黃凌翔 楊璐

摘 要 在國家縮減新增建設(shè)用地規(guī)模的形勢(shì)下，城市建設(shè)用地再開發(fā)成為破解城市問題、土地資源瓶頸，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的突破口。研究從再開發(fā)模式選擇的原因與難點(diǎn)出發(fā)，系統(tǒng)地梳理了國內(nèi)外典型城市建設(shè)用地再開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)升級(jí)”“棕地修復(fù)與再開發(fā)”“三舊改造”“城市更新”4種模式，分析了各模式運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，指出模式的不同適用范圍，從再開發(fā)基礎(chǔ)條件、再開發(fā)動(dòng)力、再開發(fā)機(jī)制追溯其模式選擇的原因，并得出模式選擇的邏輯思路及模式運(yùn)行應(yīng)建立多方協(xié)同參與機(jī)制、創(chuàng)造良好反饋環(huán)境等啟示。

關(guān)鍵詞 城市建設(shè)用地再開發(fā)；模式選擇；動(dòng)力與機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)與啟示

[中圖分類號(hào)]F293.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）05-0051-07

一、引 言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強(qiáng)調(diào)“按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求?！薄拔宕蟀l(fā)展理念”要求我們轉(zhuǎn)變過去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?！秶临Y源“十三五”規(guī)劃綱要》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“實(shí)行建設(shè)用地總量控制和減量化管理，提高存量建設(shè)用地供地比重?！边@些新規(guī)劃、新理念都明確指出我國亟須轉(zhuǎn)變以往粗放低效、污染、僅追求經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的建設(shè)用地利用方式，提出縮減新增建設(shè)用地供給規(guī)模以及把目標(biāo)轉(zhuǎn)向存量建設(shè)用地再開發(fā)的發(fā)展任務(wù)。改革開放以來，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%增加到2015年的56.10%，耕地面積減少了3億多畝，但城市土地供不應(yīng)求形勢(shì)依然嚴(yán)峻，且現(xiàn)有土地利用方式使城市出現(xiàn)不同程度的建設(shè)用地緊缺、空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、就業(yè)難、環(huán)境污染及交通擁堵，甚至經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等突出問題[1]。差異化的城市問題決定了模式選擇是城市建設(shè)用地再開發(fā)的首要問題，而模式選擇的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)選擇、實(shí)施主體、資金來源、政策支撐等。

城市建設(shè)用地再開發(fā)是指當(dāng)城市發(fā)展到特定階段，對(duì)原建成區(qū)用地方式、結(jié)構(gòu)及空間布局等進(jìn)行功能性置換升級(jí)的建設(shè)活動(dòng)[2]。目前國外研究集中在再開發(fā)對(duì)城市的優(yōu)化如產(chǎn)業(yè)置換、空間布局調(diào)整、生態(tài)修復(fù)[3-6]，再開發(fā)的實(shí)施過程[7]、技術(shù)措施[8-9]和激勵(lì)政策[10-11]；國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究集中在城市更新、舊城改造、城中村改造的典型案例介紹[12-13]和建設(shè)過程中產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與利益分配[14]、利益相關(guān)者的改造意愿[15]、政策制度解析[16-17]等，而缺少對(duì)再開發(fā)模式的動(dòng)因、形成根源及差異性原因的深入研究。

鑒于此，本文嘗試從再開發(fā)模式難點(diǎn)出發(fā)對(duì)國內(nèi)外典型地區(qū)建設(shè)用地再開發(fā)的成功實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)的歸納與梳理，深入對(duì)比模式特點(diǎn)、剖析模式差異性原因，總結(jié)再開發(fā)模式選擇的邏輯思路，并對(duì)模式運(yùn)行提出建議。

二、發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地再開發(fā)模式選擇

國外城市建設(shè)用地再開發(fā)起步較早，在解決資源型城市、郊區(qū)化城市問題方面成就顯赫，通過案例對(duì)比選取德國魯爾區(qū)、美國城區(qū)再開發(fā)模式為國內(nèi)相關(guān)城市再開發(fā)做參考。

