◎文 宏 （華南理工大學公共管理學院，廣東廣州510641）

◎杜菲菲

一、問題提出

政府是國家公共管理主體，公共權(quán)力作為稀缺資源，其運行具有強制性、權(quán)威性及隱蔽性特征。在政府的決策過程中，公眾可見的是政策問題的輸入與公共政策的輸出，政策形成、政策采納以及政策合法化發(fā)生在政策黑箱，對于公眾和外界觀察者而言并不透明［1］。為了有效地研究政府決策過程，西方公共行政學界提出政策過程模型、多源流理論、間斷均衡理論、制度理性選擇等諸多解釋框架。然而，在現(xiàn)實世界中，政策制定過程并非像過程模型描述的那樣井然有序［2］。如何理解政策過程，透視權(quán)力運行規(guī)律，關(guān)注政府決策的內(nèi)在邏輯，成為公共管理學科的關(guān)鍵性問題。

組織的運轉(zhuǎn)依賴人的主觀能動性。政府在管理社會公共事務(wù)中，政府決策蘊含個人行為與組織行為的諸多因素。決策者依據(jù)自身對內(nèi)外部環(huán)境的認知形成行為動機，進而在不同動機的指引下產(chǎn)生不同的決策行為。由于決策者的注意力有限，只有那些進入決策者視野的社會問題，才有可能成為政策議題，進入政府決策議程。決策者對議題的注意力聚焦，體現(xiàn)對此議題的具體認知。決策者為了推進政策理念的實現(xiàn)，會有計劃地編制預算，投入不同份額的財政資源，最終確保政策目標的實現(xiàn)。因此，政府決策是一個始于決策者注意力聚焦、形成政策動機進而實施政策行為的過程。政府決策者對某一議題的注意力（即政府的政策理念）、有計劃投入的財政資源（財政預算）、最終投入的財政資源（即政府決算）都可以視為透視權(quán)力運行的重要指標，分別體現(xiàn)政策理念清晰與否、治理動機強弱、政策行為力度大小，具體分析特定領(lǐng)域的政府決策隱蔽過程。

中央政府環(huán)境保護政策工作的持續(xù)推進，為我們研究政府決策過程提供了一個可觀察考量的窗口。近年來，我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況嚴重，多地爆發(fā)“毒水”、兒童血鉛超標、水污染等環(huán)保突發(fā)事件，京津冀豫魯皖等地區(qū)持續(xù)重度霧霾，嚴重影響公民正常生產(chǎn)生活，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要阻礙因素。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因為環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的經(jīng)濟損失占當年GDP的6%左右［3］，如何推進環(huán)境保護進程已成為重要的政策議題。黨的十八大以來，“生態(tài)文明建設(shè)”“生態(tài)環(huán)境保護”“低碳經(jīng)濟”“減排”等政策理念逐漸形成，環(huán)境保護領(lǐng)域的政策行為逐步實施，特別是在習近平總書記強調(diào)“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”［4］以后，中央政府更是體現(xiàn)了推進環(huán)境保護進程的鮮明態(tài)度和堅定決心，不斷改進環(huán)境保護的治理手段和方法，加大環(huán)境保護資金投入，通過強化考核、組織專項督查組、流域限批、約談等手段，不斷強化環(huán)保部門管理權(quán)限，加強環(huán)境治理力度。

為此，本研究借鑒心理學的認知動力理論，以及組織行為學的注意力基礎(chǔ)觀，建構(gòu)“注意力—動機—行為”的政策過程理論框架，聚焦2008—2015年中央政府環(huán)境保護工作的政策歷程，以2008—2015年中央政府工作報告為樣本，借助QSR Nvivo11軟件對其進行文本分析，分析環(huán)境保護的政府理念，整理收集相對應(yīng)年度的中央政府財政報告，提取其中“環(huán)境保護”條目的預算與決算數(shù)據(jù)，探討政府環(huán)保政策動機與實際政策行為，重點測量中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域注意力的變化情況，從政策理念、政策動機與政策行為的關(guān)系出發(fā)，闡釋政府決策是一個始于政策理念、政策理念形成政策動機、政策動機指導政策行為的過程，以期呈現(xiàn)中央政府在環(huán)境保護議題領(lǐng)域的政策決策特性，為打開政府決策黑箱提供一個可供觀察的分析視角。

