“兩線合一”存在的問題及對策研究

張玲 王建忠

摘要：在農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”工作實施過程中，存在對政策理解上的偏差、操作程序上的錯誤等問題。本文通過對低保認定、貧困人口認定、“兩線合一”政策的實施等問題進行的實地調查，分析了問題產(chǎn)生的原因，并提出了相應的解決對策。

關鍵詞：貧困標準；低保政策；“兩線合一”；精準識別

為了進一步完善最低生活保障制度，我國建立了農村低保標準與扶貧標準同步提高、“兩線合一”的工作機制。對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的貧困人口實行政策性兜底脫貧，確保到2020年完全或部分喪失勞動能力的農村貧困人口全部脫貧。但在近期的實際調研中發(fā)現(xiàn)，“兩線合一”工作在實施上存在著各種各樣的問題，偏離了該項政策制定的初衷，也影響了精準扶貧工作的效果。

一、貧困、低保“兩線合一”存在的問題

（一）低保認定及管理問題

1.保障對象財產(chǎn)認定難。

雖然省、市、縣文件明確規(guī)定了享受低保保障對象和不準納入低保的對象范圍，但由于在核定家庭財產(chǎn)時，農戶不如實申報家庭財產(chǎn)、家庭收入、家庭人口等情況，造成家庭收入核算不精確，使保障對象的認定很難做到準確無誤。

2.動態(tài)管理難度增大。

隨著戶籍制度改革和城市建設的發(fā)展，社會人口數(shù)量不斷增多，尤其是下崗失業(yè)人員、拆遷戶、失地農民和人戶分離現(xiàn)象不斷增多，低保工作對象的多樣化給動態(tài)管理帶來了較大難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對已享受低保對象的家庭或個人情況變故掌握不夠及時，民政人員配備太少，入戶調查工作比較欠缺。

3.信息互通資源共享平臺不暢。

目前，公安局戶籍管理和車輛登記信息、人社局干部職工人員信息、財政供給人員信息、工商局工商登記信息、房產(chǎn)局房產(chǎn)登記信息、住房公積金信息、臨時工、私企打工、銀行存款信息與低保管理部門未建立信息互通資源共享的平臺，信息比對內容不全，計算機比對技術落后，加之故意隱瞞工資和其他收入的情況，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能及時上報核銷因死亡、家庭經(jīng)濟狀況好轉以及其他情況變化不符合低保政策享受低保的對象。

4.低保工作力量薄弱。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級低保工作機構，既要接受申請、進行調查核實、收集每一個低保對象的相關備案材料、建檔造冊，又要做好審批及低保存冊和相關證件的發(fā)放，同時還要進行定期核查，加強動態(tài)管理，任務極為繁重。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（社區(qū)）低保工作專職人員嚴重短缺，直接影響到低保工作的質量。

5.相關政策亟待調整。

當前低保政策對申請低保的人員設定了一定的條件限制，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和物價水平的提高，一些規(guī)定如摩托車、農用車等限制已不具合理性，群眾反映較大。同時，政府對特殊困難群眾給予的優(yōu)惠政策越來越多，低保證變成了獲取政府各項惠民政策的“通行證”，致使越來越多的群眾想加入低保行列，相互攀比，給低保工作帶來極大困擾。

（二）貧困識別及管理問題

1.貧困識別政策把握不準，錯評率較高。

據(jù)河北農業(yè)大學2016年12月至2017年3月對河北省19個貧困縣的調研，總樣本8593家貧困戶，識別不精準211戶，比例為2.46%。這些貧困戶大多屬于“五不錄”的情況，說明河北省在建檔立卡精準識別貧困戶過程中仍存在人為操縱或者摸底不清的問題。2017年10月調研的208家貧困戶中，錯誤識別3戶，錯評率為1.44%。兩個時間節(jié)點的不同比例說明，此次精準識別“回頭看”的效果良好，大大降低了識別環(huán)節(jié)不精準的現(xiàn)象。

