易招娣，周湖勇

（1.溫州大學(xué)教育法學(xué)研究所，浙江溫州 325035；2.溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035）

紀(jì)律處分是高校維護(hù)正常的教育教學(xué)秩序的必要手段，因紀(jì)律處分而產(chǎn)生的糾紛成為高校學(xué)生管理中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。高校對學(xué)生作出紀(jì)律處分，特別是對學(xué)生作出開除學(xué)籍的紀(jì)律處分對學(xué)生的發(fā)展前途、學(xué)生的家庭、社會(huì)以及教育事業(yè)都將產(chǎn)生不同程度的影響，對一個(gè)學(xué)生做出恰如其分的紀(jì)律處分將最大程度地發(fā)揮出教育的育人功能。高校如何把握做出紀(jì)律處分的尺度，明確對學(xué)生哪些越軌行為進(jìn)行紀(jì)律處分，以及明確處分學(xué)生的法定程序和給予充分的救濟(jì)權(quán)利，從而有效避免過輕的紀(jì)律處分造成學(xué)校秩序的混亂，又能避免過重的紀(jì)律處分帶來的學(xué)生創(chuàng)造精神的抑制。本文從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，剖析了高校與學(xué)生的法律關(guān)系，明確了學(xué)校紀(jì)律處分的性質(zhì)，結(jié)合2017年教育部修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的內(nèi)容精神，反思現(xiàn)行高校申訴制度以及學(xué)生受到紀(jì)律處分的救濟(jì)機(jī)制并提出自己的淺見，以取到拋磚引玉之效。

一、高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的爭議焦點(diǎn)

（一）關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分依據(jù)的爭議

關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分依據(jù)的爭議涉及的問題有兩方面：一是高校是否擁有按自己制定的校規(guī)對學(xué)生的行為進(jìn)行自由裁量的權(quán)限?，F(xiàn)實(shí)生活中各高校校規(guī)對處分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的多樣化，處分依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的差異性導(dǎo)致的處理結(jié)果不一致，即“同錯(cuò)不同罰”。二是涉及高校紀(jì)律規(guī)范調(diào)整的場域問題，集中表現(xiàn)在高?？煞駥W(xué)生的校外行為予以紀(jì)律規(guī)范并對其行為給予紀(jì)律處分。換言之，該爭議包含兩個(gè)問題：一是高校紀(jì)律規(guī)范的場域問題引發(fā)的高校校規(guī)的合法性問題，二是對學(xué)生違規(guī)違紀(jì)行為的裁量范圍引發(fā)的高校校規(guī)合理性問題。這兩個(gè)問題決定了高校紀(jì)律規(guī)范場域的問題以及高校學(xué)生紀(jì)律處分合法性問題。

（二）關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分程序的爭議

高校學(xué)生紀(jì)律處分程序的爭議焦點(diǎn)在處分程序的設(shè)計(jì)與執(zhí)行問題，主要表現(xiàn)為高校在作出處分決定之前未告知學(xué)生作出處分決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，也未告知其依法享有的權(quán)利，導(dǎo)致剝奪了學(xué)生在處分決定前進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利，部分高校未對學(xué)生作出書面的處分決定書，或沒有對學(xué)生進(jìn)行送達(dá)。

（三）關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分救濟(jì)途徑的爭議

高校學(xué)生紀(jì)律處分救濟(jì)途徑的爭議集中表現(xiàn)在學(xué)生不服處分時(shí)對高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛適用訴訟途徑特別是行政訴訟途徑的問題的爭議。具體立場為：高校認(rèn)為紀(jì)律處分是內(nèi)部行政行為，強(qiáng)調(diào)是高校自主管理權(quán)的范疇，不應(yīng)該受到司法審查。而學(xué)生則認(rèn)為高校的紀(jì)律處分行為侵害了其合法權(quán)益，既然是合法權(quán)益就應(yīng)該有權(quán)利救濟(jì)的司法保障。因此，可以進(jìn)一步將雙方爭議的確定為高校是否適用行政訴訟，即高校是否具備行政被告資格問題。

二、高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的類型與所涉及的法律關(guān)系

（一）高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的類型

從紀(jì)律處分類型的角度，我們可以把高等學(xué)校的紀(jì)律處分分為五類：警告紀(jì)律處分、嚴(yán)重警告紀(jì)律處分、記過紀(jì)律處分、留校察看紀(jì)律處分和開除學(xué)籍紀(jì)律處分。當(dāng)前我國對高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的定義還缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)生紀(jì)律處分糾紛按不同的標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的種類，而不同的種類決定不同的救濟(jì)程序和法律適用。

