于法穩(wěn)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100732）

“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，貫徹新發(fā)展理念，勇于推動(dòng)“三農(nóng)”工作理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就、發(fā)生了歷史性變革。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅涌焱七M(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化［1］。2017年12月28日至29日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向［2］。因此，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，提出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

與2006年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求更高了，內(nèi)容更豐富了，邏輯性更強(qiáng)了（見(jiàn)表1）。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展表明兩層含義：一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間發(fā)展的不平衡依然很突出，二是到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，沒(méi)有農(nóng)村的小康，就沒(méi)有全國(guó)的小康。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，也是為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展到新時(shí)代所設(shè)定的一個(gè)新目標(biāo)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出了新的更高的要求，這個(gè)戰(zhàn)略的實(shí)施將會(huì)為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展注入強(qiáng)大的動(dòng)力。

表1 “20字方針”的內(nèi)涵對(duì)比

2013年2月，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，作為新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。然而，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，人們較多地感受到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一種外在性，亟待在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村走向健康鄉(xiāng)村，提高廣大農(nóng)村居民的生態(tài)福祉。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。

圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界從不同層面開(kāi)展了研究。圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性，董進(jìn)智、廖洪樂(lè)、張曉山開(kāi)展了相關(guān)研究，他們認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的升華、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的把握、習(xí)近平“三農(nóng)”思想的結(jié)晶、現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)大戰(zhàn)略的布局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的行動(dòng)指南［3-5］。

就如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及采取什么樣的思路與政策，一些學(xué)者也進(jìn)行了探索。劉合光認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須明確戰(zhàn)略目標(biāo)、落實(shí)總體要求、抓住關(guān)鍵要素、聚焦關(guān)鍵難題［6］；張紅宇認(rèn)為，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，需要強(qiáng)化改革手段和措施，破除體制機(jī)制障礙，激發(fā)農(nóng)村要素活力［7］；羅必良認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是站在新的歷史背景下，設(shè)定的新的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要明確發(fā)展思路［8］；李銅山認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策取向和戰(zhàn)略措施是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化［9］。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了20字的總體要求，一些學(xué)者以此為依據(jù)，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑進(jìn)行了研究。于法穩(wěn)認(rèn)為，鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的靈魂，農(nóng)村生態(tài)治理則是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)領(lǐng)域［10］；郭永田認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)不僅能夠提供更多更豐富的農(nóng)產(chǎn)品，確保國(guó)家糧食安全，而且能夠提供更優(yōu)質(zhì)、更安全、更健康的農(nóng)產(chǎn)品，滿足居民對(duì)食品質(zhì)量的更高要求［11］；郭曉鳴則認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要防范過(guò)度行政化、防止過(guò)度形式化、防范過(guò)度產(chǎn)業(yè)化［12］；鄭風(fēng)田認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)有效途徑，就是利用“城鄉(xiāng)融合”［13］；李國(guó)祥認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要村鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)［14］；索曉霞認(rèn)為，新時(shí)代背景下，鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村振興凝心聚力的粘合劑和發(fā)動(dòng)機(jī)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的巨大文化資本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中要保護(hù)好鄉(xiāng)土文化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［15］；劉楝子基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)全域鄉(xiāng)村旅游的概念進(jìn)行界定，并構(gòu)建了全域鄉(xiāng)村旅游綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［16］。

黨的十九大報(bào)告指出：實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，完善國(guó)民健康政策。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應(yīng)更加關(guān)注鄉(xiāng)村健康，這不僅是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容，更是推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。于法穩(wěn)對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域與路徑進(jìn)行了研究，指出以農(nóng)村生態(tài)資源要素保護(hù)為基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)；以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為保障，支撐農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)；以農(nóng)村生態(tài)治理為抓手，提升農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)水平［17］。這些研究為本研究提供了理論參考，但上述研究也存在一些需要完善之處。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的最終目的是什么，實(shí)現(xiàn)最終目的的核心是什么等。本文基于健康視角，對(duì)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)、農(nóng)村人居環(huán)境系統(tǒng)的健康狀況進(jìn)行診斷，并提出保障三大系統(tǒng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策性建議。

