京津冀城市群如何實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展與跨區(qū)域治理

劉斌 牛利娜

大城市群是一國最具競爭力的經(jīng)濟核心區(qū)。京津冀城市群作為我國三大城市群之一，是我國北方最大的城市群和國家核心增長極，正在成為全球性資源交匯地、國與國間政治經(jīng)濟聯(lián)系節(jié)點和控制中心。黨的十九大報告強調(diào)“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。立足城市群引領(lǐng)功能，在國家整體規(guī)劃基礎(chǔ)上推動區(qū)域外部協(xié)同與內(nèi)部聯(lián)動發(fā)展的新探索，需要從目標(biāo)與舉措、理論與現(xiàn)實、節(jié)點與框架的結(jié)合上，系統(tǒng)把握習(xí)近平總書記關(guān)于京津冀城市群發(fā)展的戰(zhàn)略思路，舉一反三地推進城市群建設(shè)與跨區(qū)域治理。

一、以區(qū)域整體戰(zhàn)略空間考量為基礎(chǔ)，謀劃京津冀協(xié)同發(fā)展

深刻理解習(xí)近平總書記的規(guī)劃建設(shè)思想，需要從經(jīng)濟活動的空間分工和區(qū)域空間的地域結(jié)構(gòu)來著手。要以區(qū)域整體戰(zhàn)略的空間考量為基礎(chǔ)，布局城市空間的功能結(jié)構(gòu)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”）指出，“推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破”。此舉標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計基本完成，推動實施這一國家戰(zhàn)略的總體方針、基本思路已經(jīng)明確。要從總體規(guī)劃的頂層設(shè)計、經(jīng)濟合作的協(xié)同發(fā)展、三地產(chǎn)業(yè)的分工對接、城市空間布局的優(yōu)化、環(huán)境承載能力的提升、綜合交通網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通和要素市場的一體化方面確立推進京津冀協(xié)同發(fā)展的基本遵循。

二、以準(zhǔn)確的首都戰(zhàn)略定位為起點，確立中心城市核心功能

準(zhǔn)確的功能定位是科學(xué)推動京津冀協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)跨區(qū)域資源互補流動，建設(shè)好首都、發(fā)展好首都的重要前提。北京“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”四個城市功能定位，既體現(xiàn)社會主義祖國首都的基本特征，又融入京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域整體定位，符合協(xié)同發(fā)展、促進融合、增強合力的要求。要在認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，深刻把握北京的城市戰(zhàn)略定位，以核心城市為突破，確立城市群結(jié)構(gòu)與功能定位的邏輯起點，從城市的全局、系統(tǒng)、部分，從城市的空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)，從城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理，統(tǒng)籌京津冀城市群的未來發(fā)展。

三、以疏解非首都功能為突破口，治理城市群的現(xiàn)實問題

有序疏解北京非首都功能，是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的核心內(nèi)容。2017年2月，習(xí)近平總書記考察北京時，將疏解北京非首都功能比喻為牽動京津冀協(xié)同發(fā)展、推進北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”。強調(diào)“北京的發(fā)展要著眼于可持續(xù)”“以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界”。 這是總書記從城市現(xiàn)實問題的深層次根源著手，為北京開出的新藥方。即，通過城市功能轉(zhuǎn)移來推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動人口遷移，從根本上破解北京因資源環(huán)境承載力不足產(chǎn)生的大城市病。非首都功能疏解，從城市供應(yīng)和市民需求的關(guān)系來看，實質(zhì)上是城市發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要跳出單個城市的空間改造，立足京津冀區(qū)域的整體視角來探索功能疏解的通道，通過推動資源要素共享互補，改善城市環(huán)境、提升城市生存空間和城市生活品質(zhì)，實現(xiàn)城市群各節(jié)點城市區(qū)塊鏈的流暢銜接與協(xié)同發(fā)展。

四、以點、極、帶的復(fù)合結(jié)構(gòu)為支撐，優(yōu)化京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局

《規(guī)劃綱要》提出了“功能互補、區(qū)域聯(lián)動、軸向集聚、節(jié)點支撐”空間布局原則，明確構(gòu)建“一核雙城、三軸多點”的城市空間結(jié)構(gòu)。要形成以首都為核心，以北京、天津為協(xié)同發(fā)展主要引擎，以京津、京保石、京唐秦三個產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，以區(qū)域性中心城市石家莊、唐山、保定、邯鄲和重要節(jié)點城市如張家口、廊坊、承德、張家口、秦皇島、滄州、邢臺、衡水為支撐的復(fù)合型空間發(fā)展格局。通過多節(jié)點、多增長極、多產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的復(fù)合結(jié)構(gòu)，來統(tǒng)籌優(yōu)化京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局，實現(xiàn)承接區(qū)域的產(chǎn)業(yè)改造提升與首都人口的疏解轉(zhuǎn)移，形成京津冀區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)分工和上下游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制，既聚焦城市中心增長極又兼顧帶動周邊支撐區(qū)域和經(jīng)濟腹地的發(fā)展提升。在城市功能互補重組、節(jié)點城市多點支撐的基礎(chǔ)上，形成一批特色城鎮(zhèn)，構(gòu)建起協(xié)同推進的城市發(fā)展格局。

五、以城市群基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與要素市場的一體聯(lián)通，帶動生產(chǎn)要素的自由流通