本文認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)行為的特征、性質(zhì)、對學(xué)生的權(quán)利義務(wù)影響程度以及結(jié)合相關(guān)司法判例對高校學(xué)生紀(jì)律處分的性質(zhì)作出認(rèn)定。2017年9月1日開始施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（中華人民共和國教育部令第41號(hào)）（下文簡稱新修訂的《規(guī)定》）第五十一條規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予違反紀(jì)律的學(xué)生批評教育，包括警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種紀(jì)律處分①參見：教育部.普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定（教育部令第41號(hào)）[EB/OL].[2018-03-08].http://www.moe.edu.cn/srcsite/ A02/s5911/moe_621/201702/t20170216_296385.html。2017年9月1日開始施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（中華人民共和國教育部令第41號(hào)）（下文簡稱新修訂的《規(guī)定》）第五十一條規(guī)定，對有違反法律法規(guī)、本規(guī)定以及學(xué)校紀(jì)律行為的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評教育，并可視情節(jié)輕重，給予警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍的紀(jì)律處分。。根據(jù)前文概述的當(dāng)前高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的爭議，有必要對高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的類型進(jìn)行梳理。具體來看，如若治理來自高校學(xué)生紀(jì)律處分依據(jù)產(chǎn)生的爭議關(guān)鍵在于探討哪些學(xué)生越軌行為屬于司法介入的范圍，即要區(qū)分高校紀(jì)律處分過程中哪些行為屬于法治場域，哪些屬于高校自治場域。而治理來自高校學(xué)生紀(jì)律處分救濟(jì)途徑的爭議則應(yīng)更多地了解糾紛解決的幾種救濟(jì)途徑，即梳理高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的救濟(jì)渠道。

1.學(xué)術(shù)性紀(jì)律處分糾紛與非學(xué)術(shù)性紀(jì)律處分糾紛

從引發(fā)紀(jì)律處分糾紛發(fā)生原因的區(qū)別，將紀(jì)律處分糾紛分成學(xué)術(shù)性紀(jì)律處分糾紛和非學(xué)術(shù)性紀(jì)律處分糾紛。根據(jù)以往發(fā)生的各類糾紛案例，以考試作弊引發(fā)的糾紛為主，校外行為管理引發(fā)的糾紛多于校內(nèi)行為管理引發(fā)的糾紛。而考試作弊糾紛屬于學(xué)術(shù)性紀(jì)律處分糾紛（是指因在學(xué)生學(xué)術(shù)方面表現(xiàn)未達(dá)到學(xué)校規(guī)定所引發(fā)的糾紛。包括考試作弊紀(jì)律處分糾紛、論文或作業(yè)紀(jì)律處分糾紛、課堂管理紀(jì)律處分糾紛）。校內(nèi)外行為管理引發(fā)的紀(jì)律處分糾紛屬于非學(xué)術(shù)的紀(jì)律處分糾紛（是指因?qū)W生在校內(nèi)外行為失范引發(fā)的糾紛，主要包括違反校內(nèi)生活、工作各項(xiàng)規(guī)定的校內(nèi)行為管理紀(jì)律處分糾紛和其他校園外打架斗毆、盜竊等違法行為）。區(qū)分的意義在于兩種不同類型的紀(jì)律處分糾紛所遵循的法律規(guī)范以及司法審查的介入程度是不同的，有助于理順紀(jì)律處分糾紛所對應(yīng)的救濟(jì)途徑[1]。學(xué)校對學(xué)生作出開除學(xué)籍處分的教育管理權(quán)等一些嚴(yán)重影響學(xué)生權(quán)益的處分行為均應(yīng)納入行政行為的范疇，這樣有利于保護(hù)相對方的合法權(quán)益，為相對方提供相應(yīng)的救濟(jì)，亦符合行政法的精神與發(fā)展趨勢。

2.身份性紀(jì)律處分糾紛與非身份性紀(jì)律處分糾紛

從紀(jì)律處分糾紛對學(xué)生的影響程度的差異，將五類學(xué)生紀(jì)律處分所引發(fā)的糾紛進(jìn)行類型化，可以分為身份性紀(jì)律處分糾紛與非身份性紀(jì)律處分糾紛。在這五類紀(jì)律處分中，開除學(xué)籍是高校對學(xué)生作出的一種最為嚴(yán)厲的處分方式，影響到在校學(xué)生的身份，使學(xué)生喪失學(xué)籍，對學(xué)生學(xué)業(yè)與就業(yè)都產(chǎn)生嚴(yán)重影響。由于開除學(xué)籍關(guān)乎學(xué)生“在學(xué)法律關(guān)系”，由此而產(chǎn)生的糾紛屬于身份性紀(jì)律處分糾紛。警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看由于未根本影響學(xué)生的“在學(xué)法律關(guān)系”，因此，由這四種紀(jì)律處分而產(chǎn)生的糾紛屬于非身份性的紀(jì)律處分糾紛。其中，“影響在學(xué)法律關(guān)系”的紀(jì)律處分糾紛即“開除學(xué)籍”紀(jì)律處分和“不影響在學(xué)法律關(guān)系”的其他四種紀(jì)律處分的劃分，意義重大。具體而言，開除學(xué)籍由于涉及學(xué)生身份的改變引發(fā)教育行政法律關(guān)系消滅，屬于公法性質(zhì)的紀(jì)律處分，會(huì)導(dǎo)致教育行政法律關(guān)系的消滅，符合行政處罰的基本特征，所發(fā)生的處分糾紛屬于行政法律關(guān)系。