二、基于健康視角分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)問(wèn)題的動(dòng)因

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡的一個(gè)重要體現(xiàn)，就是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在收入、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等各個(gè)層面存在的明顯差距；而不充分的一個(gè)重要體現(xiàn)，則是發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)人的需求從物質(zhì)需求、精神需求逐漸提升到生態(tài)需求，更關(guān)注食品、空氣、飲水等與自身健康密切相關(guān)的環(huán)境要素質(zhì)量，對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求日益增加，進(jìn)而成為社會(huì)主要矛盾的一個(gè)重要方面。

（一）農(nóng)村居民身體健康狀況分析

改革開(kāi)放40年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了令世人矚目的成就，與此同時(shí)，也付出了沉重的資源與環(huán)境代價(jià)，耕地土壤污染、水資源污染導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降直接影響著廣大農(nóng)村居民的身體健康。

在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，水、空氣、土壤污染觸目驚心，食品安全得不到保障，致使人的免疫系統(tǒng)受到破壞，疾病多發(fā)，極大地影響了廣大農(nóng)村居民的身體健康?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村嚴(yán)重病癥的患者極為普遍，特別是近幾年來(lái)，各種癌癥患者與日俱增，在一些地方出現(xiàn)了“癌癥村”。研究資料表明，近年來(lái)環(huán)境污染導(dǎo)致的不孕不育高發(fā)、頻發(fā)。20年前，中國(guó)育齡人口中不孕不育的平均發(fā)病率僅為3%，而2011年年底，該數(shù)據(jù)飆升至12%，有的地區(qū)發(fā)生率高達(dá)15%。據(jù)國(guó)內(nèi)最新數(shù)據(jù)，中國(guó)育齡夫婦不孕不育患者超過(guò)5 000萬(wàn)。

（二）農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)健康狀況分析

嚴(yán)格來(lái)講，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)包括水生態(tài)系統(tǒng)、耕地生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)以及濕地生態(tài)系統(tǒng)。這里重點(diǎn)分析與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全緊密聯(lián)系的水生態(tài)系統(tǒng)與耕地生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)峻形勢(shì)。

1.水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況分析

眾所周知，水資源是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可替代的生態(tài)要素，我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，人均水資源量?jī)H為世界人均水平的1/4，而且越來(lái)越多的水資源被配置到城鎮(zhèn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源供需矛盾長(zhǎng)期存在。我國(guó)水資源短缺的同時(shí)，水資源污染形勢(shì)嚴(yán)峻，水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況令人擔(dān)憂。當(dāng)前，水污染已經(jīng)呈現(xiàn)出地表、地下立體化態(tài)勢(shì)。2016年，1940個(gè)國(guó)考斷面中，Ⅰ類水質(zhì)斷面27個(gè)，占1.4%；Ⅱ類水質(zhì)斷面728個(gè)，占37.5%；Ⅲ類水質(zhì)斷面541個(gè)，占27.9%；Ⅳ類水質(zhì)斷面325個(gè)，占16.8%；Ⅴ類水質(zhì)斷面133個(gè)，占6.9%；劣Ⅴ類水質(zhì)斷面166個(gè)，占8.6%①中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.2016中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［EB/OL］.［2017-06-05］.http：//www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201706/P020170605833655914077.pdf.。近些年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了地表水污染治理，取得了明顯的成效（見(jiàn)圖1），特別是“水十條”的出臺(tái)，以及中央環(huán)保督察將會(huì)對(duì)水污染防治起到更明顯的推動(dòng)作用。

圖1 不同時(shí)期不同級(jí)別地表水水質(zhì)斷面比例

2016年全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）225個(gè)地市級(jí)行政區(qū)的6 124個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)（其中國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)1 000個(gè)）的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)、良好級(jí)、較好級(jí)、較差級(jí)和極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例分別為10.1%、25.4% 、4.4% 、45.4% 和14.7%①中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.2016中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［EB/OL］.［2017-06-05］.http：//www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201706/P020170605833655914077.pdf.。

水利部門流域地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)井的空間布局，基本涵蓋了地下水開(kāi)發(fā)利用程度較大、污染較嚴(yán)重的地區(qū)。2 104個(gè)測(cè)站地下水質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：水質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果總體較差。水質(zhì)良好以上的測(cè)站為24.0%，無(wú)較好測(cè)站，較差的測(cè)站比例為56.2%，極差的測(cè)站比例為19.8%（見(jiàn)表 2）。

