊界模糊，社會福利財政支出的結(jié)構(gòu)和比例不盡合理。

綜上所述，既有的文獻研究呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是，國外社會福利責(zé)任研究，雖然從“福利三角”發(fā)展到“福利多元”，但涉及到的責(zé)任主體基本上是靜態(tài)的，缺乏同一時期的不同福利主體的責(zé)任大小劃定，以及不同時期的多元責(zé)任主體的走向。二是，國內(nèi)學(xué)者的研究大多是歸納了國外研究成果，認(rèn)為我國社會福利責(zé)任是家庭、市場、國家、社會和個人共同負(fù)責(zé)的“責(zé)任包”，缺乏階段性分析，顯得過于籠統(tǒng)。三是，既有的研究沒有區(qū)分不同國家尤其是發(fā)展中國家福利的責(zé)任主體的邊界。美國學(xué)者卡扎（2002）指出，在比較不同福利國家的政策時，研究者幾乎很難推斷出“福利范式”內(nèi)在的一致性，因為人們必須考慮到這些政策背后的歷史基礎(chǔ)、政治差異性、政策過程的變革，還包括外國模式對它們的不同影響。我國老年社會福利政策在理論建構(gòu)上也存在這樣的缺憾。

二、老年社會福利在困難中起步（1949 -1977）：家庭責(zé)任為主，企業(yè)責(zé)任與國家責(zé)任為輔

（一）家庭養(yǎng)老，古今責(zé)任

中華民族儒家文化綿延數(shù)千年，是一個“禮”與“法”的社會集合體。家庭成員始終遵循“養(yǎng)兒防老”的禮訓(xùn)，“當(dāng)父母年老而不能勞動時，他們就由兒子們來贍養(yǎng)”，“家，強調(diào)了父母和子女之間的相互依存。它有利于保證社會的延續(xù)和家庭成員之間的合作”（費孝通，2006：42-45）。有史可考，從漢代開始，“孝”被正式寫入了法律，以孝治理天下?！拔逍讨畬偃?，而罪莫大于不孝”（《孝經(jīng)·五刑》），“不孝者，斬首梟之”（《春秋·公羊傳·文公十六年》）是一條重要的漢律。自此，歷經(jīng)唐、宋、明、清各朝代，家庭養(yǎng)老的法律責(zé)任一直延續(xù)至今，“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”①參見《中華人民共和國憲法》（2004年修正版）第四十九條。。老年人的衣食住行等基本生活，以及生病治療、精神撫慰、死亡安葬等都是家庭成員更是子女不可推卸的責(zé)任，也是全體社會成員責(zé)任“內(nèi)化”的一個社會道德標(biāo)準(zhǔn)。

（二）城鄉(xiāng)分割，二元責(zé)任

1.面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工的老年福利：從“國家—企業(yè)責(zé)任”到“企業(yè)責(zé)任”

新中國成立后，經(jīng)濟上實行了計劃經(jīng)濟體制，戶籍上實行了城鄉(xiāng)二元管理。1951年，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定“企業(yè)按月繳納相當(dāng)于各該企業(yè)全部工人與職員工資總額的百分之三，作為勞動保險金”，其中，“百分之三十，存于中華全國總工會戶內(nèi)，作為勞動保險總基金；百分之七十存于各該企業(yè)工會基層委員會戶內(nèi)，為支付工人職員按照本條例應(yīng)得的撫恤費、補助費與救濟費之用”。企業(yè)勞動保險金用于職工養(yǎng)老待遇方面的規(guī)定，男工人與男職員（年滿60歲）、女工人與女職員（年滿50歲），并依據(jù)其工齡和本企業(yè)工齡的長短，付給相當(dāng)于本人工資35%～60%的養(yǎng)老補助費。對于集體企業(yè)，由各地方工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會組織負(fù)責(zé)辦理療養(yǎng)所、殘廢院、養(yǎng)老院、休養(yǎng)所等項目。對于因身體衰弱不能工作而不符合退休養(yǎng)老條件的企業(yè)工人，1952年規(guī)定，“男工人男職員年滿（或未滿）50歲以上，女工人女職員年滿（或未滿）45歲以上，在本企業(yè)工齡已滿10年者，發(fā)給原工資6個月（或5個月）。本企業(yè)工齡超過10年部分，每滿1年，增發(fā)原工資半個月，但退職金總額不得超過原工資12個月”，“本企業(yè)工齡未滿10年者，其本企業(yè)工齡在2年以內(nèi)，發(fā)給原工資2個月，以后本企業(yè)工齡每增加1年，增發(fā)原工資一個月的1/3”。該項規(guī)定對于因病職工的晚年生活給予了一定的福利保障。