（二）高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛涉及的法律關(guān)系

高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制的路徑選擇取決于對高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。我國關(guān)于高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系性質(zhì)的認(rèn)定主流觀點(diǎn)有：內(nèi)部行政管理說（特別權(quán)力關(guān)系說），民事法律關(guān)系說（契約關(guān)系說），行政法律關(guān)系說以及民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系兼有說四種。為理解之方便，以表格形式來概述學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)：

表1 高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系主要學(xué)說概述一覽表

（三）高校與學(xué)生紀(jì)律處分糾紛法律關(guān)系的定位

如表所顯示，就高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系而言，隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國高校社會(huì)主義辦學(xué)的定位，決定了分析高校與學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的法律關(guān)系也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

1.評析特別權(quán)力學(xué)說、純粹的契約關(guān)系說和行政法律關(guān)系說

這三種學(xué)說不能完全詮釋高校與學(xué)生之間綜合的法律關(guān)系，單一的“民事法律關(guān)系說”和“行政法律關(guān)系說”也都無法全面涵蓋高校與學(xué)生的復(fù)雜法律關(guān)系。特權(quán)權(quán)力說隨著我國法治進(jìn)程地推進(jìn)，與高校領(lǐng)域的法治治理視角愈發(fā)不相適應(yīng)，正如湯黎虹教授說“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解矛盾體制，健全公共安全體系，要運(yùn)用治理的理念和治理的方式促使教育制度創(chuàng)新。”[2]法治的進(jìn)程與治理的視角就意味著打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的高校與學(xué)生的絕對公權(quán)的法律關(guān)系。本文認(rèn)為，高校在社會(huì)生活中所扮演角色具有多重性，角色的多重性決定了高校在不同方面具有不同的法律身份，對其不同性質(zhì)的行為主體所做出的行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[3]。

2.評析民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系兼有說（即雙重法律關(guān)系說）

相對而言，高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系是雙重法律關(guān)系說的定位更有助于平衡好高校法治與自治的尺度。如：高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系性質(zhì)在入學(xué)關(guān)系上，應(yīng)根據(jù)公立高校還是民辦高校的辦學(xué)性質(zhì)來區(qū)分它們之間是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系，但這不屬于本文探討的范圍。就高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)而言，它是高校教育管理權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)力，高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑問題的焦點(diǎn)在于討論關(guān)于學(xué)生紀(jì)律處分的性質(zhì)。在《憲法》第十九條，《教育法》第二十五、二十八、二十九條，《高等教育法》第四十一條等法律的授權(quán)下，高校行使國家行政權(quán)力，屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其享有的獎(jiǎng)勵(lì)與處分權(quán)等具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性，符合行政權(quán)力的主要特征①關(guān)于行政權(quán)力的特征，國內(nèi)學(xué)者的主要觀點(diǎn)有：相比于其他國家權(quán)力，行政權(quán)力具有裁量性、主動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)；相比于社會(huì)組織和公民個(gè)人，它具有強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等特點(diǎn)。參見：羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1996：5。。因此，在性質(zhì)上屬于行政權(quán)力或公共管理權(quán)力[4]。然而高校所實(shí)施的各種行為中，哪些屬于行政職權(quán)行為，目前法律對此并無明文規(guī)定。

本文認(rèn)為，可以基于公共權(quán)力來分析高校管理權(quán)。首先，從公共權(quán)力的國家權(quán)力視角來看，高校管理權(quán)屬于公共權(quán)力中國家權(quán)力的一種，它具備公共性與社會(huì)服務(wù)性的典型特征，符合當(dāng)前我國對高校的定位；其次，從公共權(quán)力中社會(huì)自治權(quán)的視角來看，高校管理權(quán)必然包含社會(huì)自我管理的權(quán)力，滿足了社會(huì)大眾對教育權(quán)的需求以及基于社會(huì)教育權(quán)提供的公共服務(wù)的需求[5]。大學(xué)糾紛解決機(jī)制既是大學(xué)自治的內(nèi)在要求和體現(xiàn)，也是大學(xué)自治的保障。從公共權(quán)力的屬性出發(fā)來剖析高校教育管理權(quán)的屬性有助于更清晰地找準(zhǔn)高校與學(xué)生的法律關(guān)系定位，本文認(rèn)同馬煥靈教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為高校教育管理權(quán)是一種在國家權(quán)力指導(dǎo)下的社會(huì)自我管理權(quán)力。因而，高校管理權(quán)具有國家權(quán)力與社會(huì)自我管理權(quán)力的二元屬性，可以推導(dǎo)出高校與學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的法律關(guān)系既有行政法律關(guān)系，又有民事法律關(guān)系。

三、高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀及其存在的問題

當(dāng)前，《教育法》和教育部新修訂的《規(guī)定》對高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制做了明確規(guī)定。我國在完善高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制過程中，經(jīng)歷了一個(gè)利益博弈、調(diào)整的過程。