2.耕地生態(tài)系統(tǒng)健康狀況分析

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本的生態(tài)要素之一，耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康直接決定著糧食等農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量及質(zhì)量的雙重安全。當(dāng)前，耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況不容樂(lè)觀，突出表現(xiàn)為耕地資源數(shù)量不足與質(zhì)量偏低并存，耕地占用與耕地土壤污染同在。

《2016中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，我國(guó)耕地資源的總體質(zhì)量偏低。2015年，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為 9.96 等。 耕地中優(yōu)等地（1～4 等）、高等地（5～8 等）、中等地（9～12 等）和低等地（13～15 等）所占比例分別為2.9%、26.5%、52.8%、17.7%②中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.2016 中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)［EB/OL］.［2017-06-05］.http：//www.mlr.gov.cn/sjpd/gtzygb/201704/P020170428532821702501.pdf.。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、道路建設(shè)對(duì)耕地的占用仍在持續(xù)，耕地?cái)?shù)量持續(xù)下降趨勢(shì)短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)［18］。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2015 年凈減少耕地面積5.95萬(wàn)公頃。需要特別指出的是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等所占用的耕地絕大部分都是優(yōu)質(zhì)耕地，土地生產(chǎn)率較高，而通過(guò)土地整理等措施補(bǔ)充的耕地，則是土地生產(chǎn)力較低，有的在短期內(nèi)難以形成土地生產(chǎn)力。因此，優(yōu)質(zhì)耕地減少的面積，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年內(nèi)凈減少的面積。長(zhǎng)期持續(xù)下去的話，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成威脅。

2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》數(shù)據(jù)表明，我國(guó)耕地土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.1%，耕地土壤的污染狀況不容樂(lè)觀。此外，重金屬污染、農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)健康也構(gòu)成威脅。

表2 2016年各流域片區(qū)地下水水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（單位：%）

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的健康狀況分析

近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)化肥、除草劑、殺蟲(chóng)劑、農(nóng)膜等化學(xué)投入品的依賴性越來(lái)越大，再加上這些投入品的利用率較低，進(jìn)入土壤及地下水體之后，對(duì)其造成一定的污染；規(guī)?；B(yǎng)殖廢棄物以及大量抗生素的使用，也對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)健康造成威脅。

1.化肥施用量實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)，但施肥強(qiáng)度依然較大

2016年，我國(guó)化肥施用量為5 984.0萬(wàn)噸，相對(duì)于2015年的6 022.6萬(wàn)噸，下降了0.64%。這是農(nóng)業(yè)部印發(fā)《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》之后，提前實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)目標(biāo)。盡管如此，化肥施用強(qiáng)度依然很高，2016年全國(guó)化肥施用強(qiáng)度平均為359.08公斤/公頃，是國(guó)際公認(rèn)的化肥施用安全上限（225公斤/公頃）的1.60倍。而我國(guó)化肥綜合利用率平均為30%左右，大量總氮、總磷進(jìn)入耕地土壤或地下水體，形成污染。

從不同時(shí)期各區(qū)域的數(shù)據(jù)分析，表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是全國(guó)平均施肥強(qiáng)度、中部地區(qū)、西部地區(qū)的施肥強(qiáng)度，都呈現(xiàn)出持續(xù)增加的態(tài)勢(shì)，東部地區(qū)的化肥施用強(qiáng)度從“十一五”時(shí)期開(kāi)始在高位上實(shí)現(xiàn)遞減；二是同一時(shí)期化肥施用強(qiáng)度自東向西以此遞減；三是每個(gè)時(shí)期，東部地區(qū)化肥施用強(qiáng)度都高于全國(guó)平均水平，而中、西部地區(qū)化肥施用強(qiáng)度則低于全國(guó)平均水平（見(jiàn)表3）。

2.農(nóng)藥殘留、農(nóng)膜白色污染治理凸顯其艱巨性、緊迫性

農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮了積極的作用，但與此同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。農(nóng)藥殘留導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的下降，而農(nóng)膜帶來(lái)的白色污染，對(duì)耕地土壤造成日益嚴(yán)重的危害。實(shí)事求是來(lái)講，農(nóng)藥殘留更多的是使用過(guò)程中缺乏科學(xué)性，農(nóng)民多以傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行使用，劑量、次數(shù)、時(shí)間等都可能沒(méi)有按照農(nóng)藥的具體說(shuō)明執(zhí)行。