（一）德國魯爾區(qū)

1.再開發(fā)背景

魯爾區(qū)以煤炭開采和鋼鐵制造業(yè)為主，二戰(zhàn)后由于科技水平的提高、煤炭廉價(jià)替代產(chǎn)品的出現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求急劇下降。由此導(dǎo)致魯爾區(qū)出現(xiàn)煤礦和鋼廠逐個(gè)倒閉、失業(yè)率上升、高素質(zhì)年輕人口嚴(yán)重流失、GDP停滯不前等突出問題，再加上重型工業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，失去生機(jī)的魯爾區(qū)靠政府長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)助維持運(yùn)行。為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，魯爾區(qū)對(duì)其建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)。

2.再開發(fā)難點(diǎn)

如何轉(zhuǎn)變魯爾區(qū)衰敗、蕭條的境況？究其本源，城市需要人將其“活”起來，而人會(huì)聚集在環(huán)境優(yōu)越的宜居宜業(yè)城市，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀應(yīng)圍繞吸引人的要素進(jìn)行建設(shè)。因此，再開發(fā)的重點(diǎn)與難點(diǎn)聚焦在產(chǎn)業(yè)選擇與優(yōu)化升級(jí)、空間布局調(diào)整、生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理。

3.主要做法

（1）發(fā)展知識(shí)文化產(chǎn)業(yè)并改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。魯爾區(qū)依托本地資源發(fā)展輻射力強(qiáng)且不雷同的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，在大學(xué)周邊興建研發(fā)中心和科技園，形成帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的良性循環(huán)知識(shí)產(chǎn)業(yè)鏈。對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化生產(chǎn)改造，讓高質(zhì)量、高產(chǎn)出的企業(yè)繼續(xù)發(fā)展下去；根據(jù)廢棄工廠的工業(yè)景觀、遺留設(shè)施將其改造為富有文化氣息的工業(yè)博物館、公園、游樂場(chǎng)等；通過工業(yè)遺產(chǎn)旅游與知識(shí)產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合將工業(yè)廢棄地改建為購物娛樂中心或工商發(fā)展園、服務(wù)產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代科技園[6]。

（2）注重生態(tài)環(huán)境改善與空間布局調(diào)整。政府注重市民環(huán)保意識(shí)的提升，積極發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)在工業(yè)原址植樹綠化。同時(shí)，因地制宜采用“多中心結(jié)構(gòu)緊湊”的再開發(fā)戰(zhàn)略。一方面，在資源配置和資本投放均衡的前提下，支持土地混合使用，將各項(xiàng)服務(wù)功能與居住區(qū)緊密聯(lián)系，有效地縮短了通勤距離。另一方面，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，以“公交廊道+節(jié)點(diǎn)”的網(wǎng)絡(luò)組織模式減少汽車的環(huán)境負(fù)外部性，提升公交系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)能力，營造良好投資環(huán)境。

（3）實(shí)行差別化資助。聯(lián)邦和州政府將原資助老工業(yè)的資金用于投資新興產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)行基金債券、利用土地融資、向企業(yè)征收“煤炭附加費(fèi)和補(bǔ)貼稅”等募集建設(shè)資金；在滿足土地使用規(guī)劃的前提下，市政府向投資企業(yè)提供價(jià)格優(yōu)惠的地塊；對(duì)于失業(yè)率高，人均收入低的地區(qū)企業(yè)可向政府申請(qǐng)資助，經(jīng)批準(zhǔn)的一般性項(xiàng)目，聯(lián)邦和州政府各提供14%的投資額；對(duì)于舊廠改造和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)保項(xiàng)目，企業(yè)、州和聯(lián)邦政府的投資比例為20∶40∶40。

（4）制定多層次制度體系。州政府制定“北威州地區(qū)的未來倡議”（ZIN），充分利用地區(qū)創(chuàng)新力量，加大發(fā)展“軟基礎(chǔ)設(shè)施”。區(qū)政府設(shè)立發(fā)展委員會(huì)解決重工業(yè)區(qū)改造矛盾；設(shè)立會(huì)議制度讓市場(chǎng)參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展。市政府編制嚴(yán)防城市蔓延的土地利用規(guī)劃，控制那些不能或要付出很大代價(jià)才能與公交系統(tǒng)相連接的建設(shè)用地，審視其用途是否可轉(zhuǎn)為非建設(shè)用地。