二、理論框架與研究設(shè)計

（一）理論框架

人是組織行為的載體。政府作為公共組織，政府決策融合組織決策與個人決策的相關(guān)特性，可以借鑒心理學與組織行為學的相關(guān)理論成果。具體而言，心理學致力于解釋個體行為，在心理學研究領(lǐng)域，認知動力論強調(diào)將機體因素和環(huán)境因素作為解釋行為原因的考量因素。行為是由人和環(huán)境同時決定的，其連接由人的認知來完成［5］。認知失調(diào)論認為個體行為的動力和方向取決于認知失調(diào)，后續(xù)的歸因理論，強調(diào)認知對行為動機的影響，行為動機是對環(huán)境結(jié)果的認知，認為人類的行為取決于對相關(guān)事件的歸因。而交互作用理論強調(diào)個體會依據(jù)不同的動機以及對環(huán)境的認知，表現(xiàn)出不同的行為［6］。個體行為受到動機的調(diào)節(jié)和支配，人在動機的推動下發(fā)動、強化、維持直到終止那些行為。動機是推動行為的力量，行為是動機的結(jié)果。認為只有了解一個人的動機，才能較準確地解釋其行為，并對行為做出比較準確的控制與預測［7］。動機不僅決定行為的強度，動機愈強烈，行為也隨之愈強烈，動機還決定個體行為的久暫性，在沒有達到目標之前，行為會一直存在。而認知影響動機，動機是認知的一種功能，個體的動機由認知形成，動機影響行為。

組織行為學致力于研究組織行為規(guī)律，探討組織發(fā)展與組織變革。在組織行為學領(lǐng)域，組織創(chuàng)新理論強調(diào)決策者在組織戰(zhàn)略決策中的主導作用，決策者基于自身意志實現(xiàn)組織發(fā)展［8］；戰(zhàn)略決策學派認為，戰(zhàn)略決策是一個決策者基于有限理性的信息加工與處理的過程，提出識別、開發(fā)和選擇的三階段模型［9］；認知心理學通常認為，組織決策的“解釋”過程就是決策者根據(jù)認知，匹配組織發(fā)展目標，形成發(fā)展動機的過程；組織注意力基礎(chǔ)觀理論［10］，為解釋組織決策行為提供了一個新的視角：“注意力”概念強調(diào)決策者的有限理性，認為決策者在制定決策的過程中會選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分［11］，組織的注意力基礎(chǔ)觀認為組織的決策過程是注意力的配置過程，管理者將有限的時間和精力用于關(guān)注、編碼、解釋和聚焦組織議題和答案，其中內(nèi)含關(guān)注—解釋—行動等三個步驟［12］，為理解組織決策行為提供了啟發(fā)，即組織決策行為遵循“認知—動機—行為”的模式。

綜合認知動力學以及組織行為學的相關(guān)理論，基于注意力基礎(chǔ)觀，本研究提出“注意力—動機—行為”的政府決策過程理論分析框架，見圖1。面對眾多紛繁復雜的社會問題，決策者有限的注意力，決定了那些只有得到?jīng)Q策者關(guān)注的社會問題，才能進入政策議程。經(jīng)濟社會處在不斷發(fā)展變化過程中，決策者對具體議題領(lǐng)域的注意力配置會有差異，不同領(lǐng)域的注意力聚焦意味著政策議程的設(shè)定，相同領(lǐng)域不同的注意力聚焦通常與政策理念強弱及政策動機大小密切相關(guān)。一般而言，政策理念與政策動力呈正相關(guān)關(guān)系，政策動機引致政策行為的發(fā)生，并與政策執(zhí)行力密切相關(guān)。在決策過程形成的不同階段，政策認知、政策動機以及政策行為會呈現(xiàn)諸多不同的態(tài)勢。

圖1 “注意力—動機—行為”的政府決策過程理論分析框架

（二）研究素材與研究方法

1.國務(wù)院政府工作報告的地位及作用。國務(wù)院政府工作報告作為政策綱領(lǐng)性文件，需提交國家權(quán)力機關(guān)審議通過。從醞釀起草、征求意見、反復修改到提交全國人大代表審議，國務(wù)院政府工作報告集中反映民意，充分汲取民智，廣泛凝聚民心。通過表決的政府工作報告熔鑄國家意志和人民意愿。每年度的國務(wù)院政府工作報告具有固定的內(nèi)容，不但會回顧總結(jié)過去工作，而且會規(guī)劃部署本年度的各項工作，是具有各級政府施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策文本。因此，國務(wù)院政府工作報告是測量中央政府注意力的絕佳樣本。政府是各項公共事業(yè)的行政管理主體，中央政府處于我國行政管理體系的頂端，其工作報告所涵蓋領(lǐng)域包括經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各個方面。在政府工作報告有限的文本中，政府對各項公共事業(yè)的關(guān)注程度呈現(xiàn)出高低不一的態(tài)勢。通過統(tǒng)計分析詞頻，可以測量出中央政府在各項公共事業(yè)中注意力的動態(tài)變化。整理2008—2015年中央政府工作報告的樣本數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，這八年的中央政府工作報告文本結(jié)構(gòu)有所不同。每年度政府工作報告均有“回顧”與“展望”部分，由于涉及換屆、五年規(guī)劃等原因，不同年度中央政府工作報告的回顧年份略有不同。2008年、2013年回顧了過去五年的工作，2011年回顧了“十一五”的工作。為保證研究樣本的統(tǒng)一性，本文選取2008—2015年中央政府工作報告中的“本年度工作展望”部分，進行文本分析。