我國(guó)農(nóng)藥使用量從“十一五”時(shí)期的165.99萬(wàn)噸，增加到“十二五”時(shí)期的179.70萬(wàn)噸，增長(zhǎng)8.26%。對(duì)不同區(qū)域而言，同期東部地區(qū)下降了0.73%，西部地區(qū)增長(zhǎng)幅度最大，增長(zhǎng)28.62%。從區(qū)域分布來(lái)看，中部地區(qū)農(nóng)藥使用量占全國(guó)農(nóng)藥使用量的比例最高，但這個(gè)比例在兩個(gè)時(shí)期基本持平。其次是東部地區(qū)，但其所占比例下降了3.37個(gè)百分點(diǎn)；而西部地區(qū)所占比例則上升了3.21個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表4）。此外，農(nóng)藥包裝物成為近年來(lái)對(duì)水體、土壤造成二次污染的重要污染物，其數(shù)量巨大，如果不能有效回收處理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的健康將造成日益嚴(yán)重的影響。

不同時(shí)期農(nóng)用塑料薄膜使用量及區(qū)域分布情況表現(xiàn)出一定的差異性（見(jiàn)表5）。從總體情況來(lái)看，農(nóng)用塑料薄膜使用量在增加，從“十一五”時(shí)期的200.85萬(wàn)噸，增加到 “十二五”時(shí)期的247.09萬(wàn)噸，增長(zhǎng)23.02%。從區(qū)域情況來(lái)看，不同時(shí)期農(nóng)用塑料薄膜使用量表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是東部地區(qū)所占比例最大，其次是西部地區(qū)、中部地區(qū)；二是東部地區(qū)、中部地區(qū)所占比例在下降，前者下降幅度高于后者，西部地區(qū)所占比例在增加；三是不同區(qū)域農(nóng)用塑料薄膜使用量都在增加，但增加的幅度差異明顯，從東到西呈現(xiàn)逐漸遞增態(tài)勢(shì)，西部地區(qū)增長(zhǎng)率達(dá)到了43.44%。

表3 不同時(shí)期化肥施用強(qiáng)度及區(qū)域分布（單位：公斤/公頃）

表4 不同時(shí)期農(nóng)藥使用量及區(qū)域分布（單位：萬(wàn)噸；%）

3.規(guī)模化養(yǎng)殖污染以及獸用抗生素的環(huán)境影響不容忽視

2016年大牲畜年底存欄頭數(shù)為11 906.41萬(wàn)頭，產(chǎn)生大約30億噸畜禽糞便。由于畜禽糞尿處理率較低，大部分進(jìn)入環(huán)境，造成污染。在養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展中，獸用抗生素使用量大，環(huán)境影響范圍廣、程度深。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2013年國(guó)內(nèi)抗生素使用量為16.2萬(wàn)噸，其中，獸用抗生素占52%。特別是養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)的地區(qū)，抗生素使用量、排放量較大，排放強(qiáng)度高，對(duì)環(huán)境造成很大的影響。

（四）農(nóng)村人居環(huán)境系統(tǒng)健康狀況分析

與過(guò)去相比，農(nóng)村生活垃圾成分越來(lái)越復(fù)雜，包括廚房垃圾、婦女兒童用品、塑料制品等，垃圾產(chǎn)生量也越來(lái)越大。同時(shí)，農(nóng)村安全飲水工程的實(shí)施，生活污水產(chǎn)生量也在增加，任意傾倒現(xiàn)象普遍。生活垃圾、生活污水日益成為農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題的重要組成部分。

有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，2016年，全國(guó)共有行政村52.62萬(wàn)個(gè)，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村所占比例僅為20%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村所占比例為65%。以此為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同區(qū)域省份的相應(yīng)比例進(jìn)行了分析，結(jié)果見(jiàn)表6。

表5 不同時(shí)期農(nóng)用塑料薄膜使用量及區(qū)域分布（單位：萬(wàn)噸；%）

表6 對(duì)農(nóng)村生活污水、生活垃圾情況的空間分布（單位：個(gè)）

三、基于健康視角，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議

健康是人類最大的財(cái)富，不斷提高全民健康素質(zhì)是全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)而言，采取有效措施，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)、耕地生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)、農(nóng)村人居環(huán)境系統(tǒng)的健康，是確保農(nóng)村居民身體健康的關(guān)鍵。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應(yīng)全面推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，將重點(diǎn)放在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，這樣才是“治本之策”。