（二）美國

1.再開發(fā)背景

美國城市由于大部分進(jìn)入逆城市化階段，城市土地利用突出問題主要集中在棕地再開發(fā)方面。據(jù)美國政府問責(zé)辦公室（U.S. Government Accountability）估計(jì)，全美有超過45萬塊棕地和大約6 100 km2的潛在污染土地[11]，大部分位于城市老工業(yè)區(qū)。過度郊區(qū)化使美國出現(xiàn)城市擴(kuò)張、中心城區(qū)衰落、郊區(qū)與市中心居民的收入差異顯著、社會(huì)犯罪率居高不下等嚴(yán)重問題，迫使各級(jí)政府、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)和社區(qū)共同協(xié)作對(duì)城區(qū)棕地進(jìn)行修復(fù)再開發(fā)。

2.再開發(fā)難點(diǎn)

棕地再開發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，且不同地區(qū)其污染的原因、程度及類型各異。怎樣識(shí)別并修復(fù)污染地塊、如何讓開發(fā)商積極參與再開發(fā)項(xiàng)目、如何緩解郊區(qū)化現(xiàn)象、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)功能等成為再開發(fā)的重點(diǎn)與難題。

3.主要做法

（1）實(shí)施嚴(yán)格的棕地清理程序。項(xiàng)目申請(qǐng)人在設(shè)定再利用目標(biāo)與計(jì)劃、理解相關(guān)法規(guī)、確定資金和社會(huì)參與并經(jīng)環(huán)境保護(hù)局（Environmental Protection Agency（EPA））同意后，與政府部門合作運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)對(duì)開發(fā)場(chǎng)地的再造價(jià)值、污染程度、直接威脅、風(fēng)險(xiǎn)控制、利益相關(guān)者的滿意度和其他可行的替代方案進(jìn)行評(píng)估，選出使開發(fā)者、居民、政府各方達(dá)到帕累托最優(yōu)的清理對(duì)象與方案，然后設(shè)計(jì)和執(zhí)行清理，進(jìn)行場(chǎng)地修復(fù)與再開發(fā)。

（2）依托工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。美國棕地再開發(fā)的產(chǎn)業(yè)選擇主要有兩類：一是建設(shè)大型城市公園。如在建的弗萊士基爾斯公園原為垃圾填埋用地，通過棲息地重塑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)生態(tài)景觀進(jìn)行修復(fù)的同時(shí)引入文化、體育、教育等大型公益或商業(yè)項(xiàng)目投資。二是改造為具有公共活動(dòng)、工作、產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能的綜合區(qū)域。即在滿足預(yù)算的條件下，將當(dāng)?shù)匚幕c場(chǎng)地天然結(jié)構(gòu)相結(jié)合，廣泛應(yīng)用可再生材料、景觀改造技術(shù)與周邊社區(qū)整合開發(fā)，成功再造為集休閑、娛樂、文化教育等為一體的混合功能用地。

（3）給予資金支持和政策優(yōu)惠。棕地開發(fā)的高額投資主要來自以下幾方面：一是EPA建立專項(xiàng)補(bǔ)助，給予小棕地試點(diǎn)城市20萬美元用于前期識(shí)別和規(guī)劃工作[18]；對(duì)社區(qū)參與項(xiàng)目提供評(píng)估補(bǔ)助；為項(xiàng)目申請(qǐng)人分擔(dān)80%的棕地清理成本；提供低息貸款支持土地所有者進(jìn)行再開發(fā)活動(dòng)。二是政府、開發(fā)商及私人以入股形式合作，項(xiàng)目建成后，政府可增加稅收，私人獲得紅利，開發(fā)商取得利潤。三是州與地方政府采用減稅、稅收增額等融資手段。