2.文本分析法與QSR Nvivo11軟件。文本分析法（Text Analysis）又稱內(nèi)容分析法，是一種對文本內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究方法。通過分析會議文件、報紙期刊、領(lǐng)導批示等文本資料，以量化的方式呈現(xiàn)文本內(nèi)容所含信息以及變化，進而得出有效的推斷。該研究方法最初應(yīng)用于情報學，后受到新聞傳播學、政治學、管理學等社會科學的廣泛青睞。文字和語言是社會心理學家了解人類認知和個性的媒介。通過大量的文本研究，研究者可以將語言使用與認知風格和社會行為結(jié)合起來?！把芯空Z言使用，就如同跟蹤人的目光一樣，他可以告訴我們他的注意力在哪里，文本的用詞類別可以顯示注意力聚焦的領(lǐng)域”［13］。而信息技術(shù)以及統(tǒng)計手段的高速發(fā)展，為研究者提供了較好的工具支撐。QSR Nvivo11作為一款支持定性和混合方法研究的分析軟件?？梢詭椭芯空呓M織、分析和查找非結(jié)構(gòu)化或是定性數(shù)據(jù)，如訪談、調(diào)查問卷、文章、社交媒體以及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等文本。本研究借助這款質(zhì)性分析軟件，對2008—2015年國務(wù)院政府工作報告進行量化分析，以有效測量中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域注意力的動態(tài)變化情況。

三、中央政府環(huán)境保護注意力的測量

（一）中央政府環(huán)境保護方面的注意力

注意力是指決策者在某一議題上的聚焦程度。政策理念既是決策思維活動的集中體現(xiàn)，也是決策者對特定議題的觀念及看法的集合。決策者注意力的高低可以呈現(xiàn)決策者政策理念的強弱。而環(huán)境保護工作是政府的重要職能，政府保護環(huán)境的權(quán)責范圍是為了解決現(xiàn)實或潛在的本研究環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系，保護人類的生存環(huán)境、保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。本研究以國務(wù)院政府工作報告為研究樣本，采用文本分析方法，通過對環(huán)境保護相關(guān)的關(guān)鍵詞進行編碼，來測量中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域注意力的動態(tài)變化；借助測量中央政府環(huán)境保護注意力的高低來呈現(xiàn)環(huán)保治理理念的強弱。具體操作分為選取關(guān)鍵詞和實施注意力測量兩步進行。

第一步選取關(guān)鍵詞，在明確環(huán)境保護政府權(quán)責范圍的基礎(chǔ)上，將環(huán)境保護設(shè)為文本分析的一級關(guān)鍵詞，進而利用ROSTcm6分詞軟件選取二級關(guān)鍵詞，將2008—2015年國務(wù)院政府工作報告等相關(guān)文本材料合并，將其導入ROSTcm6軟件進行分析，依據(jù)詞頻提取關(guān)鍵詞。將詞頻高于5%的詞作為備選，邀請專家對高頻詞進行打分。在對所有詞統(tǒng)計分析后，將專家評定高于6分的詞直接確認為二級關(guān)鍵詞，對于4—6分的詞，在文本分析過程中，甄別是否對其編碼計數(shù)，最終選取關(guān)鍵詞表，見表1。

表1 環(huán)境保護關(guān)鍵詞

第二步是實施注意力測量。將所需文本導入QSR Nvivo11軟件中，先統(tǒng)計各年份政府工作報告“展望”部分句子總數(shù)。對各年份政府工作報告進行編碼，依據(jù)所選出的關(guān)鍵詞，在每份政府工作報告中建立節(jié)點并編碼計數(shù)。當句子中出現(xiàn)關(guān)鍵詞時，新建節(jié)點進行編碼，若一個句子中出現(xiàn)多個關(guān)鍵詞，需要對其進行語意判斷，若語境一致，則該句子只編碼一次，若其中不同關(guān)鍵詞涉及多個含義時，則視具體含義重復編碼。測量結(jié)果見表2。

表2 環(huán)保詞頻測量結(jié)果表（2008—2015年）

依據(jù)每年度詞頻結(jié)果測量，發(fā)現(xiàn)2008—2015年中央政府環(huán)保注意力趨勢。總體而言，2008—2015年中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的注意力整體呈緩慢上升趨勢，相較于2008年，2009年出現(xiàn)下滑；相較于2012年，2013年有微弱下降。通過梳理國務(wù)院政府工作報告得知，黨的十七大之后，國務(wù)院政府工作報告有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容越來越多，“低碳”“綠色”“霧霾”等詞匯依次出現(xiàn)，且頻率越來越高。也可顯現(xiàn)出中央政府將更多的注意力聚焦在環(huán)境保護領(lǐng)域，中央政府的環(huán)境保護治理理念在不斷增強。