（一）實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，確保水生態(tài)系統(tǒng)的健康

水資源是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用與有效保護(hù)，不僅是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)需要關(guān)注的重大問(wèn)題，更是關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施、人類健康生存與延續(xù)、人類社會(huì)進(jìn)步的戰(zhàn)略性問(wèn)題。

1.強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法，減少工業(yè)企業(yè)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的污染

中央環(huán)保督察開(kāi)展以來(lái)，對(duì)全面推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了積極作用。新時(shí)代，水生態(tài)系統(tǒng)面臨的污染風(fēng)險(xiǎn)依然存在，為此，需要加大環(huán)保執(zhí)法力度，一方面促進(jìn)工業(yè)企業(yè)對(duì)其技術(shù)進(jìn)行生態(tài)化改造，減少污水排放；二是對(duì)違規(guī)排放污水的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲，改變過(guò)去以經(jīng)濟(jì)手段對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行處罰的方式，代之以法律與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的手段，根據(jù)其排污行為所造成的污染后果，追究污染主體的法律責(zé)任，同時(shí)再處以經(jīng)濟(jì)重罰。此外，建立中央環(huán)保督察的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)基層政府行為進(jìn)行震懾，減少因盲目決策導(dǎo)致的水生態(tài)系統(tǒng)污染。

2.加強(qiáng)水生態(tài)治理，提升水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力

水治理的根本在于水生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。理論上來(lái)講，自然界的淡水總量是大體穩(wěn)定的，但一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可用水資源有多少，既取決于降水多寡，也取決于盛水的“盆”大小。做大盛水的“盆”是提升水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的根本。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，要盡量減少對(duì)自然環(huán)境的污染，不能超過(guò)其承載能力，對(duì)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的地方，進(jìn)行合理、適度的修復(fù)。因此，應(yīng)采取系統(tǒng)論的思想，統(tǒng)籌自然生態(tài)各種要素，將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，把治水與治山、治林、治田、治湖等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在對(duì)水生態(tài)進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，加大治理力度，提升水生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。此外，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。對(duì)此，需要特別關(guān)注兩點(diǎn)：一是要遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律，宜林則林，宜草則草；二是要根據(jù)國(guó)土空間的實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃恢復(fù)綠水青山的范圍及重點(diǎn)，相關(guān)部門不能盲目“下達(dá)任務(wù)”。

3.加大最嚴(yán)格水資源管理制度的執(zhí)行力度，保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定

2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》提出，要嚴(yán)格控制用水總量、全面提高用水效率、嚴(yán)格控制入河湖排污總量“三條”紅線，以加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，新形勢(shì)下，我國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)污染依然嚴(yán)重，面臨的污染風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)難以根除，治理水資源污染任重而道遠(yuǎn)。為此，應(yīng)根據(jù)最嚴(yán)格的水資源管理制度的要求，嚴(yán)守水資源管理的“三條紅線”，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)優(yōu)質(zhì)灌溉用水的需求。在嚴(yán)防工業(yè)企業(yè)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)污染的同時(shí)，應(yīng)從實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展著手，控制農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的污染。

（二）實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，提高耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康水平與服務(wù)能力

耕地生態(tài)系統(tǒng)是保障國(guó)家糧食等農(nóng)產(chǎn)品安全的重要保障。為此，需要實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，全面實(shí)施耕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，提高耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康水平與服務(wù)能力。

1.全面落實(shí)耕地保護(hù)制度，穩(wěn)定耕地面積

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，耕地占用的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，占用的面積會(huì)呈現(xiàn)剛性遞增態(tài)勢(shì)，在短期內(nèi)難以出現(xiàn)拐點(diǎn)。18億畝耕地紅線必須嚴(yán)防死守，這是保障國(guó)家糧食安全的根基。基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地?zé)o序、違規(guī)占用現(xiàn)象普遍存在，企業(yè)圈地“跑路”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，長(zhǎng)此以往，將會(huì)嚴(yán)重威脅國(guó)家的糧食安全。2017年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，對(duì)新時(shí)期加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡作出全面部署。黨的十九大報(bào)告指出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。為此，需要依據(jù)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并采取耕地占補(bǔ)平衡、永久性基本農(nóng)田劃定等相應(yīng)措施，實(shí)現(xiàn)耕地資源數(shù)量的動(dòng)態(tài)平衡。