（4）健全并創(chuàng)新立法體系。1980～2002年，美國先后頒布了《超級(jí)基金法》《棕地行動(dòng)議程》《納稅人減稅法》《小企業(yè)責(zé)任減免及棕色地帶復(fù)興法》等多部法律，以明確棕地的責(zé)權(quán)關(guān)系、再開發(fā)用途、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題。[19]其中《納稅人減稅法》規(guī)定了棕地的私人投資者用于治理棕地方面的開支可抵扣相應(yīng)數(shù)額的所得稅，并給予投資者一定的基金補(bǔ)助；《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》，用以激勵(lì)中小企業(yè)參與棕地再開發(fā)計(jì)劃。

（5）共享再開發(fā)成果。EPA召開棕地年會(huì)吸引人才，并且每年對(duì)各區(qū)域棕地開發(fā)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，設(shè)置相應(yīng)鏈接供人們了解。截止2017年1月1日，累計(jì)完成25 296項(xiàng)評(píng)估，共提供117 525個(gè)就業(yè)崗位和226.12億美元的資金支持，預(yù)期為城市發(fā)展提供259 km2可再利用土地。同時(shí)，其正外部性效益明顯，具體表現(xiàn)為：評(píng)估或清理場(chǎng)地附近的住宅價(jià)值提升了5%～15.2%；就業(yè)崗位和政府稅收增加；復(fù)興棕地區(qū)域犯罪率下降等[20]。

三、國內(nèi)典型城市建設(shè)用地再開發(fā)模式選擇

國內(nèi)許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快，土地開發(fā)較早的地區(qū)在再開發(fā)方面已做了有力的探索，形成了“三舊改造”、城市更新等模式以緩解供地緊張壓力、改善城市面貌等。

（一）廣州

1.改造背景

廣州市土地供給量小，且土地利用效率低。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市存量“三舊”用地共有544.2 km2，約占全市現(xiàn)狀建設(shè)總用地面積的39%[21]。面對(duì)土地資源稀缺的制約，在政府新型城鎮(zhèn)化績(jī)效考核機(jī)制和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的需求下，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與可持續(xù)發(fā)展，必須盤活存量市場(chǎng)。隨著2010年亞運(yùn)會(huì)的舉辦，廣州市對(duì)“舊城、舊村、舊廠”的低效建設(shè)用地再開發(fā)。

2.改造難點(diǎn)

如何解決廣州對(duì)城市建設(shè)用地面積、居住環(huán)境及城市形象改善的迫切需求？廣州“三舊”改造難點(diǎn)在于面對(duì)不同類型的改造對(duì)象，要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、村集體、居民的利益沖突、明確主體行為，在盤活低效用地的同時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益。

3.主要做法

（1）實(shí)施多元化主體改造方式。按照改造主體不同，改造分為政府主導(dǎo)和權(quán)利人自行改造。政府主導(dǎo)改造分3種情況，一是危房集中、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善和土地功能布局明顯不合理的需成片重建的舊城，采用“區(qū)政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的方式改造；二是為完善城市功能或優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需進(jìn)行改建的舊村，在充分尊重村民意愿的前提下，通過政府主導(dǎo)、以村民為主、與開發(fā)商合作的方式改造；三是具有開發(fā)經(jīng)營條件的低效廠房，由政府公開出讓或征收，并提供差別化補(bǔ)償或收益支持。權(quán)利人自行改造是對(duì)舊城中零散分布、環(huán)境設(shè)施差的舊住房，政府給予財(cái)政支出鼓勵(lì)業(yè)主自行改造。

（2）推動(dòng)高能耗制造業(yè)用地置換。廣州2015年生產(chǎn)總值與2009年相比，第二產(chǎn)業(yè)下降5.62%，第三產(chǎn)業(yè)增加6.62%，且工業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值占比由34.11%降為28.65%。對(duì)比改造前后主要供應(yīng)產(chǎn)品量，高污染、高能耗、技術(shù)落后的工業(yè)如硫酸、涂料、焦炭等企業(yè)被淘汰，通過投資環(huán)境改善吸引生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益好且空間利用率高的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入工業(yè)園，如醫(yī)療儀器設(shè)備、光電子電器等企業(yè)。