1958年2月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》，適用條件是“安置年老的和身體衰弱、因工殘廢而喪失勞動能力的工人、職員”，覆蓋范圍擴大到“國營、公私合營的企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團體”。按規(guī)定，退休養(yǎng)老費用“在實行勞動保險的企業(yè)單位，由勞動保險基金中支付；在沒有實行勞動保險的企業(yè)單位，各項費用全部由企業(yè)行政支付”（第十二條）；退職養(yǎng)老費用“由所在企業(yè)、機關(guān)從本單位行政費項下開支”（第八條）。三年自然災(zāi)害期間，退休后的企業(yè)職工生活水平十分低下。1964年內(nèi)務(wù)部、財政部發(fā)布《關(guān)于解決企業(yè)職工退休后生活困難救濟經(jīng)費問題的通知》，如有退休職工經(jīng)過民政部門的救濟，生活仍然有困難的，企業(yè)基層工會組織可以從勞動保險基金中給予適當(dāng)補助。1965年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于精簡退職的老職工生活困難救濟問題的通知》規(guī)定，提高退職老弱殘職工的救濟標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療費用由民政部門補助，家庭生活仍有困難的再按照社會救濟標(biāo)準(zhǔn)給予救濟。此外，還有一些面向退休職工的老年人活動中心、職工醫(yī)院或療養(yǎng)院、子女就業(yè)、住宅福利等。

針對集體企業(yè)職工養(yǎng)老福利的缺失，1966年4月第二輕工業(yè)部、全國手工業(yè)合作總社發(fā)布《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》、《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退職處理暫行辦法》，但其退休、退職養(yǎng)老待遇的水平要低于國營企業(yè)和事業(yè)單位職工。1969年2月財政部發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險基金”“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支”，實報實銷。這樣，原先由國家、企業(yè)共同負(fù)責(zé)的勞動保險，因為喪失了全國性的統(tǒng)籌基金，實際上已蛻變?yōu)槠髽I(yè)負(fù)擔(dān)全部責(zé)任的“企業(yè)保險”模式。

2.面向機關(guān)、事業(yè)單位職工的老年福利：財政“掏腰包”的國家責(zé)任

1952年6月政務(wù)院頒布《國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》，公費醫(yī)療制度由此建立。同年8月，政務(wù)院批準(zhǔn)衛(wèi)生部制定的《國家工作人員公費醫(yī)療預(yù)防實施辦法》，規(guī)定“各級人民政府應(yīng)將公費醫(yī)療預(yù)防經(jīng)費列入財政預(yù)算，由各該級衛(wèi)生行政機關(guān)掌握使用。應(yīng)?？顚Ｓ谩?。1956年8月，國務(wù)院人事局、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休后仍應(yīng)享受公費醫(yī)療待遇的通知》，規(guī)定在國家機關(guān)的工作人員退休以后仍可以享受公費醫(yī)療的政策待遇。

1955年12月國務(wù)院發(fā)布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》以及《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》等法規(guī)，這標(biāo)志著國家機關(guān)、事業(yè)單位職工退休、退職福利制度的確立。這些法規(guī)規(guī)定，退休人員（男子60歲，女子55歲）按照不同工齡，每月發(fā)放相當(dāng)于本人工資50%～80%的退休金；退休金來源由“工作人員退休后居住地點的縣級人民委員會在優(yōu)撫費項下發(fā)給，到他死亡時為止”。老年人退休以后的生活、醫(yī)療保健、文化娛樂、服務(wù)等全部由原單位負(fù)責(zé)。

3.面向城鄉(xiāng)孤寡者的老年福利：城市民政主管的國家責(zé)任與鄉(xiāng)村集體責(zé)任

1951年8月內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于城市救濟福利工作報告》，報告內(nèi)容包括對舊有福利設(shè)施的改造、健全對私立救濟福利機構(gòu)的管理和領(lǐng)導(dǎo)，以及保障無依無靠的城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。1954年9月，一屆人大第一次會議制定并通過了《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定，“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。1956年，內(nèi)務(wù)部在關(guān)于改善城市殘老兒童教養(yǎng)院工作的通知中，決定把老人和兒童從生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)中劃分出來，單設(shè)殘老院和兒童教養(yǎng)院，并明確其性質(zhì)屬于社會福利機構(gòu)。在民政部門的主管下，城市福利院和養(yǎng)老院收養(yǎng)老年人逐年有所增加。但由于“十年內(nèi)亂”的影響，到1978年城市福利院收養(yǎng)的孤寡老年人數(shù)下降到1964年的一半左右（多吉才讓，1996：141；崔乃夫，1994：211- 212）。

在農(nóng)村，鰥寡孤獨老年人福利主要通過鄉(xiāng)村集體福利來實現(xiàn)。1956年全國人大頒布《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。”為了解決一些老年人無人照料的問題，一些地方開始試辦敬老院，對五保對象實行集中供養(yǎng)。1960年二屆人大第二次會議通過《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》再次明確，對農(nóng)村的孤老殘幼實行保吃、保穿、保燒、保教（兒童和少年）、保葬（老人）的“五?！敝贫?。1962年第八屆中央委員會第十次全體會議頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，規(guī)定，生產(chǎn)隊可以提留一定數(shù)量的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用，用于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或者給以補助。與城市老年福利一樣，十年動亂期間的農(nóng)村老年福利也幾乎處于停滯狀態(tài)。

這一歷史時期的老年社會福利，除了家庭養(yǎng)老的根本責(zé)任以外，基于企業(yè)責(zé)任和基于財政責(zé)任的企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休職工福利因保障全面、水平較高而成為老年社會福利制度的主體，基于民政責(zé)任的城市孤寡老人和基于鄉(xiāng)村集體責(zé)任的農(nóng)村“三無”老人福利因救濟水平較低而成為老年社會福利制度的兩翼。雖然說財政負(fù)責(zé)和民政負(fù)責(zé)都體現(xiàn)了國家責(zé)任，但二者覆蓋的對象因身份不一樣導(dǎo)致享受的福利水平差別很大。事實上，在計劃經(jīng)濟時代，“低工資”的企業(yè)福利和鄉(xiāng)村“提留”的集體福利也都可以看成是國家責(zé)任的一種體現(xiàn)。