2.建立中央耕地督察機(jī)制，解決耕地資源保護(hù)中的違規(guī)問(wèn)題

基層政府在執(zhí)行國(guó)家耕地保護(hù)政策時(shí)，不是全方位執(zhí)行，而是想方設(shè)法鉆國(guó)家政策的漏洞，變相占用優(yōu)質(zhì)耕地。如對(duì)永久基本農(nóng)田的劃定，“劃遠(yuǎn)不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，特別是山地丘陵地區(qū)，基本農(nóng)田上山、下川。對(duì)耕地資源的保護(hù)，國(guó)土資源部門也采取了一些專項(xiàng)巡查措施，在一定程度上解決了部分問(wèn)題。一個(gè)重要原因就在于巡查組成員多來(lái)自國(guó)土部門，很難徹查本系統(tǒng)內(nèi)部存在的嚴(yán)重問(wèn)題。為此，建議借鑒中央環(huán)保督察的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快成立中央耕地督察委員會(huì)，并建立相應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展耕地保護(hù)督察行動(dòng)，并建立督察信息公開(kāi)機(jī)制，接受廣大公眾的監(jiān)督。

3.通過(guò)技術(shù)與制度融合，提高耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康水平

前面已經(jīng)提到，我國(guó)耕地質(zhì)量總體偏低，而且伴隨著耕地土壤污染，耕地生態(tài)系統(tǒng)健康水平及服務(wù)能力難以滿足新時(shí)代化解社會(huì)主要矛盾的需要。為此，需要通過(guò)技術(shù)與制度的有效融合，對(duì)耕地土壤污染進(jìn)行修復(fù)，提升耕地生產(chǎn)能力，以保障國(guó)家糧食安全。一是從技術(shù)層面減少和治理耕地土壤污染，包括測(cè)土配方施肥技術(shù)、土壤污染治理技術(shù)等；二是從制度層面保障耕地恢復(fù)活力。擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地休養(yǎng)生息制度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，促進(jìn)耕地活力的恢復(fù)；三是根據(jù)綠色發(fā)展理念需求，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)行為，從源頭上解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中生產(chǎn)資料投入帶來(lái)的污染。

（三）實(shí)施多維創(chuàng)新，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)健康水平

1.重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，減少面源污染

農(nóng)村改革40年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從原來(lái)的傳統(tǒng)模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽炕瘜W(xué)投入品的化學(xué)農(nóng)業(yè)模式，農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重。在農(nóng)業(yè)發(fā)展演變過(guò)程中，不自覺(jué)地將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)之間的生態(tài)鏈條割裂了，進(jìn)而切斷了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)循環(huán)的路徑，從而導(dǎo)致了養(yǎng)殖業(yè)的污染以及對(duì)化肥的過(guò)度依賴。為此，應(yīng)重構(gòu)循環(huán)型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。針對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用問(wèn)題，應(yīng)積極尋找“出口”，依靠諸如“冒煙就查，見(jiàn)火就抓”“焚燒秸稈罰款2000元，拘留15天”等遍地的“標(biāo)語(yǔ)口號(hào)”是解決不了秸稈問(wèn)題的。因此，應(yīng)注重加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈還田技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化，提升農(nóng)作物秸稈綜合利用水平。加快促使適用于低溫地區(qū)農(nóng)作物秸稈腐爛的生物技術(shù)及產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，以及深耕技術(shù)及機(jī)械、秸稈粉碎技術(shù)及機(jī)械的開(kāi)發(fā)。

2.創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范農(nóng)資主體、農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)行為

對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)主體而言，其行為的規(guī)范可以從源頭上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的污染問(wèn)題。其一，在化肥生產(chǎn)方面，要根據(jù)農(nóng)業(yè)部推行的測(cè)土配方施肥的要求，生產(chǎn)滿足區(qū)域需要的肥料。其二，在農(nóng)藥生產(chǎn)方面，應(yīng)杜絕劇毒農(nóng)藥的生產(chǎn)，加大生物農(nóng)藥的技術(shù)推廣；一旦發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)國(guó)家明文禁止的農(nóng)藥的生產(chǎn)行為，應(yīng)嚴(yán)厲處罰不手軟。其三，在農(nóng)用地膜生產(chǎn)方面，推廣可降解薄膜生產(chǎn)技術(shù)，降低其生產(chǎn)成本。其四，在飼料生產(chǎn)方面，杜絕銅、鋅、砷等重金屬元素的添加，以減少隨養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)入土壤或水體對(duì)其造成重金屬污染。

