對政府在廣東特色小鎮(zhèn)業(yè)務發(fā)展中的幾點建議

王婭婭

摘要：近年來，住建部及各省均加大了對特色小鎮(zhèn)的建設力度，紛紛公布了特色小鎮(zhèn)的建設名單，其中廣東省發(fā)改委于2017年8月27日發(fā)布《廣東省發(fā)展改革委關于公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點名單的通知》，明確提出將廣州市番禺區(qū)沙灣瑰寶小鎮(zhèn)、深圳市龍華區(qū)大浪時尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)、順德區(qū)泛家居產業(yè)特色小鎮(zhèn)集群示范區(qū)等30個特色小鎮(zhèn)作為廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點，并下發(fā)了《關于加快特色小（城）鎮(zhèn)建設的指導意見》，要求各市大力開展力度。但在實際的開展過程中，由于受到前期建設資金的缺乏、運營主體的缺失、運營模式的不明確、政府財政稅收優(yōu)惠及支持力度不確定、產業(yè)發(fā)展人才難集聚等原因影響，廣東特色小鎮(zhèn)項目發(fā)展不太順利。本文通過分析國家及廣東省特色小鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀，結合目前市場及廣東地方的實際情況，對特色小鎮(zhèn)建設中政府的行為進行探索，并提出初步建議。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn) 社會資金 財政資金 政府行為建議

一、全廣東特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀

近年來，住房城鄉(xiāng)建設部先后公布了兩批共403個中國特色小鎮(zhèn)，其中廣東就有20個城市入選。同時，根據(jù)廣東省發(fā)改委于2017年8月27日下發(fā)的《廣東省發(fā)展改革委關于公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點名單的通知》（粵發(fā)改區(qū)域函〔2017〕4525號），將廣州市番禺區(qū)沙灣瑰寶小鎮(zhèn)、深圳市龍華區(qū)大浪時尚創(chuàng)意小鎮(zhèn)、順德區(qū)泛家居產業(yè)特色小鎮(zhèn)集群示范區(qū)等30個特色小鎮(zhèn)作為廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作示范點。同時要求廣東省各市應以經省政府同意的《關于加快特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設的指導意見》（粵發(fā)改區(qū)域〔2017〕438號，以下簡稱“《指導意見》”）為指引，做好特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

據(jù)了解，廣東將以特色主導產業(yè)和經典產業(yè)為重點，打造“9+N”特色小鎮(zhèn)新形態(tài)，包括智能制造小鎮(zhèn)、綠能科技小鎮(zhèn)、海洋特色產業(yè)小鎮(zhèn)、“互聯(lián)網(wǎng)+”小鎮(zhèn)、時尚小鎮(zhèn)、工藝小鎮(zhèn)、文化創(chuàng)意小鎮(zhèn)、生命健康小鎮(zhèn)、旅游休閑小鎮(zhèn)。

二、目前市場上熱門的運營模式

特色小鎮(zhèn)的成功建設將通過以點帶面的形式，對各地的經濟發(fā)展將帶來巨大的經濟及社會效應，但如何找到一個特色小鎮(zhèn)的有效運營模式，就成為特色小鎮(zhèn)業(yè)務發(fā)展的關鍵。目前市場上作用最多的模式就是ppp模式，即通過以政府引導，社會資本廣泛參與的模式，充分發(fā)揮地方政府財政資金的“杠桿”作用，有效地吸引社會資本的投入，彌補特色小鎮(zhèn)建設前期資金不足的問題。

三、廣東特色小鎮(zhèn)發(fā)展難點分析

（一）小鎮(zhèn)運營前期資金投入?yún)T乏

目前各省市地方政府根據(jù)國家的相關要求，雖有意積極推動各類特色小鎮(zhèn)，但由于前期建設很難吸引到社會資本方參與，因此僅能依賴政府財政資金的投入，而政府因為財政資金有限的問題，阻礙了特色小鎮(zhèn)項目的發(fā)展和推進，特別是粵東西北部分地區(qū)的地方政府收入較為微薄，很難支撐特色小鎮(zhèn)的長期投入，同時，廣東部分珠三角地區(qū)的部分地方政府雖財政收入尚可，但負債率高企，也面臨小鎮(zhèn)運營前期的投資困境。