三、老年社會福利在改革中發(fā)展（1978 -2000）：家庭責(zé)任主體，企業(yè)責(zé)任剝離，國家責(zé)任兜底、市場責(zé)任提出

（一）家庭養(yǎng)老功能弱化：主體責(zé)任仍存

二十世紀(jì)七十年代末至八十年代初，我國的經(jīng)濟、社會領(lǐng)域發(fā)生了重大變革，一是經(jīng)濟領(lǐng)域的改革開放，從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟；二是社會領(lǐng)域的人口控制，從自主生育轉(zhuǎn)向計劃生育。前者使得城鄉(xiāng)“隱性失業(yè)”漸漸“顯性化”，“離土離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移就業(yè)的現(xiàn)象至今仍在延續(xù)。后者使得家庭規(guī)模逐漸縮小，戶均人口從1982年的4.4人到2000年的3.4人（國家統(tǒng)計局，2000）。家庭成員的異地就業(yè)和傳統(tǒng)大家庭的消失，再加上平均壽命的延長以及疾病結(jié)構(gòu)慢性病化等一系列因素的共同作用，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式出現(xiàn)了瓦解，家庭養(yǎng)老能力逐漸弱化，城鄉(xiāng)老年人尤其是農(nóng)村老年人的服務(wù)需求和精神慰藉形成很大的“缺口”。但是，家庭養(yǎng)老的主體責(zé)任并沒有消失。1996年頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人”。1999年《中華人民共和國憲法》（修訂）也仍保留了1982年《憲法》中首次出現(xiàn)的“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”的條文。

（二）市場經(jīng)濟體制建立：企業(yè)福利責(zé)任開始剝離

1984年10月《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》發(fā)布，標(biāo)志著我國進入社會主義市場經(jīng)濟體制改革時期，增強企業(yè)活力是這一場經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，“要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人”，“對其他大量產(chǎn)品和經(jīng)濟活動，根據(jù)不同情況，分別實行指導(dǎo)性計劃或完全由市場調(diào)節(jié)”。由此，為了減員增效，企業(yè)再也不能像過去一樣“大包大攬”職工福利。1986年國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》明確指出，國家對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會保險制度；退休養(yǎng)老基金的來源，由企業(yè)和勞動合同制工人繳納；退休養(yǎng)老金不敷使用時，國家給予適當(dāng)補助。

這樣，隨著勞動合同制取代企業(yè)職工的“鐵飯碗”和《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》的頒布，原來依附于國有企業(yè)和集體企業(yè)經(jīng)濟的“職業(yè)福利”包袱逐漸萎縮，“企業(yè)人”、“單位人”變成了“社會人”，老年人養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等福利需求也逐漸地與原企業(yè)單位分離開，過渡到社會化福利。

（三）社會進入轉(zhuǎn)型期：國家履行兜底責(zé)任，福利市場機制提出

1978年五屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法》修訂案，對勞動者福利、勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力時的物質(zhì)幫助等作出了原則性規(guī)定。同時，決定重新設(shè)置民政部，主管全國社會救濟、社會福利以及優(yōu)撫安置事務(wù)。1982年五屆人大五次會議修訂通過《中華人民共和國憲法》，再次明確了“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。伴隨著城市企業(yè)的市場經(jīng)濟體制確立，以及農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，整個經(jīng)濟社會進入了轉(zhuǎn)型期，再加上人口老齡化格局已經(jīng)形成，老年社會福利也相應(yīng)地得到重視并進行政策變革。

1986年，民政部制定第二個五年規(guī)劃（1986-1990）明確提出了社會福利事業(yè)改革發(fā)展要由國家單一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⒓w、個人三方共同負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)“救濟型”福利事業(yè)到“福利型”福利事業(yè)的轉(zhuǎn)變。1993年4月，民政部發(fā)布《國家級福利院評定標(biāo)準(zhǔn)》，8月民政部會同國家計委等14個部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，其中明確提出為城市老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象提供社會福利服務(wù)。1994年國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的對象為“三無”老年人、殘疾人，所需經(jīng)費和實物應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支，不得重復(fù)列支；在有集體經(jīng)營項目的地方，可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支。

社會福利社會化目標(biāo)的提出，其實質(zhì)就是在原有的企業(yè)福利、財政福利和民政福利的基礎(chǔ)上增加一個市場化的路子。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是資金籌集市場化。1987年6月，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立，并頒發(fā)了《中國社會福利有獎募捐委員會章程》和《發(fā)行社會福利有獎募捐試行辦法》。1994年12月民政部先后發(fā)布《中國福利彩票管理辦法》和《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》，對福利彩票這一市場化籌集福利資金的重大舉措進行了相應(yīng)的規(guī)范。1999年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》發(fā)布，首次用法律的形式規(guī)范并激勵社會捐贈支持各項福利事業(yè)。二是服務(wù)供給市場化。1999年民政部先后頒布《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》《關(guān)于開展民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作意見》，開始將民辦福利機構(gòu)與公益機構(gòu)納入統(tǒng)一的、規(guī)范的福利服務(wù)供給體系。2000年2月，國務(wù)院辦公廳又批轉(zhuǎn)民政部等11個部委制定的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，進一步指出了“資金來源社會化、服務(wù)對象社會化、職工隊伍社會化、管理體制社會化”的福利制度發(fā)展的政策取向，其實質(zhì)是逐步確立社會福利的市場經(jīng)濟運行體制。老年社會福利作為整個社會福利的重要組成部分，任何一項社會福利政策的出臺都決定著其發(fā)展的方向及其進程。