宏觀上，從當(dāng)前高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制的模式來看。當(dāng)前高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制經(jīng)歷了漸進(jìn)式的發(fā)展模式。即從單一化向多元化糾紛解決機(jī)制模式發(fā)展。目前，高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制主要包括：校內(nèi)申訴、教育行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟四種途徑。這為學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的制度安排提供了多種選擇方案。高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑中，教育部新修訂的《規(guī)定》第五十九條要求學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定學(xué)生申訴的具體辦法，健全學(xué)生申訴委員會(huì)的組成與工作規(guī)則以確保學(xué)生申訴時(shí)能夠客觀、公正地履行職責(zé)，這在一定程度上規(guī)范并完善了學(xué)生申訴制度，在健全學(xué)生申訴委員會(huì)的組成與工作規(guī)則上防止處理糾紛申訴過程中缺乏中立的立場。第六十三條清晰列出了教育行政部門在處理教育行政申訴時(shí)在不同情況下應(yīng)該具體怎么處理、怎么答復(fù)。在一定程度上反映了高等教育法治的進(jìn)一步發(fā)展，保障了學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，規(guī)范了高校管理行為。

微觀上，從當(dāng)前高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑來看。當(dāng)前高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決渠道主要有校內(nèi)申訴、教育行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟四種，具體適用情況如下：

一是糾紛解決的校內(nèi)申訴渠道。它是高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的主渠道。校內(nèi)學(xué)生申訴制度是在處理校內(nèi)糾紛時(shí)的重要途徑，也是目前較為普遍的處理糾紛的解決方式。2017年教育部新修訂的《規(guī)定》進(jìn)一步完善了校內(nèi)申訴規(guī)定，將學(xué)生申訴制度獨(dú)立成章，重視學(xué)生權(quán)益的保護(hù)，保障程序正義。該處理方式充分體現(xiàn)了學(xué)校依法治校與大學(xué)自治的精神，既能達(dá)到讓受處分者認(rèn)識(shí)到自己行為的錯(cuò)誤又能實(shí)現(xiàn)處分的公平性，讓受處分者內(nèi)心接受處分結(jié)果。這在客觀上消解和減少了糾紛。由于法律法規(guī)并未對學(xué)生校內(nèi)申訴的性質(zhì)與地位作明確的規(guī)定，導(dǎo)致該制度的性質(zhì)無法確定到底是內(nèi)部調(diào)解制度，還是教育行政管理，亦或是教育仲裁制度[6]？事實(shí)上，在法律和規(guī)章中只是確立了申訴制度，并未明確其具體的性質(zhì)且校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)的權(quán)限過低。如：教育部新《規(guī)定》第六十一條規(guī)定新增學(xué)生申訴處理委員會(huì)可以作出建議撤銷或變更的復(fù)查意見相較于原《規(guī)定》中高校內(nèi)部申訴處理機(jī)構(gòu)權(quán)限限于維持原處理決定的權(quán)限有了更為明確的規(guī)定，促使學(xué)生申訴制度更具實(shí)效性。

二是教育行政申訴制度。從以往的紀(jì)律處分糾紛案例來看，通過在《教育法》中規(guī)定的訴權(quán)指向不明確，并未明確申訴受理主體，造成對申訴效力的弱化。申訴制度當(dāng)前遭遇申訴程序缺乏法律硬約束等問題致使申訴制度只流于形式。

三是糾紛解決的行政復(fù)議渠道。行政復(fù)議制度僅將被申請人限定為教育行政機(jī)關(guān)，將高等學(xué)校這一授權(quán)組織排除在外，同時(shí)，復(fù)議的范圍也僅限于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，高校校規(guī)中規(guī)定的具體處分情形是否合法等抽象行政行為亦被排除在外。

四是糾紛解決的訴訟渠道。它被當(dāng)然認(rèn)為是在解決高校與學(xué)生之間紀(jì)律處分糾紛中最為重要的方式。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條規(guī)定人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟中大部分的條款均是針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，高等學(xué)校作為授權(quán)的組織影響了高校作為被告的資格。另外，高校校規(guī)作為抽象行政行為也當(dāng)然被排除在司法審查之外。意味著大學(xué)生的憲法權(quán)利受到校規(guī)侵害也無法直接以憲法為根據(jù)提起司法審查。在《行政訴訟法》中只明確規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的司法救濟(jì)，客觀上阻礙了大學(xué)生對高校學(xué)生紀(jì)律處分而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等糾紛通過民事訴訟途徑的選擇。

綜上所述，現(xiàn)有紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制中存在的問題集中表現(xiàn)兩個(gè)方面的問題：第一，高校的辦學(xué)自治權(quán)與高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制法治化訴求之間的矛盾，其解決的效果直接影響高校是否可以成為行政訴訟被告以及高校學(xué)生紀(jì)律處分規(guī)定是否可以被司法審查；第二，高校內(nèi)部管理中學(xué)生申訴委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其效力與高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的校外解決之間的制度有效銜接問題，其蘊(yùn)含了兩個(gè)子問題：一則高校內(nèi)部管理中如何更加合理地設(shè)置學(xué)生申訴委員會(huì)；二則如何運(yùn)用處理的結(jié)果，將其效力與校外申訴、教育行政申訴、行政復(fù)議和行政訴訟等之間邏輯地銜接起來，使之保障大學(xué)生合法權(quán)益的同時(shí)，又實(shí)現(xiàn)了高校教育教學(xué)管理的有序開展。