2.貧困標準把握不準，漏評率較高。

脫貧指標可操作性較差，難以做到精準。在面對精準扶貧這個新課題的時候，太過倉促的動作導致識別標準體系不完善，看似精準、實則模糊的標準對后面的所有工作都帶來了不可估量的麻煩。評估中發(fā)現(xiàn)，貧困識別及退出都將人均純收入作為衡量貧困程度的重要標準，而這與精準識別相矛盾。農民人均純收入是指農村住戶當年從各個來源得到的總收入相應地扣除所發(fā)生的費用后的收入總和。需要注意的是，這里扣除的只能是生產(chǎn)成本，至于醫(yī)病用了多少、讀書用了多少都不能計算在內。人均純收入低于3026元的肯定是貧困戶，但是高于這個數(shù)的說不定也是貧困戶。因此，僅僅以人均純收入作為識別貧困戶的標準是很模糊的。

3.精準識別數(shù)據(jù)錄入質量不高，動態(tài)管理控制難。

精準扶貧是一項動態(tài)的管理過程，應根據(jù)貧困家庭經(jīng)濟狀況的變化而及時作出調整。在實際工作中，由于還沒有建立科學有效的扶貧信息動態(tài)管理網(wǎng)絡系統(tǒng)，無法對扶貧工作進行全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)測分析，往往是一次核定多年使用，導致識貧信息時效性不強，扶貧對象不能動態(tài)管理。有些原是貧困戶，后經(jīng)創(chuàng)業(yè)脫貧，而未及時退出貧困檔案；有些原來雖然不是貧困戶，后因病、因學、因災等原因致貧而未能識別為貧困戶。誰是真正的貧困人口、分布在哪里、致貧原因何在、怎樣才能脫貧，錄入數(shù)據(jù)缺乏深度調查和科學分析。

（三）“兩線合一”政策落實問題

1.識別環(huán)節(jié)的問題。

調研發(fā)現(xiàn)，為了保持村情穩(wěn)定，在貧困識別過程中采取了貧困戶和低保戶分攤的做法，評為低保戶的即使符合貧困標準也不再評為貧困戶，評為貧困戶的就不再享受低保待遇，造成貧困戶的漏評現(xiàn)象。有的地方錯誤理解“兩線合一”政策，認為低保戶約等于貧困戶，所有貧困識別的都應當是低保戶，易導致漏評現(xiàn)象。還有的地方自行劃定低保戶和貧困戶識別標準，或按照年齡、子女負擔進行“一刀切”。這些做法都不符合低保戶和貧困戶的識別標準，違背了同步識別的要求，影響了貧困識別的精準度。

2.幫扶措施的問題。

目前，五保戶和低保戶的主要經(jīng)濟收入是依靠政府發(fā)放的五保金和低保金。從實際狀況來看，他們生活依然困窘。具體來說，主要有以下兩點：一是觀念守舊，不愿改善生活。這類政策兜底的貧困戶以前過慣了苦日子，不愿意將低保金或五保金拿去購買必要的生活資料，改善當前的生活困境，抱殘守缺。二是能力有限，無法改善生活。在低保戶和五保戶（分散供養(yǎng)）中，大部分是殘疾人、癡呆患者或年紀較大的孤寡老人，由于行動不便、認知能力有限或者精神存在障礙，即使拿到低保金或者五保金也沒有能力改變自己的生活。

因此，幫助政策兜底的貧困戶精準脫貧，不能僅僅停留在他們的數(shù)字收入上，而要通過各種途徑切實提高其收入水平和生活水平，否則就是名副其實的“數(shù)字”脫貧。

3.退出環(huán)節(jié)的問題。

如果僅按照年人均純收入低于3200元的貧困戶認定標準（國家標準），五保戶和部分低保戶已實現(xiàn)了脫貧。但是，除了可持續(xù)地享受政府轉移性支付，他們沒有其他收入來源，沒有其他增收途徑，難以可持續(xù)性地穩(wěn)定脫貧。這部分人群在2020年之前，通過采取“一兜了之”的措施難以實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。因此，對于低保貧困戶，要充分摸底，激發(fā)其內生脫貧動力，拓寬增收途徑，真正改變其貧困狀況。

二、進一步做好“兩線合一”工作的建議

（一）再次開展低保核查清理，確保對象精準

1.把握政策標準，細化保障條件。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格按照現(xiàn)行農村低保政策和精準扶貧規(guī)定開展低保兜底核查認定工作，嚴格把握低保兜底對象必須是“喪失勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的貧困戶”的政策標準。低保兜底脫貧對象應分為兩類：