這一時期社會福利社會化雖然提出了個人責(zé)任，但是在企業(yè)“下崗”職工較多、退休金不能按時足額發(fā)放，以及城鄉(xiāng)福利機構(gòu)以“三無”老年人為主的情況下，老年福利的個人責(zé)任是非常有限的，在多元福利責(zé)任中占不到重要地位。

四、老年社會福利在和諧中建設(shè)（2001年至今）：家庭責(zé)任提升，國家責(zé)任推進，市場與社會責(zé)任強化，個人責(zé)任介入

（一）居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，家庭責(zé)任提升

第五次全國人口普查統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國在世紀(jì)之交進入老齡化社會，屬于典型的“未富先老”國家。為了應(yīng)對人口老齡化，2000年8月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強老齡工作的決定》，提出“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”。2001年7月，國務(wù)院又公布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，再次明確“堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，繼續(xù)鼓勵和支持家庭養(yǎng)老”，并特別指出“農(nóng)民養(yǎng)老以家庭贍養(yǎng)為主”。

2005年3月民政部發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》，首次提出“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系”。此后，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位在一些重要政策文件中都得到確認(rèn)，如《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)〔2006〕22號）、《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2008〕4號）、《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011年3月16日）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《關(guān)于進一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦社會〔2015〕992號）以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016年3月17日）等。其間，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的政策表述在多個文件中有所修改，主要表現(xiàn)在對機構(gòu)養(yǎng)老的認(rèn)識從“十五”時期的“骨干”地位，到“十一五”下降為“補充”地位，到“十二五”體現(xiàn)為“支撐”地位，再到“十三五”回歸到“補充”地位，雖幾經(jīng)調(diào)整，但“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”的方向性定位沒有改變，家庭責(zé)任在強調(diào)中提升。

（二）順時應(yīng)變，國家責(zé)任積極推進

2010年第六次人口普查的統(tǒng)計結(jié)果表明，經(jīng)過十年的發(fā)展，我國人口結(jié)構(gòu)進入快速老齡化階段。進入21世紀(jì)以來，國家和政府在老年社會福利方面制定并頒布了一些政策文件，先后采取了積極的干預(yù)措施。主要表現(xiàn)在下列幾個方面：

首先，城鄉(xiāng)并進，加快建設(shè)老年福利的基礎(chǔ)設(shè)施。2001年民政部發(fā)布《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》（民發(fā)〔2001〕145號），決定今后兩至三年，從中央到地方，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，絕大部分用于資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)。這是新中國成立后首次大規(guī)模、全方位推進城鄉(xiāng)社區(qū)老年人福利設(shè)施建設(shè)的政府行動。

其次，緩解老年貧困，全面建立高齡津貼制度?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》首次規(guī)定，國家鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度。要求各地建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。補貼所需資金，由地方財政負(fù)擔(dān)，列入年度財政預(yù)算。截至2015年8月，全國19個省份建立了80周歲以上高齡老人津貼制度，23個省份建立了生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，4個省份建立了失能老人護理補貼制度。①參見新華網(wǎng)：“民政部：全國19個省份建立80周歲以上高齡老人津貼制度”，2015年8月20日。

第三，增進老年人福祉，初步建立老年優(yōu)待制度。2012年修訂后的《老年人權(quán)益保障法》首次從法律層面明確“老年人有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利”，要求縣級以上人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和老年人的特殊需要，從社會保障、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑等方面，制定優(yōu)待老年人的辦法，逐步提高優(yōu)待水平。為了深入貫徹該法律，全國老齡委等24個部門在《關(guān)于加強老年人優(yōu)待工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2005〕46號）的基礎(chǔ)上修訂頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，要求“進一步落實各項財稅優(yōu)惠政策，保障老年人優(yōu)待工作經(jīng)費”，這是目前我國老年人社會優(yōu)待領(lǐng)域最全面、最具體的一個全國性專項文件。盡管該文件還存在粗疏零散、碎片化以及對違規(guī)行為缺乏有效的處罰措施等特征（李志明，2015），但表明我國已經(jīng)初步建立了體現(xiàn)國家責(zé)任、標(biāo)志社會文明進步的老年人優(yōu)待制度體系。

（三）提高老年福利水平，引導(dǎo)市場與社會責(zé)任

1.積極引導(dǎo)民間資本進入，擴大養(yǎng)老服務(wù)供給體系

改革開放以來，民間資本在我國投資不斷發(fā)展壯大，鼓勵民間資本參與興辦養(yǎng)（托）老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等社會福利事業(yè)開始成為政府政策的重要關(guān)注點。為此，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（國辦發(fā)〔2011〕60號）要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為各類服務(wù)主體營造平等參與、公平競爭的環(huán)境，實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。于是，民間資本在參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、舉辦養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施、提供基本養(yǎng)老服務(wù)、參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面拉開了序幕。國務(wù)院進一步要求，逐步使民間資本成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，以滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求。