四、完善高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)思考

勞動(dòng)爭議解決機(jī)制是勞動(dòng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障和途徑[7]，同樣，高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制也是保障學(xué)生權(quán)益的有效路徑。大學(xué)生權(quán)益的實(shí)現(xiàn)肯定有賴于救濟(jì)制度的豐富與完善，本文就是從糾紛解決機(jī)制的視角來探討大學(xué)生權(quán)益的保護(hù)問題。通過分類探討并理順高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制將有助于進(jìn)一步明晰大學(xué)生權(quán)益保障的救濟(jì)渠道。

（一）理順高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的訴訟機(jī)制

對高校與學(xué)生的法律關(guān)系予以的科學(xué)定位，確認(rèn)高校學(xué)生紀(jì)律處分行為的法律性質(zhì)，從而確定其糾紛解決途徑。本文認(rèn)為，在我國高校教育管理中應(yīng)恰當(dāng)?shù)匕盐兆灾闻c法治的尺度，以法治精神和原則完善高校內(nèi)部的學(xué)生紀(jì)律處分規(guī)范及其糾紛解決機(jī)制。關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的訴訟機(jī)制主要涉及的是行政訴訟。具體適用情況如下：

1.高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛適用行政訴訟大致情況

決定能否適用行政訴訟解決紀(jì)律處分糾紛，關(guān)鍵在于該處分是否影響學(xué)生“在學(xué)法律關(guān)系”。這里影響學(xué)生“在學(xué)法律關(guān)系”的行為主要包括不讓學(xué)生在高校繼續(xù)學(xué)習(xí)的處分行為和不授予學(xué)生畢業(yè)證和學(xué)位證的行為。一是身份性紀(jì)律處分糾紛即開除學(xué)籍紀(jì)律處分因具有公行政性質(zhì)，所引發(fā)的爭議適應(yīng)行政法律關(guān)系，所以，其所引發(fā)的糾紛可以訴諸行政訴訟來解決；二是警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看四種形式的紀(jì)律處分糾紛，由于這四種處分并不影響學(xué)生的“在學(xué)法律關(guān)系”，應(yīng)屬于學(xué)校的內(nèi)部管理范疇，該糾紛不可以通過行政訴訟來解決。由于高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛本身的專業(yè)性與特殊性，導(dǎo)致通過訴訟方式解決糾紛效果不佳，大部分糾紛在司法實(shí)踐中由于受案范圍的原因而被駁回或不予受理。

2.高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決適用行政訴訟的困境

行政訴訟是被認(rèn)為在解決高校與學(xué)生之間發(fā)生的紀(jì)律處分糾紛時(shí)最有力的救濟(jì)方式。但根據(jù)2017年修正的《行政訴訟法》第十三條第二款規(guī)定人民法院不受理其他組織提起的訴訟①參見：中華人民共和國行政訴訟法：2017年修正[EB/OL].[2018-03-08].http://www.lawtime.cn/faguizt/131.html，其中第十三條第二款規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。。也就是說，在現(xiàn)有法律框架下，法院不能審查高校的紀(jì)律處分相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，《教育法》第四十二條規(guī)定受教育者向有關(guān)部門提出申訴的權(quán)利②參見：中華人民共和國教育法[EB/OL].[2018-03-08].https://baike.so.com/doc/5429398-5667630.html，其中第四十二條規(guī)定：受教育者有權(quán)對學(xué)校作出的處分不服，向有關(guān)部門提出申訴。。在一定程度上排除了高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決時(shí)訴諸行政訴訟的可能性，它成為法院拒絕高校處分權(quán)的可訴性的依據(jù)。導(dǎo)致高校學(xué)生紀(jì)律處分規(guī)定即校規(guī)屬于學(xué)校的內(nèi)部管理行為作為抽象行政行為被排除在司法審查范圍之外，使得行政訴訟在解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重阻礙。

3.高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決適用行政訴訟的出路

平衡大學(xué)自治與高校紀(jì)律處分的關(guān)系，按照紀(jì)律處分對學(xué)生權(quán)益影響的大小作為司法是否介入的標(biāo)準(zhǔn)。建議建立高校校規(guī)清理制度，完善高校校規(guī)合法性審查制度，對于高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的司法介入，應(yīng)按照法定原則來進(jìn)行，而且僅限于合法性審查，不審查校規(guī)的合理性問題，以保障高校自治與糾紛處理之間的動(dòng)態(tài)平衡。