表3 2008—2015年中央政府財政支出預算中環(huán)保項預算情況（單位：億元）

表42008 —2015年中央政府財政支出決算中環(huán)保項決算情況 （單位：億元）

（二）中央政府環(huán)境保護的政策動機與政策行為

任何政策的推行都需匹配相應(yīng)的財政資源。按照政府相關(guān)規(guī)定，政府財政支出事前需要編制預算、事中需要監(jiān)督、事后需要進行決算。預算數(shù)據(jù)是政府計劃投入的資金，決算支出是政府實際執(zhí)行過程中投入的資金情況。相關(guān)研究指出，在政府的議程設(shè)置過程中，財政預算發(fā)揮著促進和約束作用，相關(guān)項目及機構(gòu)的發(fā)展都依據(jù)其所占有的預算份額而盛衰。財政預算高，項目在議程中的地位隨之上升；反之，財政預算低，項目地位下降［14］。因此，在某一議題領(lǐng)域，政府財政預算的高低可以反映政府政策動機的強弱。預算與治理動機呈正相關(guān)關(guān)系，相對預算越多，治理動機越強，相對預算越少，治理動機越弱。而財政決算是政府實際施政行為的花費，受到各種因素的影響。根據(jù)前人研究成果以及筆者實地調(diào)研訪談得知［15-16］，在某一議題領(lǐng)域，若決算低于預算，在很大程度上說明政府行動力不足，施政意愿較低，受到外界因素影響，并未完成預期投入進度；若決算等于預算，說明政府行動力穩(wěn)定，施政意愿平穩(wěn)，施政行為效果基本完成；若決算高于預算，則表明政府行動力強，施政意愿強烈，強力推進施政任務(wù)，超額完成治理預期。

中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的財政預算與決算數(shù)據(jù)，可以測定中央政府在環(huán)境保護的政策動機與政策行為。依據(jù)財政部政府門戶網(wǎng)站上公布的2008—2015年全國財政支出決算情況，本研究收集整理了2008—2015年中央政府在“環(huán)境保護”領(lǐng)域的財政支出數(shù)據(jù)。采集數(shù)據(jù)包括環(huán)保支出預算和決算，以及中央本級支出預算和決算數(shù)據(jù)，重點采集2008—2015年中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財政支出預算和決算金額。其中，財政預算支出數(shù)額可以側(cè)面反映環(huán)保領(lǐng)域絕對投入的變化情況，環(huán)保支出預算和決算金額占中央本級支出的份額，可以間接闡釋環(huán)保領(lǐng)域的相對投入的變化情況，見表3、表4。

四、政府決策過程的階段闡釋

借助Nvivo11軟件，對2008—2015年政府工作報告進行文本分析。數(shù)據(jù)顯示：2008—2015年期間，中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域配置的注意力在2009年和2013年雖有不同程度的波動，但總體上呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢，這表明從2008年到2015年，中央政府越來越聚焦關(guān)注環(huán)境保護領(lǐng)域的相關(guān)工作，在環(huán)保領(lǐng)域，政府的注意力持續(xù)上升，政府環(huán)保治理理念不斷深化；進一步分析中央財政報告中相對應(yīng)年份環(huán)保預算與決算數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，與中央政府注意力變化趨勢類似，環(huán)保項的預算與決算數(shù)據(jù)也是除了在2009年和2012年不同程度的下降以外，整體上呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢。其中，預算數(shù)據(jù)與決算數(shù)據(jù)的關(guān)系處在動態(tài)變化中，簡單概述而言，在2009年之前，預算數(shù)據(jù)大于決算數(shù)據(jù)，而在2009年之后，決算數(shù)據(jù)高于預算，而且二者之間的動態(tài)變化關(guān)系呈現(xiàn)出顯著的階段性特征。按照注意力與政策理念、預算與政策動機、決算與政策行為相關(guān)聯(lián)的理論假設(shè)，環(huán)保注意力是政策理念的直接呈現(xiàn)，環(huán)保預算數(shù)據(jù)是政府預期投入的具體體現(xiàn)，環(huán)保決算數(shù)據(jù)是中央政府實際執(zhí)行程度的重要標志，通過重點觀測環(huán)保領(lǐng)域的中央政府注意力、財政預算以及決算投入數(shù)據(jù)，可以清晰地呈現(xiàn)中央政府環(huán)保治理理念、環(huán)保治理動機以及環(huán)保治理行為的相關(guān)關(guān)系，探索決策過程中的政策理念、政策動機、政策行為之間的關(guān)聯(lián)，探討政府決策過程的諸多特性，具體而言，依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，可以將2008—2015年中央政府推進環(huán)境保護工作，細分為四個階段，即理念建構(gòu)期、行為建構(gòu)期、焦點共識期以及平穩(wěn)發(fā)展期。