隨著我國養(yǎng)老服務(wù)需求量的不斷增大，鼓勵外國投資者在華獨立或與中國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織合資、合作舉辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)，成為我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一個創(chuàng)新性的思維。同時，在民間資本參與方式上支持“項目化”運作，按照融資——投資建設(shè)——回收資金封閉運行的模式，將企業(yè)項目收益?zhèn)茝V到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。積極引導(dǎo)民間資本在推動醫(yī)養(yǎng)融合方面有所作為，對民辦非營利機構(gòu)在投融資、稅費優(yōu)惠等政策方面給予照顧。

2.激發(fā)公益慈善的社會意識，弘揚尊老愛老傳統(tǒng)文化

“十二五”期間，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2011〕28號）就指出，要大力發(fā)展為老服務(wù)志愿者隊伍。同時，國家鼓勵慈善組織以及其他組織和個人為老年人提供物質(zhì)幫助。中央政府則使用專項彩票公益金對中、西部農(nóng)村地區(qū)老年幸福院項目建設(shè)給予大力支持。為進一步加強和改進慈善工作，更好地保障和改善困難群眾民生，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕61號），倡導(dǎo)通過捐贈、支持志愿服務(wù)、設(shè)立基金會等方式，興辦公益性醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、殘障康復(fù)等方面的機構(gòu)和設(shè)施。對于一些企業(yè)（包括公益、慈善企業(yè)）參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)面臨融資難的問題，可以通過向民政部、國家開發(fā)銀行申請養(yǎng)老服務(wù)專項貸款項目來獲得支持。

（四）摒棄傳統(tǒng)福利觀念，強化個人責(zé)任

計劃經(jīng)濟時代的“單位福利”對老年人來說，至今仍有很大的吸引力。但2000年以來的福利市場化與社會化，逐漸地改變了人們對福利的依賴心理。除了特困老年人和“三無”老年人享有國家免費的福利外，根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，實行有償、減免等多種服務(wù)，在較大程度上強化了個人責(zé)任。特別是針對人口老齡化程度較重和老年人口較多的農(nóng)村，養(yǎng)老服務(wù)政策明確支持家庭、個人承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任。

近幾年來，我國青島市、長春市、南通市等地先后試行失能老年人醫(yī)療照護保險政策。無論是通過劃撥醫(yī)療保險結(jié)余資金，還是個人繳費和政府補貼方式來籌資支付參保人失能后的照料服務(wù)和醫(yī)療保健的費用，二者在體現(xiàn)了國家責(zé)任的同時，也表明了國民個人也要為自己的養(yǎng)老服務(wù)買單。隨著《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，以及在不久的將來長期護理保險試點的全面推廣，國民在養(yǎng)老服務(wù)方面的個人責(zé)任還會進一步加強。

五、中國老年社會福利政策：V型責(zé)任理論建構(gòu)

（一）理論依據(jù)：經(jīng)濟發(fā)展、養(yǎng)老風(fēng)險與養(yǎng)老責(zé)任的關(guān)系

1.從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)化社會：養(yǎng)老風(fēng)險集中，國家責(zé)任介入

在我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，由于生產(chǎn)力水平十分低下，人均勞動生產(chǎn)率很低，剩余勞動產(chǎn)品較少，為了維持足夠的勞動力以維持家庭經(jīng)濟的簡單再生產(chǎn)，不得不采取多生子女的策略，形成了人口眾多的大家庭和復(fù)合家庭。這種家庭規(guī)模和代際結(jié)構(gòu)使得家庭養(yǎng)老成為必然。在這一時期，家庭成員的經(jīng)濟、情感和價值觀都是相互依存的一個整體。養(yǎng)老基本上局限在家庭內(nèi)部，以及部分鄰里互助和特殊時期（自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭）官方零星的賑濟。

建國后，我國進入了社會主義改造和集體經(jīng)濟的工業(yè)化初期階段。社會分工變化和工業(yè)化發(fā)展是養(yǎng)老的個人需求轉(zhuǎn)化為社會需求的基本原因（王虎峰，2004：15）。社會生產(chǎn)方式的進步，工業(yè)化的推進，促使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步弱化，家庭保障不能解決每一個社會成員的養(yǎng)老風(fēng)險。再加上社會經(jīng)濟環(huán)境的驟然變化，“一大二公”統(tǒng)收統(tǒng)支，家庭經(jīng)濟遭到破壞，養(yǎng)老風(fēng)險特別在農(nóng)村地區(qū)集中爆發(fā)出來。在這樣劇烈的社會結(jié)構(gòu)大變革時期，養(yǎng)老再也不可能僅僅是單個家庭的責(zé)任，需要國家“父愛主義”責(zé)任的體現(xiàn)。

2.從工業(yè)化初期到后工業(yè)化社會：養(yǎng)老拓展，風(fēng)險遞進，責(zé)任多元

始于八十年代初期的改革開放和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立直接推動了工業(yè)化進程，在生產(chǎn)力水平顯著提高和經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，我國家庭結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)以及疾病結(jié)構(gòu)等發(fā)生了很大的變化，毋容置疑地，這些變化也導(dǎo)致了我國養(yǎng)老結(jié)構(gòu)的演變，養(yǎng)老風(fēng)險的逐漸增強。前工業(yè)化社會的養(yǎng)老主要在于吃、穿、住等基本生活的經(jīng)濟保障，進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化社會以后，養(yǎng)老不僅受限于經(jīng)濟供養(yǎng)，而且還拓展到生活照料的服務(wù)保障和情感慰藉的精神保障。相應(yīng)地，養(yǎng)老風(fēng)險也產(chǎn)生了遞進，由原來單一的經(jīng)濟保障風(fēng)險，延伸為經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和情感維護三個方面風(fēng)險。