（二）小鎮(zhèn)業(yè)務缺乏穩(wěn)定的運營機制

由于各地的特色業(yè)務各不相同，所在地區(qū)也差異極大，區(qū)域地點和產業(yè)基礎決定了不同的小鎮(zhèn)必須采取不同的運營機制，不能盲目照搬照抄，必須因地制宜，自主創(chuàng)新，通過不斷地改革，摸索出一條適合當?shù)貥I(yè)務的發(fā)展路子。比如廣東的20個國家級小鎮(zhèn)及30個省級小鎮(zhèn)，分別分布在珠三角發(fā)達地區(qū)及粵東西北欠發(fā)達地區(qū)。單個成功小鎮(zhèn)的模式往往不能簡單的復制開展，必須在借鑒的基礎上不斷創(chuàng)新。政府在招標企業(yè)進行項目建設時，不僅要考慮企業(yè)對政府提供土地等各種資源的報價指標，還需慎重考慮企業(yè)的綜合產業(yè)運營能力。

（三）小鎮(zhèn)業(yè)務見效慢，投資回收期較長

據(jù)了解，小鎮(zhèn)從前期規(guī)劃到建成使用，往往需要至少3-5年建設期，若產業(yè)運營機制不明確，也往往存在建設項目爛尾的情況，特別是粵東西北地區(qū)的特色小鎮(zhèn)項目，如果沒有較好的運營模式，當?shù)氐漠a業(yè)發(fā)展很難達到預期。因此，必須加大對項目運營中后期的管理，比如提供財政、稅務、人才引進方面的優(yōu)惠政策，才能促進產業(yè)項目的可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。

四、對政府參與特色小鎮(zhèn)的幾點建議

（一）加大財政資金投入

小鎮(zhèn)業(yè)務發(fā)展前期必須進行大量的基礎設施和配套建設，這方面的投入一般較為巨大，且投資回收期長，投資收益不確定性較大，社會資本方及產業(yè)運營公司對前期建設的投入較為保守。廣東各地市的政府財政收入普遍高于其他內地省份，為促進特色小鎮(zhèn)前期建設的順利開展，建議政府在建設前期加大財政投入，可以選用以政府資金為引導，社會資本廣泛參與的ppp模式或產業(yè)基金模式，并通過財政資金在使用期間讓渡資金利息，并晚于社會資本方退出的機制安排，充分發(fā)揮地方政府財政資金的“杠桿”帶動作用。

（二）招標產業(yè)龍頭企業(yè)作為運營主體

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開運營主體的實際參與，最重要的是與當?shù)禺a業(yè)相匹配且綜合實力較強的龍頭企業(yè)進行合作，引進核心技術強、綜合實力強的企業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)的建設中來，這些企業(yè)可通過核心產業(yè)帶動當?shù)厣舷掠萎a業(yè)的發(fā)展，形成穩(wěn)定完善的產業(yè)發(fā)展機制。建議政府在公開招標運用主體時，加大對小鎮(zhèn)當?shù)禺a業(yè)龍頭企業(yè)的傾斜力度，盡量吸引具有專業(yè)核心技術、上下游產業(yè)帶動能力強、綜合實力較強的企業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)的建設中來，這類企業(yè)不僅具備良好的產業(yè)運營實力，還可發(fā)揮良好的帶動效應，廣泛地吸引相關產業(yè)參與到特色小鎮(zhèn)建設中。

（三）提供土地優(yōu)惠政策

項目前期建設最重要的一項工作就是購買土地的使用權。在廣東市場，特別是珠三角地區(qū)，房地產價格持續(xù)走高，帶動相應的土地拍賣價格也屢創(chuàng)新高，這對于在特色小鎮(zhèn)建設前期就需投入大量資金的運營主體構成了較大的資金壓力。因此，建議政府能根據(jù)項目的實際情況提供土地優(yōu)惠政策，增加對運營主體的吸引力。

（四）提供稅收減免政策

特色小鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展離不開政府的財稅政策支持。大部分的特色小鎮(zhèn)項目面臨建設回收期長、投資收益不確定的困境，因此也造成了部分特色小鎮(zhèn)項目運營效果欠佳的現(xiàn)狀。為進一步激活產業(yè)活力，提升發(fā)展效率，建議政府對產業(yè)發(fā)展項目提供相應的稅收優(yōu)惠政策，比如在特色小鎮(zhèn)運營環(huán)節(jié)，減半征收/免征新入鎮(zhèn)企業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，從而達到降低社會資本的投資成本的目的，提升對社會資本方的吸引力度。

（五）完善人才引進政策

特色產業(yè)的發(fā)展離不開人才的聚集，部分特色小鎮(zhèn)地處偏僻，經濟水平相對落后，在城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展空間及收入水平上與一二線城市存在較大的差異，因此對產業(yè)發(fā)展所需人才的吸引力不大，往往容易造成人才難聚、來了難留等不利局面。為盡快促進特色小鎮(zhèn)業(yè)務的正常健康發(fā)展，政策應制定相關的政策，通過為專業(yè)人才提供住房、收入、發(fā)展路徑上的傾斜政策，建設長效的人才培養(yǎng)和發(fā)展機制。