4.關(guān)于高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決適用民事訴訟的爭議反思

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理名譽(yù)權(quán)侵權(quán)案件若干問題的解釋》中第四條規(guī)定當(dāng)事人不服管理人員做出的處理決定時(shí)以侵害名譽(yù)權(quán)向人民法院起訴訟的，人民法院不予受理①最高人民法院.關(guān)于審理名譽(yù)權(quán)侵權(quán)案件若干問題的解釋[EB/OL].[2018-03-08].https://baike.so.com/doc/6929611-7151821.html，第四條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等部門對其管理的人員作出的結(jié)論或者處理決定，當(dāng)事人以其侵害名譽(yù)權(quán)向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理?！?。該規(guī)定間接剝奪了大學(xué)生對被侵犯的名譽(yù)權(quán)進(jìn)行訴訟的權(quán)利。眾所周知，警告、嚴(yán)重警告、記過、留下察看、開除學(xué)籍五種紀(jì)律處分作為校規(guī)的處分規(guī)定，其決定本身并不會(huì)侵犯學(xué)生的名譽(yù)權(quán)，但在這個(gè)過程中，如果高校以管理者身份作出不正確的認(rèn)定或未履行正當(dāng)程序進(jìn)行錯(cuò)誤傳播對學(xué)生名譽(yù)權(quán)造成侵犯的情況也被排除在司法救濟(jì)范圍外，這會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)實(shí)質(zhì)性缺失。本文認(rèn)為，學(xué)校是實(shí)現(xiàn)國家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)的重要場所。即教育權(quán)一般應(yīng)包括家庭教育權(quán)利、社會(huì)教育權(quán)和國家教育權(quán)三項(xiàng)基本權(quán)利[8]。但目前家庭教育權(quán)在我國尚未形成共識(shí)，導(dǎo)致高校教育管理權(quán)性質(zhì)中缺失了契約關(guān)系中委托合同的內(nèi)在理論支撐。要解決因高校紀(jì)律處分糾紛引發(fā)的侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)行為的民事訴訟請求權(quán)，需要進(jìn)一步對高校教育管理權(quán)中的家庭教育權(quán)作進(jìn)一步的研究與思考，探索一種保障學(xué)生實(shí)體性民事訴訟機(jī)制。希望在進(jìn)一步探究學(xué)理與法理的基礎(chǔ)上，為學(xué)生不服高校紀(jì)律處分所引發(fā)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等糾紛能夠訴諸民事訴訟來解決提供理論支撐。事實(shí)上研究該理論具有重要意義。如：基于教育契約關(guān)系產(chǎn)生的請求退還多收部分的學(xué)費(fèi)的訴權(quán)、請求對學(xué)生學(xué)業(yè)進(jìn)行公正評價(jià)的訴權(quán)、請求學(xué)校承擔(dān)侵犯學(xué)生政治權(quán)利行為責(zé)任的訴權(quán)、請求學(xué)校承擔(dān)侵犯學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)利行為責(zé)任的訴權(quán)、在程序上或者行為上侵害了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等訴訟請求權(quán)等都需要高校管理權(quán)中家庭教育權(quán)的委托管理性質(zhì)賦予其法理支撐。

訴訟是解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的最后一道司法保障。在司法實(shí)踐中，通過訴訟的渠道來解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的成功案例并不樂觀，甚至有些法院完全排除了高校給予學(xué)生紀(jì)律處分引發(fā)的訴諸司法救濟(jì)途徑。司法實(shí)務(wù)中訴諸訴訟方式解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛并不順暢，從以往的案例總體狀況來看，目前在處理高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛時(shí)的司法救濟(jì)中仍然處于比較混亂的狀態(tài)。當(dāng)然，從司法實(shí)踐中已經(jīng)被法院受理的一些案例現(xiàn)狀來看，我們也需要有一種自信，訴諸訴訟途徑解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛是法律實(shí)踐發(fā)展的必然選擇。比如：教育部新修訂的《規(guī)定》在立法宗旨中加上了“規(guī)范普通高等學(xué)校學(xué)生管理行為”，強(qiáng)調(diào)行政法的控權(quán)意蘊(yùn)，這種“控制行政權(quán)力”是行政法理論的基礎(chǔ)與核心，相比較于舊《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)高校的管理權(quán)實(shí)現(xiàn)了教育行政的法治化，實(shí)現(xiàn)了從“管理法”向“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)型，反映了我國在高等教育法治事業(yè)上的進(jìn)步，蘊(yùn)含了深刻的法治精神?？梢灶A(yù)期的是，新修訂的《規(guī)定》會(huì)對未來高校學(xué)生管理的法治化產(chǎn)生重要影響，該領(lǐng)域的法治實(shí)踐也將繼續(xù)為高等教育法治化注入新的動(dòng)力[9]。

（二）理順高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的非訴訟機(jī)制

司法實(shí)踐中，訴訟作為學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的最后保障，仍未形成較為統(tǒng)一的教育案件，“同案情，不同處理結(jié)果”即“同錯(cuò)不同罰”的現(xiàn)象較為普遍，受案范圍也備受爭議，這些都制約了紀(jì)律處分糾紛訴訟機(jī)制的適用效果。因此，基于學(xué)生與高校之間的特殊關(guān)系，在當(dāng)前法學(xué)背景下探討高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的解決，實(shí)際上更多地是從微觀意義上尋找多渠道非訴訟糾紛解決的方法，以期在法律與制度層面，在宏觀角度上真正實(shí)現(xiàn)多元化的高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制[10]。事實(shí)上，非訴訟高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制具有獨(dú)特的價(jià)值和功能。在面臨糾紛時(shí)，訴訟產(chǎn)生的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本也十分高昂，只有通過簡便、低廉、迅速的方式解決糾紛[11]，才能使大學(xué)生通過訴訟解決高校紀(jì)律處分糾紛成為可能。傳統(tǒng)的非訴訟的高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑主要包括校內(nèi)申訴制度、教育行政申訴制度與行政復(fù)議三種渠道，尤其是在教育部新修訂的《規(guī)定》第五條規(guī)定中，明確了實(shí)施學(xué)生管理中，鼓勵(lì)和支持學(xué)生實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的定位。非訴訟的高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決方式更符合教育管理的規(guī)律，更貼合高校師生特殊關(guān)系的實(shí)際情況。本文從三種高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的非訴訟途徑分別論述。