一般情況下，風(fēng)險越大，化解風(fēng)險的責(zé)任越大。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使得國家和政府難以承擔(dān)全體國民的養(yǎng)老風(fēng)險。其實，在很多從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家中，政府還是主要的養(yǎng)老福利待遇提供者。不過，這個狀況也在改變，這些國家的政府在準(zhǔn)備或者已經(jīng)向私營機構(gòu)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保障責(zé)任（科林·吉列恩等，2002）。我國養(yǎng)老福利的責(zé)任走勢正是如此，福利責(zé)任多元化是方向，無論從公平還是從效率角度，再也不可能回到企業(yè)“大包大攬”和國家“一手包辦”的計劃經(jīng)濟時代福利狀態(tài)。

（二）V型責(zé)任：老年社會福利政策的理論建構(gòu)

通過對建國后不同歷史時期的老年社會福利法律、政策文件的梳理與解讀，我們初步地了解到各個階段老年福利責(zé)任主體的構(gòu)成。在理論依據(jù)分析的基礎(chǔ)上，透過對同一時期的老年福利不同責(zé)任主體的比重大小，以及不同時期的老年福利同一責(zé)任主體的走勢的二者綜合分析，本文嘗試建立一個具有中國特征的老年社會福利政策的理論框架（如圖1所示），以期對中國老年社會福利理論的完善和發(fā)展型社會政策的定位提供一些有價值的參考。

圖1：中國老年社會福利V型責(zé)任態(tài)勢

1.V型責(zé)任理論的解釋

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、養(yǎng)老風(fēng)險與養(yǎng)老責(zé)任三者之間的關(guān)系，本文繪制了一個兩軸折線圖。橫軸為不同經(jīng)濟水平的年份，左縱軸表示養(yǎng)老風(fēng)險，右縱軸表示養(yǎng)老責(zé)任度。圖中R為養(yǎng)老風(fēng)險線，表明隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，整個社會的養(yǎng)老風(fēng)險相應(yīng)地提升。但必須說明的是，R是一條當(dāng)前假想的養(yǎng)老風(fēng)險線，因為當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一個很高水平的時候，整個社會和個人預(yù)防和化解風(fēng)險的能力也就愈來愈強，此時R線應(yīng)該呈現(xiàn)出下降的趨勢。不過，現(xiàn)在的R線趨勢并不影響本文的研究結(jié)論。依據(jù)本文第二至第四部分，ι1表示家庭責(zé)任的拋物線，ι2、ι3、ι4、ι5分別表示國家責(zé)任、市場責(zé)任、社會責(zé)任（公益慈善）以及個人責(zé)任。

福利責(zé)任主體的度量。圖中ι 線自下至上，表示相關(guān)主體的責(zé)任比重越來越大。即在整個老年福利體系中，現(xiàn)階段各責(zé)任主體的份量由大到小依次是家庭責(zé)任、國家責(zé)任、市場責(zé)任、社會責(zé)任以及個人責(zé)任。每條代表責(zé)任方向的ι 曲線相交所構(gòu)成的V型區(qū)域，表明兩點：一是，可明確兩條ι 曲線的責(zé)任比重大小，責(zé)任大的ι 線位于上方；二是，V型區(qū)域面積越大，V型開口就越大，兩條ι 線所代表的責(zé)任偏差就越大。

福利責(zé)任V1區(qū)域的形成。在建國前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會里，家庭養(yǎng)老幾乎是全部的也是最重要的責(zé)任，政府責(zé)任只是少量的零星的社會救濟。1949年后，我國處在工業(yè)化前期與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會并存的階段，新生的中華人民共和國政府特別重視城鄉(xiāng)貧困老年人的養(yǎng)老問題，但由于國力有限而重點放在老年人基本生活的經(jīng)濟保障上。相比之下，國家責(zé)任比重明顯增加，家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)得到減輕?！笆陝觼y”期間，城鄉(xiāng)老年福利建設(shè)停滯，三年自然災(zāi)害的發(fā)生，全民政治運動導(dǎo)致民政部被撤銷，政府也沒有專項資金規(guī)劃。因此，圖中 ι1、ι2形成了V型福利的第一個區(qū)域V1。

福利責(zé)任V2區(qū)域的延伸。上個世紀(jì)七十年代末到八十年代初，我國進入改革開放的經(jīng)濟發(fā)展時期，一直持續(xù)到二十一世紀(jì)的第一個十年，基本上完成了工業(yè)化中期的國民財富巨大積累階段。在老年社會福利方面，家庭養(yǎng)老雖然面臨一些挑戰(zhàn)，但家庭養(yǎng)老的法律責(zé)任在不斷發(fā)展中逐漸強化。在人口老齡化進程加快的巨大推力下，國家責(zé)任在強大國力支撐下顯著推進。因為1966至1977年期間的國家養(yǎng)老責(zé)任顯著下降，所以，ι1、ι2構(gòu)成了老年社會福利的V2區(qū)域。