（一）理念建構(gòu)期（2008—2009年）

黨的十七大報告強調(diào)要牢固樹立“生態(tài)文明”的科學發(fā)展觀，環(huán)保管理體制改革成為推進生態(tài)戰(zhàn)略的重要舉措。2008年7月，國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護部，正式成為國務(wù)院組成部門。回顧環(huán)保管理主管機構(gòu)的變遷歷程：從1974年國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導小組，到1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，再到1984年設(shè)立由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導的國家環(huán)境保護局，接著1988年成立獨立的副部級單位國家環(huán)境保護局，到1998年國務(wù)院直屬機構(gòu)國家環(huán)境保護總局，正部級單位，再到2008年的環(huán)境保護部。環(huán)境保護領(lǐng)域的主管機構(gòu)變遷，預示著中央政府關(guān)注環(huán)保政策理念的逐步形成。

環(huán)保領(lǐng)域主管機構(gòu)的升格，不但會為環(huán)保工作的開展提供制度保障，而且發(fā)出強化環(huán)境治理力度的信號。透視國務(wù)院政府工作報告文本以及環(huán)保的財政預算及決算的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：2008年國務(wù)院政府工作報告關(guān)于環(huán)保的注意力，以及同年度的預算、決算數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出新高。然而，2009年國務(wù)院政府工作報告關(guān)于環(huán)保的注意力卻呈現(xiàn)較大幅度的下滑，財政預算及財政決算，無論是在橫向領(lǐng)域?qū)Ρ冗€是縱向年度的對比，都出現(xiàn)了斷崖式下滑：2009年我國環(huán)保預算為37.35億元，相較于2008年的79.93億元顯著減少，環(huán)保領(lǐng)域的預算決算均僅占當年預算、決算總額的0.25%，相應(yīng)數(shù)值遠遠不及2008年度預算比重的0.61%、決算比重的0.50%；不僅如此，2008年中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財政預算為79.93億元，但決算僅完成66.21億元，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)行力明顯不足。這固然與2008年、2009年經(jīng)濟下滑態(tài)勢、財政收入增長趨緩有一定的關(guān)聯(lián)，但更為直接的原因是政府環(huán)保理念剛剛開始逐步形成，政策理念處于理念建構(gòu)期，并未達成一致行動，政策執(zhí)行容易受到外部環(huán)境、經(jīng)濟條件等因素的干擾，誘發(fā)政策動機及政策行為出現(xiàn)回退，出現(xiàn)行動力較弱的情形。

（二）行為建構(gòu)期（2009—2013年）

從2010年開始，中央政府對環(huán)境保護的注意力開始緩慢回升，由2009年的4.41%到2010年的8.24%再到2011年的8.86%。與此同時，中央政府在環(huán)保領(lǐng)域財政的預算逐年增加，其占中央整體財政支出預算的比重同步增長。值得注意的是，該時期中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財政決算均高于財政預算，這表明，在實際執(zhí)行過程中，中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的財政投入比預期更多。中央政府開始以緩慢的增速不斷強化環(huán)境治理工作。2011—2013年，中央政府對環(huán)境保護的注意力從2011年的8.86%增長到2013年的10.53%，中央政府的注意力呈波動上升的態(tài)勢；在財政投入方面，財政預算與決算基本持平，雖然2012年環(huán)保領(lǐng)域財政預算與財政決算均有所回落，但2013年的財政投入遠高于2011年。這依然與宏觀經(jīng)濟形勢密切相關(guān)，2012年世界經(jīng)濟再次遭受重創(chuàng)，國內(nèi)經(jīng)濟形勢更為嚴峻。我國生產(chǎn)總值增速創(chuàng)5年來最低紀錄，公共財政收入增速僅為12.8%，相較2011年增速25.0%和2008年增速19.5%而言，出現(xiàn)顯著下降［17］。然而，在財政收入出現(xiàn)如此困難時期，2012年中央在環(huán)保領(lǐng)域的支出決算依然超過同年度的預算安排，從側(cè)面說明中央政府在環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)行力顯著強化，行動與預期相符。

與理念建構(gòu)期不同，這一時期中央政府保持了對環(huán)境保護問題的持續(xù)關(guān)注，依據(jù)認知心理學理論，可以將這一階段稱為行為建構(gòu)期。在此時期，在治理環(huán)保問題的實際執(zhí)行過程中，嚴格按照財政預算投入資金，環(huán)保領(lǐng)域的財政撥付數(shù)據(jù)均實現(xiàn)了預期撥付、足額完成，中央政府并未因為經(jīng)濟形勢趨緊，而大幅度調(diào)整環(huán)境保護的資金安排，在其他領(lǐng)域財政資金不斷壓縮的背景下，中央政府優(yōu)先保證了環(huán)保領(lǐng)域的資金安排，環(huán)境保護工作日趨穩(wěn)定，中央政府對于環(huán)境保護方面的注意力穩(wěn)步上升，環(huán)保理念逐步趨于成熟，受到外界環(huán)境及經(jīng)濟條件的影響不斷減少，環(huán)保領(lǐng)域的政策動機及政策行為在波動中穩(wěn)步發(fā)展，且政策行為高于動機，政策執(zhí)行力明顯增強。