通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，逐漸規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的生產(chǎn)行為。首先，要加快制定嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，使產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的質(zhì)量監(jiān)督、管理都能與國(guó)際市場(chǎng)接軌；其次，要建立與完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的服務(wù)體系，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)化解自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；其三，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全檢測(cè)監(jiān)督。建立一支專業(yè)技術(shù)人才服務(wù)隊(duì)伍，發(fā)揮其在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)的作用，強(qiáng)化檢測(cè)監(jiān)督力度。

3.創(chuàng)新回收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用

創(chuàng)新農(nóng)藥包裝物、農(nóng)用塑料薄膜回收機(jī)制，根據(jù)區(qū)域不同情況建立農(nóng)業(yè)廢棄物回收模式，實(shí)現(xiàn)資源化利用，是減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)二次污染的重要途徑。為此，對(duì)解決白色污染而言，一是開(kāi)發(fā)可降解的農(nóng)用塑料薄膜，二是開(kāi)發(fā)殘留在耕地中的農(nóng)用地膜撿拾機(jī)械。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用要有暢通的途徑。政府部門要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用工作，提前為農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用找到出口；企業(yè)或者科研部門要積極參與其中，對(duì)資源化利用的技術(shù)進(jìn)行研究，確?；厥罩蟮脑倮寐涞綄?shí)處。除此之外，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制，使得利益相關(guān)者都能積極參與其中，形成完善的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用網(wǎng)絡(luò)。

（四）健全農(nóng)村生態(tài)治理機(jī)制，提升農(nóng)村人居環(huán)境系統(tǒng)健康水平

通過(guò)農(nóng)村生態(tài)治理，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”的總體要求，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，為此，需要在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，采取有效措施加以推動(dòng)。

1.制定農(nóng)村生態(tài)治理規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

制定農(nóng)村生態(tài)治理規(guī)劃，引領(lǐng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，避免項(xiàng)目實(shí)施的隨意性。為此，應(yīng)根據(jù)村莊不同區(qū)位、不同類型、不同人居環(huán)境的現(xiàn)狀，確定農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)，明確綜合整治的路線圖、時(shí)間表以及資金需求。

2.加大資金投入，完善農(nóng)村生態(tài)治理設(shè)施

根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治需求，國(guó)家層面應(yīng)加大資金投入力度，一方面用于完善環(huán)境保護(hù)設(shè)施，另一方面用于建立運(yùn)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極發(fā)揮社會(huì)支持”建設(shè)公共設(shè)施的多元化投資機(jī)制和以村民為主體的公共設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)村民參與農(nóng)村生態(tài)治理的積極性。此外，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人捐款或以其他方式積極參與農(nóng)村生態(tài)治理。

3.實(shí)現(xiàn)技術(shù)與模式的創(chuàng)新，為農(nóng)村生態(tài)治理提供保障

加快推廣應(yīng)用農(nóng)村生態(tài)治理中一些有效技術(shù)，在更大范圍內(nèi)服務(wù)于農(nóng)村生態(tài)治理。同時(shí)，根據(jù)規(guī)劃所劃分的區(qū)域，研發(fā)農(nóng)村生態(tài)治理所需技術(shù)，提高技術(shù)的區(qū)域適應(yīng)性。此外，通過(guò)相關(guān)技術(shù)的整合，提升農(nóng)村生態(tài)治理的效果。

4.完善多維機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)治理

一是建立環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在實(shí)施之初，建議政府負(fù)責(zé)相應(yīng)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)；然后再逐步過(guò)渡到具有專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的第三方。二是建立評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。采取第三方參與模式，建立農(nóng)村生態(tài)治理的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，對(duì)參與農(nóng)村生態(tài)治理的利益相關(guān)者的行為、治理效果、滿意度、存在的問(wèn)題進(jìn)行全面科學(xué)的評(píng)估，以尋求完善農(nóng)村生態(tài)治理的途徑與措施。三是建立有效的參與機(jī)制。通過(guò)提高農(nóng)村居民的認(rèn)知水平，使他們逐步產(chǎn)生相應(yīng)的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而提高農(nóng)村居民的參與意識(shí)，使其積極、主動(dòng)、全面參與農(nóng)村生態(tài)治理的全過(guò)程。

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