福利責(zé)任V3區(qū)域的誕生。八十年代初期，市場經(jīng)濟體制的建立意味著是后來社會福利市場化的前奏。福利彩票資金的籌集、民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域等成為老年福利市場化的具體形式。公益、慈善等民間互助傳統(tǒng)文化，雖然一直都存在，但是產(chǎn)生的作用不大，甚至有弱化的趨勢?！笆濉背酰俜轿募耪匠珜?dǎo)志愿服務(wù)、慈善支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這樣，圖中 ι3Sι4所構(gòu)成的V型面即為V3區(qū)域。在整個老年社會福利體系中，相對于家庭責(zé)任和國家責(zé)任而言，市場責(zé)任、社會責(zé)任的分擔(dān)才剛起步，相關(guān)政策法規(guī)還處在逐步完善之中。

福利責(zé)任V4區(qū)域的彰顯。雖然養(yǎng)老保險領(lǐng)域早在二十世紀(jì)八十年代中后期就開始提出企業(yè)、個人和政府三方付費的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”制度，但是，在社會福利領(lǐng)域由于國企改革面臨的困難導(dǎo)致個人責(zé)任僅限于政策文件，難以付諸于實踐。但是，2000年以來在老年社會福利領(lǐng)域，個人責(zé)任極速推進，尤其是近兩年來體現(xiàn)為“醫(yī)養(yǎng)融合”的長期護理保險制度試點與推進，使得老年福利中的個人繳費責(zé)任逐步放大，個人責(zé)任發(fā)展的速度與勢頭都超過了公益慈善倡導(dǎo)的社會責(zé)任，因而不可避免地產(chǎn)生了圖中ι4、ι5相交后構(gòu)成的SMP （V4）區(qū)域。

2.V型責(zé)任的發(fā)展趨勢

根據(jù)我國的傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟發(fā)展水平、民生建設(shè)進程以及全球社會福利改革的總體走勢，未來十年老年福利的V型責(zé)任慣性有可能呈現(xiàn)出以下幾個趨勢：

V2區(qū)域的開口逐漸擴大。養(yǎng)老的家庭責(zé)任在我國不可能消失，這是中華民族傳統(tǒng)文化所決定的，但是ι1曲線也不可能無限地上升，也就是說，在人口老齡化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進的大背景下，家庭難以承擔(dān)養(yǎng)老的全部責(zé)任。因此，ι1曲線可能在平穩(wěn)中延伸。而體現(xiàn)國家責(zé)任（包括企業(yè)福利、財政福利或民政福利）的ι2曲線，目前來看處于增幅，但不排除以后在經(jīng)濟不景氣的年份里會有向下走勢。隨著“小政府，大社會”理念在全球達成共識，長期來看ι2曲線是緩慢地偏向下方，所以，ι1、ι2曲線所圍成區(qū)域的開口，在相當(dāng)長的時期內(nèi)會慢慢地增大。

V3區(qū)域的開口向右上方延伸。市場化在我國老年福利領(lǐng)域剛剛起步，下一步營利企業(yè)和非營利企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)體系中要發(fā)揮重要作用，那么，代表市場責(zé)任的ι3曲線會較快地向右方上升，可能在未來某個時間與ι2相交，形成新的V型區(qū)域。而代表社會責(zé)任的ι4曲線，在養(yǎng)老領(lǐng)域（救助、服務(wù)等）的責(zé)任越來越得到倡導(dǎo)和弘揚，當(dāng)然呈現(xiàn)出右上方延伸的趨勢，但是不會與ι3相交。這是由市場化的主體責(zé)任和公益慈善的補充地位的性質(zhì)所決定的。

V型新區(qū)域的形成。個人責(zé)任在養(yǎng)老、醫(yī)療等福利領(lǐng)域的強化，正成為一種潮流沖擊著傳統(tǒng)社會福利制度。未來的養(yǎng)老保障福利，家庭和國家都不可能全部包下來，方向應(yīng)該是以個人為責(zé)任主體的、加上國家?guī)椭?、輔之以社會化的保障模式（姜向群，2007）。老年福利在未來應(yīng)該是面向全體老年人的一種常態(tài)的正式制度安排，而不是今天的“補救式”制度定位。可以預(yù)見，代表個人責(zé)任的ι5曲線在不久的將來向右上方延伸，先后與 ι4、ι3相交。與ι4相交，形成新的V型區(qū)域V5（ι5Mι4）；與ι3相交，又形成新的V型區(qū)域V6（SNP）、V7（ι5Nι3）。V4、V5區(qū)域分別表示個人責(zé)任低于、或高于社會責(zé)任（公益慈善）的階段，而V6、V7區(qū)域分別表示個人責(zé)任低于、或高于市場責(zé)任的階段。如果看到更遠一點，ι5有可能與ι2相交，那說明老年福利的國家責(zé)任真正地成為了“最后一道防線”。

3.福利V型責(zé)任理論與西方福利理論的差異

首先，二者在責(zé)任態(tài)勢上的差異。西方福利理論雖然從“福利三角”發(fā)展到福利多元，但是不同時期的同一福利責(zé)任主體、同一時期的不同福利責(zé)任主體間的走勢鮮有闡明。福利V型責(zé)任理論則彌補了這一不足，動態(tài)地論述了各個時期的福利責(zé)任主體之間的形態(tài)及其發(fā)展趨勢。