（三）焦點共識期（2013—2014年）

2013—2014年，中央政府對環(huán)境保護的注意力平穩(wěn)上升，環(huán)保治理的政策理念逐步增強；與此同時，中央政府對環(huán)境保護的財政投入飛速增長，2013—2014年，財政預算從93.7億元驟增至290.67億元，環(huán)保方面的支出占中央本級財政支出的比例大幅增加，投入增長幅度不僅遠超同期橫向其他領(lǐng)域財政支出，還創(chuàng)造了近年來環(huán)保財政支出增長幅度的新高，這表明中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域投入更多的財政資源，不論與其他公共領(lǐng)域的注意力聚焦比較，還是與同期的財政增長幅度相比而言，抑或是相比過往的環(huán)保領(lǐng)域的財政投入力度，都切實說明中央政府更為重視環(huán)境保護領(lǐng)域的政策目標；這一時期的環(huán)保領(lǐng)域的財政決算仍高于環(huán)保領(lǐng)域的財政預算數(shù)額，意味在環(huán)境保護領(lǐng)域工作的推行過程中，政策執(zhí)行難度不小，超額完成預算的情況較多，這表明環(huán)境保護工作的飽和度較高，環(huán)境保護領(lǐng)域的任務(wù)依然艱巨。

與此同時，2013年和2014年，我國各種環(huán)境污染的突發(fā)事件頻發(fā)。據(jù)環(huán)境保護部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國突發(fā)環(huán)境事件732起，2014年471起，其中2014年重大事件3起，較大事件16起，一般事件452起［18］。2013年的北京霧霾、上海松江死豬事件、青島輸油管道爆炸事件，2014年廣東省茂名市部分師生吸入受污染空氣致身體不適事件、湖北省漢江武漢段氨氮超標事件、重慶市巫山縣千丈巖水庫污染事件等諸多環(huán)保突發(fā)事件，嚴重影響和干擾公眾的正常生產(chǎn)生活，誘發(fā)公眾對政府環(huán)境保護的關(guān)注，促使政府不得不正視公眾的環(huán)保訴求，將更多的注意力聚焦至環(huán)境保護工作；公眾也逐步強化環(huán)境保護的重要性和緊迫性，如何實現(xiàn)全社會的可持續(xù)發(fā)展，致力于構(gòu)建綠色生態(tài)體系，成為全社會的普遍共識。在此基礎(chǔ)上，中央政府不斷追加環(huán)境保護工作的財政資源投入，中央政府環(huán)保治理的政策理念業(yè)已形成，致力于實現(xiàn)良好環(huán)境治理的政策目標逐步清晰，以往制約環(huán)保工作的阻礙因素得到有效緩解，中央政府的環(huán)保治理進入焦點共識期。環(huán)保治理的政府動機及環(huán)保治理的政策行為均呈現(xiàn)出跳躍式增長，推動環(huán)境保護治理工作持續(xù)快速發(fā)展。

（四）平穩(wěn)發(fā)展期（2015年至今）

2015年，中央政府對環(huán)境保護的財政預算絕對數(shù)額僅有少量增加，其預算占中央財政總體預算支出比例有小幅下降；財政決算數(shù)額依然高于財政預算，環(huán)境保護財政決算支出占中央財政支出決算比例依舊保持上升態(tài)勢。相較于2013—2014年，2015年環(huán)保領(lǐng)域的財政支出基本處于平穩(wěn)增長階段，環(huán)保領(lǐng)域的財政支出未繼續(xù)飛速增長，財政決算比例沒有突破正常的財政支出趨勢，占中央本級支出的份額也沒有出現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。這表明雖然環(huán)境保護已經(jīng)成為全社會共識的政策理念，逐步形成國家治理的重要政策目標，囿于國家財政資源的有限性與稀缺性特征，不同領(lǐng)域的國家財政支出壓力，導致中央財政的環(huán)保支出凸顯能力瓶頸跡象，或許隨著國家公共財政收入的增長，環(huán)保領(lǐng)域的財政支出也會隨之持續(xù)增加，然而當環(huán)保領(lǐng)域的財政支出達到一定水準之后，政府會將精力投入到如何更好地開展保護工作，不斷完善環(huán)保治理績效，保障環(huán)保事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

根據(jù)環(huán)境保護部通報的突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)據(jù)顯示：2015年全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330起，較2014年減少141起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起［18］。經(jīng)過嚴苛的環(huán)保治理措施管控，集中資源整治之后，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生頻率，從2013年的732起到2014年的471起再到2015年的330起，持續(xù)惡化的環(huán)保形勢已經(jīng)得到有效扭轉(zhuǎn)，環(huán)保治理績效目標已經(jīng)初步顯現(xiàn)，以往高度集約投入的資源不再繼續(xù)保持力度，而是繼續(xù)維持環(huán)境保護的財政資源投入，保持一定程度的政策動機，采取既有的環(huán)保政策行為，確保環(huán)保治理目標的實現(xiàn)。自此，中央政府的環(huán)保工作進入平穩(wěn)發(fā)展期。