（3）吸引社會(huì)資本拓寬融資渠道。通過政府出讓土地、全市籌集資金和業(yè)主投資解決高成本壓力，鼓勵(lì)土地增值收益共享。市政府實(shí)行稅費(fèi)減免政策吸引社會(huì)資金參與改造，規(guī)定“三舊”改造的土地出讓金?？顚Ｓ茫渲信f村改造項(xiàng)目用地未來5年的純收益，60%返還村集體，40%用于支持城市改造工作。

（4）注重個(gè)體意愿加快改造步伐。廣州《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》簡(jiǎn)化了用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變流程，在符合規(guī)劃的前提下，允許集體建設(shè)用地與零散國有建設(shè)用地等價(jià)開發(fā)利用，并可由協(xié)議出讓方式供地。其舊城改造方案需經(jīng)90%居民同意，涉及集體建設(shè)用地項(xiàng)目，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織80%以上同意后才能開展。充分尊重人民意愿的決策方法，加快了改造進(jìn)程，到2016年初，廣州已完成“三舊”改造用地1 219宗，改造面積共計(jì)39.1 km2[16]。

（二）深圳

1.更新背景

深圳于2005年完成城市化轉(zhuǎn)地后，成為全國第一個(gè)沒有農(nóng)村建制、改變土地城鄉(xiāng)二元制的城市。與廣州相比深圳人口更密集、后備土地資源更稀缺，全市約400 km2的原農(nóng)村集體低效用地成為城市土地的主要供給。由于當(dāng)年扭轉(zhuǎn)為國有土地的集體土地比例較大，使得協(xié)調(diào)原集體土地使用者的安置問題和土地性質(zhì)問題更為突出、迫切，因此深圳展開了以效益為目標(biāo)的城市更新。

2.更新難點(diǎn)

深圳城市更新同樣要解決廣州再開發(fā)的難題，但深圳劃定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊背景使城市更新難度加大。違建用地、居民安置、利益分配及土地政策問題的處理是城市更新特有的難點(diǎn)。

3.主要做法

（1）依據(jù)更新對(duì)象制定改造方案。更新過程遵循“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，主要采取拆除重建、綜合整治、功能改變3種方式。市政府根據(jù)需要組織土地使用權(quán)收購，或權(quán)利人補(bǔ)繳地價(jià)、得到規(guī)劃許可后對(duì)公共利益及舊城區(qū)改造需要進(jìn)行土地調(diào)整的更新對(duì)象進(jìn)行拆除重建；區(qū)政府在不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能的前提下對(duì)居住環(huán)境惡劣的城中村進(jìn)行綜合整治；在經(jīng)過市規(guī)劃部批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)變舊工業(yè)區(qū)和舊商住混合區(qū)內(nèi)明顯不符合規(guī)劃的用地功能。2013年以后，在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造提出了融合局部拆遷、功能改變等多種方式為一體的復(fù)合更新。

（2）依托原產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。地區(qū)生產(chǎn)總值與2010年相比，2015年第二產(chǎn)業(yè)降低8%，第三產(chǎn)業(yè)增加8.06%，占總產(chǎn)值的60.46%。更新前金融、物流、文化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為深圳支柱產(chǎn)業(yè)；生物、互聯(lián)網(wǎng)和新能源是其戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。到2015年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加了新一代信息技術(shù)、新材料、節(jié)能環(huán)保及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，且海洋、航空航天、智能設(shè)備、生命健康產(chǎn)業(yè)處于生長(zhǎng)期。

（3）實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”的利益分配機(jī)制。對(duì)占深圳土地總量30%的原農(nóng)村違建用地，建立地方政府、集體、違建當(dāng)事人和開發(fā)商利益共享機(jī)制，按20∶15∶65的比例，違建用地分別用于政府儲(chǔ)備、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場(chǎng)主體開發(fā)。政府將更新地塊按基準(zhǔn)地價(jià)通過協(xié)議方式出讓給開發(fā)商，由開發(fā)商與違建主體自行解決拆遷補(bǔ)償問題。更新項(xiàng)目所得收益市國土基金與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各半，或按7：3分配，村集體可持有低于總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