其次，對家庭責(zé)任的重視不同。西方福利理論認(rèn)為，工業(yè)化國家的社會福利由國家、市場和市民社會來承擔(dān)，淡化了家庭的責(zé)任。盡管后工業(yè)化國家現(xiàn)在又倡導(dǎo)“回到家庭中去”，但是，與我國老年福利中家庭責(zé)任一直以來的基礎(chǔ)地位不同，西方國家福利的家庭責(zé)任所占比重相對處于較低層次。

第三，對個人責(zé)任和社會責(zé)任的態(tài)度不同。西方福利國家由于自由主義的文化和市民社會的發(fā)育較完善，所以在福利三角理論中比較早地提出了包括個人責(zé)任、社會責(zé)任的福利四角關(guān)系。同樣，我國傳統(tǒng)“孝”倫理和“家”文化，以及計劃經(jīng)濟時代國家福利的歷史與政治因素，決定了在工業(yè)化后期的市場經(jīng)濟社會才具備了提出個人責(zé)任、倡導(dǎo)志愿服務(wù)與公益慈善社會價值的條件?？梢哉f，我國老年福利政策遵循著一條從不同經(jīng)濟水平階段的“福利二元”、“福利三角”到“福利多元”的發(fā)展路徑。

六、進一步討論

前文已述，養(yǎng)老包括老年人的經(jīng)濟保障、生活照料、健康維持以及精神慰藉等方面。那么，老年社會福利政策就需要針對這些方面來明確相關(guān)責(zé)任主體。V型責(zé)任理論中各個責(zé)任主體所承擔(dān)的福利成分，隨著經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，應(yīng)做進一步的討論和界定。換句話說，代表責(zé)任主體的ι 線走勢沒有發(fā)生轉(zhuǎn)向，但所包含的福利成分會有或多或少的變化。

家庭養(yǎng)老是人類社會的本能所系，家庭責(zé)任是可持續(xù)的。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)化前期社會里，無論中西方國家家庭成員的生、老、病、死等經(jīng)濟、照料和情感都來源于家庭內(nèi)部。伴隨著工業(yè)化的推進和社會結(jié)構(gòu)的變遷，家庭沒有能力承擔(dān)全部的養(yǎng)老責(zé)任，可持續(xù)性主要表現(xiàn)在家庭提供部分的生活照料、健康服務(wù)以及情感慰藉。家庭是一切社會形式所憑依的最基本的單元，家庭體系給文化和文明的滋長提供了堅實的基臺（T·菲利普斯，2002）。即使社會發(fā)展到后工業(yè)化階段，家庭仍然是人類社會的情感歸依。

在計劃經(jīng)濟時代，國家養(yǎng)老責(zé)任主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)貧困老年人和特困人群生存保障的“兜底”功能。進入工業(yè)化中期以來，老年人的服務(wù)保障迨至今天的“醫(yī)養(yǎng)融合”漸漸得到國家的重視，除了維持“底線公平”的公立養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)外，推動多層次養(yǎng)老保障體系構(gòu)建也成為“服務(wù)型政府”的重要責(zé)任內(nèi)涵。

市場責(zé)任在老年社會福利體系建設(shè)過程中占據(jù)越來越重要的地位。從八十年代中后期的養(yǎng)老福利資金籌集市場化以來，非營利和營利民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域在逐步擴大，表現(xiàn)為公建民營、民辦公助、民營獨資等多種形式。計劃經(jīng)濟時代銷聲匿跡的公益慈善和志愿服務(wù)，近些年在老年福利領(lǐng)域也嶄露頭角，煥發(fā)出新的生機。隨著社會文明的進步，體現(xiàn)社會責(zé)任的志愿互助和慈善捐贈行動會深入到老年福利的貧困救助、照料幫助、健康維護以及老年人文化生活中去。此外，老年人本身也是一個巨大的志愿服務(wù)資源，通過政策制度的調(diào)整、社會組織的培育和社區(qū)建設(shè)等方面努力，老年志愿服務(wù)會有更大的發(fā)展空間（錢寧，2015）。

提到養(yǎng)老的個人責(zé)任往往會觸及到一些老年人的神經(jīng)。在他們的意識里，國家責(zé)任和家庭責(zé)任是養(yǎng)老保障的“天”和“地”。在前工業(yè)化社會，個人是家庭的一分子，“下一代從完全依賴于父母到擔(dān)當(dāng)合作的角色，最后到挑起贍養(yǎng)父母的全部責(zé)任”（費孝通，2006），個人責(zé)任與家庭責(zé)任是融合在一起的。改革開放前的“單位福利”“集體福利”讓現(xiàn)在受益的老年人更是難以割舍。每個人為自己的養(yǎng)老分擔(dān)一部分責(zé)任，既是作為“社會人”的責(zé)任，也是養(yǎng)老福利制度能夠可持續(xù)發(fā)展的需要，現(xiàn)在來看，這種責(zé)任更多的是體現(xiàn)在付費接受養(yǎng)老服務(wù)和繳費參加長期護理保險，個人承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任可能會成為加速發(fā)展的趨勢。這也是社會進步和公民社會的一個重要表現(xiàn)。

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