1.完善校內(nèi)申訴制度

（1）校內(nèi)申訴制度存在的現(xiàn)實(shí)困境。學(xué)生申訴制度在適用過程中出現(xiàn)學(xué)生權(quán)利“救濟(jì)途徑虛化”和高?！皺?quán)力缺乏監(jiān)督”的現(xiàn)象，未發(fā)揮出校內(nèi)申訴糾紛解決的天然優(yōu)勢，在優(yōu)勢方面它具有調(diào)解的一些特點(diǎn)，如：具有快捷、簡便、低廉等調(diào)解所共同具有的優(yōu)點(diǎn)，而且還具有扎根基層、分布廣泛、靈活便捷、不傷和氣等符合高校師生和諧氛圍的主旋律的優(yōu)勢[12]。

（2）完善校內(nèi)申訴的幾點(diǎn)建議。根據(jù)教育部新修訂的《規(guī)定》第五十九條規(guī)定，擴(kuò)大學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成人員的構(gòu)成范圍以及進(jìn)一步健全學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成與工作規(guī)則保證其能夠客觀、公正地履行職責(zé)①2017年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十九條規(guī)定，學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成將學(xué)校負(fù)責(zé)人擴(kuò)大范圍為學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、增加了負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及作了可以聘請校外法律、教育等方面專家參加的規(guī)定。同時(shí)，明確要求學(xué)校制定學(xué)生申訴的具體辦法，健全學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成與工作規(guī)則，提供必要條件，保證其能夠客觀、公正地履行職責(zé)。。這也是對實(shí)務(wù)中學(xué)生申訴委員會(huì)大都是掛靠在校長辦公室，以及由學(xué)生工作負(fù)責(zé)的相關(guān)部門牽頭現(xiàn)象的有力回應(yīng)，重新架構(gòu)和健全學(xué)生申訴委員會(huì)與制定切實(shí)有效的工作規(guī)則對于公平公正地處理學(xué)生申訴有著重要意義。主要建議有：一是明確校內(nèi)申訴委員會(huì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)性質(zhì)，充分發(fā)揮學(xué)校行使內(nèi)部行政仲裁功能，尤其是在處理學(xué)生紀(jì)律處分糾紛申訴案件時(shí)，能夠公平合理地進(jìn)行審理和作做出決定，為保持其作出處理時(shí)的獨(dú)立性必須堅(jiān)持回避原則，讓與申訴事件有關(guān)聯(lián)的委員或工作人員合法地回避，保證公正性。二是實(shí)行校內(nèi)申訴委員會(huì)處理過程中不調(diào)解原則，因?yàn)樾?nèi)申訴委員會(huì)做出處理既是權(quán)利又是義務(wù)，因此只能選擇作出肯定或否定的判斷，而不能由申訴雙方自行解決。三是應(yīng)當(dāng)提高高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度的立法層次并賦予申訴委員會(huì)直接改變學(xué)校處分職能部門的決定權(quán)。建議將高等學(xué)校學(xué)生校內(nèi)紀(jì)律處分申訴制度的有關(guān)內(nèi)容納入《教育法》和《高等教育法》中，并明確它是一種內(nèi)部行政仲裁制度,是一種選擇性程序。即學(xué)生不服對學(xué)校作出的處分時(shí)，可以選擇向校內(nèi)申訴委員會(huì)提起校內(nèi)申訴，也可以提起行政復(fù)議。以期通過制定詳細(xì)的規(guī)則對學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決程序做出規(guī)定，明確各方的權(quán)限，從而建立一套相對成熟的校內(nèi)申訴糾紛解決機(jī)制。

2.完善教育行政申訴制度

（1）教育行政申訴制度的困境。立法層上，教育行政申訴的效力低下。我國相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章中缺乏對教育申訴制度效力的明確規(guī)定；司法實(shí)踐中存在申訴處理執(zhí)行時(shí)缺乏“硬約束”的保障機(jī)制。

（2）完善教育行政申訴制度的建議。教育申訴制度作為大學(xué)生個(gè)人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)向國家相應(yīng)的教育行政部門提出申訴理由的制度依據(jù)，即大學(xué)生為了維護(hù)自身權(quán)利而請求政府相關(guān)部門給予處理或者是重新處理的制度，為學(xué)生通過申訴手段維護(hù)自身權(quán)利提供了法律保障。根據(jù)教育部新修訂的《規(guī)定》第六十三條規(guī)定省級教育行政部門在處理因?qū)W(xué)校處理或者處分決定不服提起的學(xué)生申訴時(shí)可根據(jù)需要進(jìn)行必要的調(diào)查。根據(jù)審查結(jié)論，區(qū)別事實(shí)是否清楚、程序是否正當(dāng)、學(xué)校有無處理權(quán)限以及有無違法上位法等不同情況，分別做出予以維持、責(zé)令學(xué)校予以撤銷、責(zé)令學(xué)校變更或者重新作出決定等不同的處理意見。它進(jìn)一步明確了教育行政部門在處理學(xué)生不服紀(jì)律處分糾紛申訴時(shí)擁有的權(quán)限以及針對不同的情況做出不同的答復(fù)，明確了教育行政部門處理申訴的責(zé)任。由此可見，高等教育法治也在不斷地發(fā)展完善。關(guān)于教育行政申訴制度的完善有以下幾點(diǎn)思考。