（4）突破政策局限。深圳《城市更新辦法》中規(guī)定項(xiàng)目范圍內(nèi)未出讓的零星用地除優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施外，可以進(jìn)行空間置換與更新改造項(xiàng)目合并出讓給更新主體；更新改造用地可通過協(xié)議方式出讓，極大調(diào)動(dòng)了原業(yè)主推進(jìn)更新的積極性；根據(jù)改造用地的類型，制定差異化的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并建立了地價(jià)與規(guī)劃容積率調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！冻鞘懈聠卧贫取诽岢龈赂脑炀哂幸欢ㄒ?guī)模且相對(duì)成片的地塊，以便落實(shí)更多的公共設(shè)施，為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供保障?！秲?yōu)化資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》明確，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位擁有的符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地可入市流轉(zhuǎn)。一系列的政策突破推動(dòng)更新進(jìn)程，從2009年到2017年上半年，累計(jì)供地14.31km2，落實(shí)保障性住房206 500 km2，城市更新成為深圳土地與住房供應(yīng)的主力軍[22]。

四、城市建設(shè)用地再開發(fā)模式差異性反思

城市建設(shè)用地再開發(fā)是城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的伴生現(xiàn)象，從宏觀視角看，再開發(fā)各模式的目標(biāo)、體制機(jī)制等基本形同，但從微觀視角看，再開發(fā)模式選擇的背景、難點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、關(guān)鍵做法等方面均存在一定的差異（如表1）。

根據(jù)微觀差異追溯其根源，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平反映再開發(fā)基礎(chǔ)，決定現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而定位再開發(fā)主要目標(biāo)為產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)修復(fù)、盤活存量或改善城市面貌，不同的發(fā)展定位直接解決城市發(fā)展的關(guān)鍵問題；基于再開發(fā)基礎(chǔ)，引導(dǎo)空間與生產(chǎn)要素聚集、促進(jìn)專業(yè)化分工的動(dòng)力推動(dòng)模式運(yùn)行，并遵循建設(shè)宜居宜業(yè)城市的內(nèi)在機(jī)制，使得再開發(fā)帶動(dòng)城市升級(jí)；由于基礎(chǔ)條件的區(qū)域差異，影響其動(dòng)力與再開發(fā)機(jī)制不同，表現(xiàn)出模式差異；宏觀層面的再開發(fā)是城市發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，轉(zhuǎn)折的成功實(shí)現(xiàn)需要轉(zhuǎn)變區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，走可持續(xù)發(fā)展道路（如圖1）。由此，從再開發(fā)基礎(chǔ)、再開發(fā)動(dòng)力、再開發(fā)機(jī)制反思其差異性原因，進(jìn)而探索推進(jìn)再開發(fā)運(yùn)行的路徑。

（一）基礎(chǔ)條件決定再開發(fā)定位，是模式差異性的源頭

從再開發(fā)基礎(chǔ)來看，城市建設(shè)用地再開發(fā)是城市發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，再開發(fā)模式是城市基于城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口、政策等基礎(chǔ)環(huán)境對(duì)轉(zhuǎn)型路徑的新選擇。發(fā)達(dá)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步早且發(fā)展迅速，大部分城市已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化、逆城市化階段，面對(duì)由此帶來大量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問題，各國城市從基礎(chǔ)條件出發(fā)定位再開發(fā)理念并進(jìn)行不同規(guī)模的實(shí)踐。如德國魯爾區(qū)、美國城區(qū)的再開發(fā)定位不僅破解了城市發(fā)展面臨的功能失衡局限，且在有限的空間內(nèi)優(yōu)化生產(chǎn)要素的布局。但廣州、深圳過多關(guān)注土地資源瓶頸，導(dǎo)致再開發(fā)未能擺脫增長(zhǎng)主義與GDP崇拜，也未能充分釋放原產(chǎn)業(yè)潛力。