一類：①一、二級重度殘疾人、完全喪失勞動能力，基本沒有收入來源的家庭；②主要勞動力常年患重特大疾病且無其他勞動力，基本沒有收入來源，嚴重入不敷出的家庭。

二類：①主要勞動力殘疾且部分喪失勞動能力，或家庭中有多名殘疾人，基本生活困難的家庭；②家庭成員常年患慢性病，勞動力缺乏，經(jīng)濟負擔沉重，基本生活困難的家庭；③供養(yǎng)未成年子女和贍養(yǎng)老人或因意外事故，造成基本生活困難的單親家庭；④子女因病因殘無贍養(yǎng)能力，單獨生活且年齡在70歲以上的老年人；⑤家庭主要勞動力正在服刑，家庭留守人員僅為70歲以上的老年人或16歲以下未成年人。

整戶識別有悖低保保障目的，建議出臺以人為識別對象，制定操作性較強的識別標準，讓低保政策真正落實在老弱病殘群體。

2.抓好信息比對，開展清查認定。

要將國家子系統(tǒng)低保政策兜底對象與低保信息系統(tǒng)中的對象進行逐一比對，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建專門隊伍，按照“應保盡保、應退盡退”的原則，全面清理核查，確保該納入的貧困人口一個不漏，不該納入的貧困人口一個不納入。一是對已享受低保政策兜底對象做好登記。二是對不在低保信息系統(tǒng)而符合享受最低生活保障條件的建檔立卡貧困人口特別是新補錄的貧困人口，按照低保申請、審核、審批程序錄入低保信息系統(tǒng)，增補為低保兜底對象。三是對以前年度已脫貧而因重大變故等原因返貧（重病、重殘、重大災害、重大突發(fā)事故或長期慢性病需藥物治療等重大變故剛性支出遠超過家庭可支配收入），符合低保增補條件，應按照低保申請審核審批程序錄入低保信息系統(tǒng)，一并納入低保兜底對象。四是對被清理出的“四有人員”低保戶，因不符合低保條件的其必須退出低保信息系統(tǒng)，取消享受資格。

（二）再次復核低保補助標準，確保補差精準

要以戶為單位，認真核實好兜底對象家庭收入，分類核定準補差額度。

1.精準核實兜底對象家庭收入。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要由主要領導牽頭，由黨委成員、駐村干部（村第一書記）組織村“兩委”干部，按照縣脫貧攻堅指揮部辦公室制定的家庭收入計算辦法，逐戶核實兜底對象除低保補助外的家庭收入。

2.精準核定補差額度。要對一、二級重度殘疾人、整戶完全喪失勞動能力的一類低保對象，按照最低生活保障標準進行全額補助。堅決糾正低保金分檔平均發(fā)放的錯誤做法，全面落實低保金據(jù)實補差政策。

（三）重申審核審批程序，確保規(guī)范管理

要嚴格按照《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》和河北省《關于推行低保線與扶貧線“兩線合一”的實施方案》要求，將申報家庭的“戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)”三項內容作為低保認定的基本條件，嚴格執(zhí)行“戶主申請、入戶調查、民主評議、審批公示、規(guī)范發(fā)放”五個審核審批程序，對已享受低保的對象進行重新申報、重新調查、重新評議、重新公示、重新審批和確定補差標準。對不入戶調查、不公示、不民主評議、不按規(guī)定計算收入補差發(fā)放低保金等問題，要嚴格追究相關責任領導和責任人責任。

（四）進一步擴大宣傳面，確保公開透明

民政部門要采取印發(fā)宣傳資料、手機報、官方微博及召開會議等方式，努力拓寬低保政策宣傳面。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村要按照“每周一次廣播會、每季公示一次低保兜底動態(tài)調整表，每村在村務欄設置一個低保公開欄目、向建檔立卡貧困戶發(fā)放一份低保宣傳資料”的要求，大力宣傳享受低保的條件、評定流程、補差認定辦法等內容，全面提高干部和群眾對低保的知曉度，力爭做到宣傳無盲區(qū)、無死角。將清理后的低保對象及補差額度在村務公開欄進行公示。

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（作者單位：河北農業(yè)大學）

責任編輯：欣文