習(xí)近平總書記在2014年視察北京時就強調(diào)“提升城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系”。在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上，他再次強調(diào)“著力加快推進市場一體化進程，下決心破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置”。非首都功能疏解是一個涉及多方面、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)與市場的一體聯(lián)通是支撐非首都功能疏解，治理大城市病的現(xiàn)實舉措。承載非首都功能的城市副中心和雄安新區(qū)建設(shè)，要依據(jù)區(qū)域資源條件和發(fā)展基礎(chǔ)，堅持差異化定位，特色化發(fā)展。將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與要素市場的一體化、均等化建設(shè)擺在首位，建設(shè)更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施，配套更高水平的公共服務(wù)，加快完善交通網(wǎng)絡(luò)、休閑公園和公共綠地建設(shè)，科學(xué)配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，吸引生產(chǎn)要素的自由流動和資源設(shè)施的優(yōu)化聯(lián)通。

六、以非均衡的協(xié)同互補發(fā)展為思路，推動產(chǎn)業(yè)的對接協(xié)作

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動力，是集聚人口、資源、要素的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同的根本動力在于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、不均衡。馬克思曾指出“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協(xié)調(diào)始終只是消除現(xiàn)存不協(xié)調(diào)的那個運動的結(jié)果”。馬克思關(guān)于平衡與不平衡辯證關(guān)系的論述，從哲學(xué)角度闡明了經(jīng)濟非均衡發(fā)展的辯證邏輯。由于經(jīng)濟發(fā)展在空間上并不是同時產(chǎn)生和均勻擴散的，發(fā)展基礎(chǔ)好、要素資源豐富的地區(qū)由于初始優(yōu)勢得到超前發(fā)展，同時會繼續(xù)因為既得優(yōu)勢持續(xù)超前發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，要充分利用非均衡的差異所產(chǎn)生的發(fā)展動力，突出產(chǎn)業(yè)特色和區(qū)域比較優(yōu)勢，以政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)同互補減弱發(fā)展的不平衡性，彌補市場失靈問題。要深刻把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非均衡性與協(xié)同互補的關(guān)系，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)在非均衡條件下協(xié)同互補發(fā)展為思路，推動差異地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的有序轉(zhuǎn)移和自由流動。

七、以城市的人民主體性為導(dǎo)向，提升市民的城市獲得感

習(xí)近平總書記在2015年中央城市工作會議上指出，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”。2017年，習(xí)近平總書記主持召開北京城市規(guī)劃建設(shè)座談會時強調(diào)：“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向。”城市的核心是人，城市的規(guī)劃建設(shè)要充分體現(xiàn)以人為本的理念，聚焦人民群眾關(guān)心、關(guān)注、關(guān)切的重大問題。京津冀城市群涉及節(jié)點城市范圍廣，關(guān)系人口眾多，開展京津冀世界級城市群的協(xié)同發(fā)展與跨區(qū)域治理必須堅持以人為核心的城市建設(shè)理念，努力解決事關(guān)廣大人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題，切實增強群眾的獲得感。

八、以歷史文化的保護挖掘為抓手，推動城市文脈的延續(xù)傳承

習(xí)近平總書記高度重視城市歷史文化遺產(chǎn)和文物的保護工作，尤其是黨的十八大以來，他多次就文化遺產(chǎn)保護工作作出重要指示批示，對提升文物保護水平提出了更高的要求。他在北京市考察工作時指出“北京是世界著名古都......要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”。在首都規(guī)劃建設(shè)中，要全面貫徹習(xí)近平總書記視察北京講話精神，正確處理歷史文化遺產(chǎn)與城市改造開發(fā)的關(guān)系，明確“全國文化中心”戰(zhàn)略定位，高度重視歷史文化遺產(chǎn)的價值和意義。要著力保護傳承歷史文脈，加大文物保護騰退力度，形成新老城一體、京津冀協(xié)同的城市歷史文化保護體系。要讓歷史文化與自然生態(tài)永續(xù)利用，同現(xiàn)代化建設(shè)交相輝映，創(chuàng)造出更好的文化、社會和經(jīng)濟價值。

九、以區(qū)域生態(tài)的整體改善為目標(biāo)，推動城市環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)環(huán)境保護，圍繞首都大城市病的治理，創(chuàng)造性地提出了一系列改善環(huán)境的舉措和方法。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，他提出：“城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，……讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?！痹诰┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的大格局下破解生態(tài)環(huán)境治理難題，要成為三地協(xié)同配合的率先突破口之一。要通過打破行政區(qū)域限制開展生態(tài)環(huán)境保護治理，以聯(lián)防聯(lián)控的方式，推進協(xié)同發(fā)展下生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域污染治理，形成一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機制。探索將山東、河南毗鄰河北部分整體納入京津冀大氣污染防治范圍，構(gòu)建起區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控污染工作機制。

十、以總體規(guī)劃的法定嚴(yán)肅權(quán)威，保障規(guī)劃的有效實施

科學(xué)的城市藍圖需要嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“城市總體規(guī)劃經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)以后就具有法定效力，堅決維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”，要認(rèn)真落實“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍圖繪到底。城市規(guī)劃是城市破解發(fā)展難題，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的綜合方略，對于城市發(fā)展具有鮮明的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。推動京津冀協(xié)同發(fā)展與跨區(qū)域治理，必須深刻理解習(xí)近平總書記關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)的講話精神，堅決維護總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。要自覺接受總體規(guī)劃約束，保障規(guī)劃的有效實施，形成全社會敬畏規(guī)劃、遵守規(guī)劃的濃厚氛圍。京津冀世界級大城市群協(xié)同發(fā)展與跨區(qū)域治理要準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)的講話精神，在戰(zhàn)略起點上高度注重統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，全面形成具有強大競爭力的經(jīng)濟核心區(qū)和具有世界政治經(jīng)濟影響力的全球性超大城市群。

（作者：劉斌，中國社會科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士；牛利娜，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生）

責(zé)任編輯 / 易 艷