（二）再開發(fā)動(dòng)力影響模式形成，是模式差異性的核心

從再開發(fā)動(dòng)力來看，城市建設(shè)用地再開發(fā)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑，再開發(fā)模式通過內(nèi)外動(dòng)力吸引區(qū)域空間和要素聚集，其中經(jīng)濟(jì)利益是其最主要?jiǎng)恿Α５聡敔枀^(qū)在人口遷移、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)生動(dòng)力下，通過政府政策、規(guī)劃導(dǎo)向和市場(chǎng)積極參與、融資的外生動(dòng)力，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈并完善公共配套設(shè)施，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國城區(qū)在解決社會(huì)安定隱患需求的推動(dòng)下，政府、市場(chǎng)、社區(qū)、私人共同合作，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動(dòng)。廣州與深圳相比，深圳建成區(qū)面積是廣州的3倍，人口密度是其1.3倍，且廣州政府財(cái)政收入中，土地出讓金占比49.8%，內(nèi)外動(dòng)力差異導(dǎo)致廣州即使轉(zhuǎn)變政府職能，其再開發(fā)的力度和效率仍不及深圳。

（三）再開發(fā)機(jī)制推動(dòng)模式運(yùn)行，是模式差異性的助推器

從再開發(fā)機(jī)制來看，城市建設(shè)用地再開發(fā)是城市可持續(xù)發(fā)展的手段，要建立順應(yīng)五大發(fā)展理念的政策、規(guī)劃體系引導(dǎo)再開發(fā)活力的釋放，進(jìn)而加快再開發(fā)進(jìn)程，其進(jìn)度又反映其模式運(yùn)行的難點(diǎn)。短期內(nèi)，再開發(fā)機(jī)制與建設(shè)難點(diǎn)對(duì)接，建立從地塊規(guī)劃、市場(chǎng)投資、項(xiàng)目立項(xiàng)到實(shí)施的階段化政策體系如深圳；長(zhǎng)期內(nèi)，再開發(fā)機(jī)制為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，建立兼顧城市功能再造和管理水平提升的規(guī)劃體系如魯爾區(qū)、美國城區(qū)，并明確開發(fā)主體的職責(zé)，為再開發(fā)激勵(lì)、監(jiān)督、反饋、保障機(jī)制營造良好制度環(huán)境。

五、城市建設(shè)用地再開發(fā)模式選擇的啟示

綜上所述，城市建設(shè)用地再開發(fā)沒有統(tǒng)一模式，其根本原因是各城市的基礎(chǔ)條件不同（如表2），基礎(chǔ)條件差異影響再開發(fā)動(dòng)力與機(jī)制的形成，從而外在表現(xiàn)為選擇不同模式。但再開發(fā)作為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的突破口，有必要從不同模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中厘清其模式選擇邏輯、運(yùn)行機(jī)制，為我國城市建設(shè)用地再開發(fā)提供建議。

（一）構(gòu)建模式選擇邏輯思路，保障再開發(fā)精準(zhǔn)實(shí)施

多樣化、差異化的再開發(fā)模式需因地制宜，厘清其中共同的選擇邏輯是關(guān)鍵。首先，轉(zhuǎn)變?cè)匍_發(fā)僅提高土地效益的簡(jiǎn)單思維，立足現(xiàn)狀，促進(jìn)城市發(fā)展自身需求的內(nèi)在動(dòng)力和政府績(jī)效考核的外在動(dòng)力形成，依據(jù)再開發(fā)定位及資金、人才資源選擇模式；其次，在動(dòng)力機(jī)制的推動(dòng)下，使再開發(fā)模式形成具有地區(qū)差異的政策體系、融資方式及利益重構(gòu)保證其精準(zhǔn)運(yùn)行；最后，從模式運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手破解再開發(fā)實(shí)施難點(diǎn)、反饋再開發(fā)績(jī)效，確保全局到局部地塊再開發(fā)的精準(zhǔn)推進(jìn)（如圖2）。

（二）建立多方協(xié)同參與機(jī)制，助力再開發(fā)高效運(yùn)轉(zhuǎn)