五、政策決策過程的特性分析

在中央政府環(huán)保工作推進的不同階段，中央政府環(huán)保領(lǐng)域的政策理念、環(huán)保政策動機以及環(huán)保政策行為之間均呈現(xiàn)出不同的特征。政策理念與政策動機以及政策行為之間的邏輯關(guān)系具有顯著的關(guān)聯(lián)性，即政策理念先于政策動機與政策行為產(chǎn)生；政策行為與政策動機保持同一趨勢；政策理念會不斷強化政策行為；而政策行為具有路徑慣性，具體而言：

（一）政策理念先于政策動機與政策行為產(chǎn)生

奧斯特羅姆指出，制度是人意志的體現(xiàn)［19］。制度的持續(xù)前進發(fā)展，依賴人的意志的支持。決策者是政策制定的主體，政策的制定與實施依賴決策者的意識，也就是政策理念。正確的政策理念會引導正確的政策動機與政策行為。政府作為以公共利益最大化為目標的公共組織，若非危機事件，其行為均具有強計劃性的特征。在正式?jīng)Q策之前，政府通常會采取發(fā)布文件、召開會議等方式，深化對此領(lǐng)域的政策認知，鼓勵各界領(lǐng)會政策理念，達成相應(yīng)的政策共識，為推進此項工作做好思想認知方面的準備。在中央政府推進環(huán)保工作的政策決策過程中，也同樣遵循此種邏輯，即政策理念先于動機與行為形成。通過測量中央政府工作報告文本數(shù)據(jù)顯示，2008—2015年，中央政府開始不斷投放更多的注意力在環(huán)保領(lǐng)域，對環(huán)境保護的關(guān)注度平穩(wěn)提升，不斷形成對環(huán)保工作的正確認識，逐漸樹立起環(huán)境保護理念。進而，在中央政府環(huán)保理念的指導下，政府開始增加環(huán)境保護的資金預算，隨著環(huán)保理念的不斷深化擴展，實際執(zhí)行慢慢向預算靠近，由預算決算相等到超額完成預算。從理念建構(gòu)期—行為建構(gòu)期—焦點共識期—平穩(wěn)發(fā)展期，行為在經(jīng)歷反復變化后，開始走向平穩(wěn)發(fā)展。

（二）政策行為與政策動機保持同一趨勢

在組織行為學領(lǐng)域，人的行為受動機支配，動機引起和維持個體行為，是促使行為朝著某一目標前進的直接原因和內(nèi)在動力。動機具有指向功能，為個體行為的發(fā)展指出發(fā)展方向［20］。政府作為公共組織，其政策動機引起并維持政策行為，促使政策行為朝著某一目標前進。通過梳理2008—2015年國務(wù)院政府工作報告數(shù)據(jù)，以及環(huán)保財政支出數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，注意力、財政預算與財政決算數(shù)據(jù)相對比，雖然注意力、理念以及行為并未呈現(xiàn)嚴格意義上的對應(yīng)關(guān)系，但是三者之間的整體趨勢基本保持一致。在環(huán)境政策決策的理論建構(gòu)期、行為建構(gòu)期、焦點共識期、平穩(wěn)發(fā)展期等不同的階段，注意力、預算、決算數(shù)據(jù)的趨勢近乎一致，政策理念、政策動機以及政策行為之間存在較強的趨勢關(guān)聯(lián)。中央政府環(huán)境保護的實際工作與環(huán)保的政策動機步調(diào)一致。作為組織的實際執(zhí)行者，其政策行為與政策動機之間存在因果關(guān)系。通過政府的政策行為，可以評估政府的政策動機；反之，通過政府的政策動機，可以預測政府的政策行為。

（三）政策理念會不斷強化政策行為

政府注意力的聚焦過程，就是治理理念不斷深化的過程。隨著政策理念的逐步深化以及政策動機的不斷提高，政策行為會越來越堅定。堅定的政策理念，會大幅抵消外界因素對政策行為的干擾和影響，促使工作進程更加穩(wěn)定。自2008年以來，中央政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的注意力整體呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢，在此期間共有兩次波動，分別是2009年和2013年，由于2008年國際金融危機和2012年世界經(jīng)濟危機都造成我國GDP增速下滑，財政收入增長趨緩，為了支持國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，中央政府將更多的財政資金投入經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。導致這兩年中央政府對環(huán)境保護的關(guān)注度有所下降。然而，這兩次波動對政府環(huán)保領(lǐng)域的財政投入的影響程度各有差異：2008—2009年，環(huán)保預算由79.93億元到37.35億元，出現(xiàn)斷崖式下跌，且預算大于決算，實際投入沒有達到預期；2012—2013年，環(huán)保預算雖然出現(xiàn)小幅下滑，但2012—2013年決算均高于預算，說明在執(zhí)行過程中，中央政府并沒有礙于經(jīng)濟因素過多地削減環(huán)境保護工作的投入。進而表明，2008—2013年，隨著政府環(huán)保理念的不斷加深，政府越來越重視環(huán)境保護工作的地位，不會因為外界因素的干擾而影響到環(huán)境保護工作的推進。