一是進(jìn)一步確立和確認(rèn)教育申訴制度的性質(zhì)。本文認(rèn)為，第六十三條規(guī)定在某種程度上可以看作是對其教育行政仲裁性質(zhì)的確認(rèn)。這種性質(zhì)的確認(rèn)，具有三方面的意義，一則可以確認(rèn)學(xué)生在受到學(xué)校紀(jì)律處分后因此而引發(fā)的糾紛提起申訴時(shí)，教育行政部門必須受理；二則可以合理有效地銜接教育申訴制度、行政復(fù)議制度與行政訴訟制度；三則實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑的法律體系的一體化。因此，確認(rèn)教育行政申訴的教育行政仲裁的性質(zhì)，有助于解決學(xué)生提起紀(jì)律處分糾紛申訴后，教育行政部門受理權(quán)限的困境；明確了仲裁性質(zhì)，也就明確了與行政復(fù)議制度與糾紛訴訟解決一體化關(guān)系，保障了高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決途徑的法律救濟(jì)的統(tǒng)一性，有助于實(shí)現(xiàn)在《教育法》、《高等教育法》等基礎(chǔ)上細(xì)化和具體化教育行政申訴制度的規(guī)定[13]。

二是教育行政申訴處理決定的效力要明確。目前，我國法律、法規(guī)以及規(guī)章中對教育申訴制度的效力都缺乏明確的規(guī)定，對其執(zhí)行情況也沒有制度保障機(jī)制，這會(huì)帶來教育行政申訴的效力不高。應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范予以保障教育行政申訴的公正開展?？梢赃M(jìn)一步明確教育行政部門對申訴作出處理決定的適用情形以及規(guī)定直接責(zé)任者、領(lǐng)導(dǎo)者與間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者規(guī)定適度的責(zé)任追究機(jī)制等予以保障處理決定的執(zhí)行問題。

3.完善行政復(fù)議制度

（1）行政復(fù)議制度的適用困境。雖然該制度具有相對規(guī)范和不收費(fèi)等優(yōu)越性，但依然存在應(yīng)用于高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決時(shí)效果不佳的現(xiàn)象。如：行政復(fù)議的受案范圍較窄，規(guī)定了學(xué)生對行政機(jī)關(guān)未依法履行或其具體行政行為違法時(shí)才可以提起行政復(fù)議，與現(xiàn)實(shí)中高校與學(xué)生的權(quán)益糾紛大部分為學(xué)校內(nèi)部管理行為的情況沖突，導(dǎo)致學(xué)生在發(fā)生權(quán)益糾紛時(shí)很少有機(jī)會(huì)適用行政復(fù)議制度。實(shí)踐表明，行政復(fù)議作為解決高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的重要途徑仍然存在很多問題。但由于其所具有的特殊糾錯(cuò)性質(zhì)，在隨著教育管理法治化和科學(xué)化的深入，行政復(fù)議也將成為高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛解決的必要途徑。

（2）完善行政復(fù)議制度的建議。一是明確高校在作出開除學(xué)籍行政處罰和因紀(jì)律處分不授予學(xué)生學(xué)歷證書行為進(jìn)行教育行政復(fù)議時(shí)的被申請人地位。二是完善對抽象行政行為的合法性審查程序，在合法性審查過程中要明確對抽象行政行為的處理機(jī)關(guān)和處理程序。三是建議在《行政復(fù)議法》中明確規(guī)定對明顯違法的具體行政行為實(shí)行暫停執(zhí)行和現(xiàn)行撤銷制度，以避免學(xué)生合法權(quán)益受到無可挽回影響。

高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛時(shí)有發(fā)生，拓展多元的糾紛解決渠道以縮小高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛的影響范圍。大學(xué)糾紛解決機(jī)制既是大學(xué)自治的內(nèi)在要求和體現(xiàn)，也是大學(xué)自治的保障[14]，同時(shí)關(guān)系到師生合法權(quán)益的保障。因此，在紀(jì)律處分糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建上，應(yīng)充分發(fā)揮校內(nèi)申訴、教育行政申訴、教育行政復(fù)議等非訴訟解決渠道在高校學(xué)生紀(jì)律處分糾紛處理的過程中便捷、影響小、費(fèi)用低、非對抗性等優(yōu)勢，更有效地解決高校學(xué)生紀(jì)律處分所引發(fā)的糾紛，實(shí)現(xiàn)控制高校學(xué)生紀(jì)律處分所引發(fā)的糾紛帶來的不利影響，既維護(hù)高校的管理自主權(quán)，又能保障學(xué)生的合法權(quán)益。

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