再開發(fā)的運(yùn)作方式應(yīng)是“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，企業(yè)主體，居民參與”，形成與地方歷史文化相關(guān)聯(lián)的多方參與機(jī)制。一方面，政府要?jiǎng)?chuàng)新制度體系，保證資源與公共服務(wù)的有效供給，同時(shí)監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，選擇優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)多元化投資，并增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給。另一方面，產(chǎn)業(yè)主體或房地產(chǎn)企業(yè)要在政策指引下建設(shè)合理比例的保障性住房與商品房，與時(shí)俱進(jìn)升級(jí)原產(chǎn)業(yè)并引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)社區(qū)和居民不僅可以入股參與建設(shè)，還要行使監(jiān)督職責(zé)。從美國城區(qū)、深圳的實(shí)踐來看，多方協(xié)同參與機(jī)制對(duì)再開發(fā)高效有序運(yùn)行很重要。

（三）創(chuàng)造良好反饋環(huán)境，推動(dòng)再開發(fā)良性循環(huán)

積極創(chuàng)建線上與線下相結(jié)合的信息共享平臺(tái)，推進(jìn)形成多元化、網(wǎng)絡(luò)化的反饋機(jī)制。首先，組建項(xiàng)目監(jiān)督調(diào)整小組，負(fù)責(zé)跟進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)情況并收集居民反饋意見，及時(shí)糾正有損公共利益的行為。其次，設(shè)置工作信息共享平臺(tái)，提供技術(shù)、人才信息共享和反饋等服務(wù)，政府根據(jù)再開發(fā)實(shí)際情況及反饋信息對(duì)其模式動(dòng)力、運(yùn)行進(jìn)行調(diào)整或開發(fā)商自行調(diào)整。德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型由失敗走向成功、美國城區(qū)再開發(fā)激勵(lì)機(jī)制與完善的政策體系、廣州政府職能的轉(zhuǎn)變、深圳細(xì)化的更新政策都得益于良好的反饋環(huán)境。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 向春玲.中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病“及其治理[J/OL].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，35（2）：45-53.

[2] 閔師林.城市土地再開發(fā)[M].上海：上海人民出版社，2006.

[3] 張少華，侯瑞瑞.從單一到多元 從制造到服務(wù)——魯爾轉(zhuǎn)型之路[J].城市發(fā)展研究，2012，19（2）：42-47，53.

[4] 李瀟.德國魯爾區(qū)“多中心的結(jié)構(gòu)緊湊“空間發(fā)展思路及啟示[J].城市發(fā)展研究，2015，22（6）：59-64.

[5] ?；鄱?美國對(duì)“棕地”的更新改造與再開發(fā)[J].國外城市規(guī)劃，2001（2）：30-31，26.

[6] CHRISTA REICHER et al. Schichten einer region[M].Berlin： Jovis， 2011： 80-104，216-230.

[7] CHEOL-JOO CHO. An Analysis of the Housing Redevelopment Process in Korea through the Lens of the Transaction Cost Framework [J].Urban Studies，2011，48（7）：1477-1501.

[8] GANG WU， Hubiao Kang， et al. A Critical Review on the Bio-removal of Hazardous Heavy Metals from Contaminated Soils： issues， progress， eco-environmental concerns and opportunities[J].Journal of Hazardous Materials， 2009， 174（1）：1-8.

[9] 陳亮，黃怡.垃圾填埋場(chǎng)用地的規(guī)劃修復(fù)與再生——基于慢發(fā)性技術(shù)災(zāi)害視角的歐美案例研究[J].上海城市規(guī)劃，2016（1）：32-40.

[10] 李丹.德國魯爾區(qū)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的土地利用政策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（4）：1194-1195.

[11] U.S. GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE. Brownfield Redevelopment： Stakeholders Report That EPA's Program Helps to Redevelop Sites， but Additional Measures Could Complement Agency Efforts [Z]. 2004.

[12] 張磊.“新常態(tài)”下城市更新治理模式比較與轉(zhuǎn)型路徑[J].城市發(fā)展研究，2015，22（12）：57-62.