（四）政策行為具有路徑慣性

制度學派認為，由于行動者的有限理性以及制度轉(zhuǎn)換所需較高的交易成本，制度變遷存在路徑依賴現(xiàn)象。制度的發(fā)展過程中存在自我強化機制，一旦制度進入某一條路徑，它將沿著該既定的路徑一直發(fā)展下去［21］。在政府政策決策領(lǐng)域，受政策理念的引導，政策動機影響著政策行為。在政策的實際執(zhí)行中，由于路徑慣性的影響，政策行為的發(fā)展往往會強化政策理念的引領(lǐng)方向，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢：在政策目標實施初期，持續(xù)增強的政策動機，會激發(fā)政策行為的強度，然而，由于路徑慣性的制約，相應(yīng)的政策行為往往會延續(xù)以往的態(tài)勢，表現(xiàn)出政策行為滯后于政策動機及政策理念的狀況；而在政策目標實施末期，政策初定目標業(yè)已實現(xiàn)，初步成效開始彰顯，隨著政策環(huán)境的變化，該議題的關(guān)注熱度會減退，政策動機會退化，然而，政策行為并不會立即收縮，相反，還會保持其慣性持續(xù)擴張；2008—2015年，在中央環(huán)保政策決策的早期，中央政府對環(huán)境保護的注意力持續(xù)提高，但相應(yīng)的財政預算及決算滯后于注意力的聚焦程度，政策行為受制于原有的政策理念及政策動機影響；而在中央環(huán)保政策決策的后期，財政決算數(shù)據(jù)多于預算數(shù)額，也遠遠超過政府對環(huán)境保護的注意力增長幅度，政策行為超越政策理念及政策動機的制約，呈現(xiàn)出更為迅猛的發(fā)展態(tài)勢。

六、結(jié)論與展望

政府決策黑箱是公共管理學科的核心議題。本研究探討政府環(huán)保政策動機與政策行為的關(guān)聯(lián)，具體分析政府決策過程的階段行為特性，建構(gòu)“注意力—動機—行為”的理論框架，提出政策理念、政策動機以及政策行為之間的不同特征，從政策理念、政策動機與政策行為的關(guān)系出發(fā)，闡釋政府決策是一個始于政策理念、政策理念形成政策動機、政策動機指導政策行為的過程，試圖為窺視“政府決策黑箱”提供一個可供分析的窗口。本研究同時發(fā)現(xiàn)，政府決策過程雖然是不為外人所知的隱秘過程，但可以通過政府在具體領(lǐng)域的注意力變化，以及財政投入預算與決算情況，呈現(xiàn)出政府決策過程中的諸多細節(jié)特征。相比較直觀的GDP增長數(shù)據(jù)，環(huán)境保護是一項收益周期長、缺乏立竿見影效果的工作，環(huán)保議題通常會受到各種外界因素的影響，政府環(huán)保注意力受到來自政治議程、政策執(zhí)行以及公眾訴求等諸多因素集合的影響。這為透視政府決策黑箱提供了一個較好的分析樣本，政府在環(huán)境保護領(lǐng)域注意力的變化情況、環(huán)保領(lǐng)域中央政府的財政預算以及決算信息的挖掘，可以清晰地呈現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域的投入與經(jīng)濟發(fā)展趨勢以及環(huán)保的政策理念、政策動機、政策行為在不同決策階段的具體特性，可以為政府如何推進環(huán)境保護議題、實現(xiàn)環(huán)境保護的政策目標，提供一些可供探討的研究空間。

當然，政府決策過程既是一個受到多重因素干擾的復雜歷程，也是一個國家政治決策運行實際狀況的具體體現(xiàn)。如何有效地還原政策決策過程，透過政府決策過程中的演化路徑，探討外部因素如何滲入及影響內(nèi)部決策過程的邏輯機理，分析公共政策決策過程中的諸多特性，重視決策過程的隱蔽性問題，關(guān)注決策的內(nèi)在運作邏輯，是未來公共管理學科持續(xù)跟蹤研究的方向。面對信息化時代的到來，公眾權(quán)力訴求的強化，如何實現(xiàn)決策過程中的公開與科學，進一步發(fā)揮公共政策的導引作用，實現(xiàn)政策決策的公共利益訴求，這些都是本研究的未來指向與目標歸宿，期待更多學術(shù)同人的共同努力。

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