◎徐濟(jì)益 （安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032）

◎馬 晨

被征地農(nóng)民能否得到妥善安置關(guān)乎城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)穩(wěn)定大局。面對(duì)社會(huì)反響熱烈的被征地農(nóng)民安置問題，我國許多區(qū)域已對(duì)此進(jìn)行一系列改革嘗試，安置模式不斷演變，但效果并不明顯。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”；2017年，黨的十九大報(bào)告響亮地提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。這迫切需要科學(xué)全面地比較現(xiàn)行的被征地農(nóng)民安置模式，揭示問題的關(guān)鍵所在，紓解現(xiàn)行安置模式實(shí)施失靈的窘境。而推進(jìn)由體制性改革走向結(jié)構(gòu)性的改革，可以有效破解中國發(fā)展目前存在的“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的結(jié)構(gòu)性問題［1］。有鑒于此，本研究通過進(jìn)一步闡發(fā)被征地農(nóng)民安置模式比較的機(jī)理，系統(tǒng)性探索安置模式的整體面貌，尋求被征地農(nóng)民安置的政策進(jìn)路，以推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實(shí)施，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代社會(huì)包容性發(fā)展提供政策依據(jù)和參考。

一、現(xiàn)有文獻(xiàn)的回顧

多數(shù)學(xué)者對(duì)被征地農(nóng)民安置的研究，主要是在外延式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化思維主導(dǎo)下進(jìn)行的，由于“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的提出給被征地農(nóng)民安置帶來新的挑戰(zhàn)，這使得已有研究不能完全反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和利益分配調(diào)整的需要。

（一）國內(nèi)學(xué)者的研究

第一，被征地農(nóng)民安置模式的分類探討。其中，受學(xué)界關(guān)注度較高的模式主要有：一是土地?fù)Q保障模式。為確保被征地農(nóng)民的基本權(quán)益，土地?fù)Q保障是彌合被征地農(nóng)民安置費(fèi)用“制度缺口”的政策選擇［2-4］。構(gòu)建被征地農(nóng)民制度性社會(huì)保障體系，既需要商業(yè)保險(xiǎn)參與被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員保障體系，也要發(fā)展非制度性的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)［5-6］。完善新農(nóng)保政策，提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇水平，以促進(jìn)被征地農(nóng)民參與［7］。而土地?fù)Q保障在參保主體選定、保險(xiǎn)項(xiàng)目選擇、保障水平確定以及保障資金籌集等方面均面臨多重困境［8-11］。二是留地安置模式。王如淵、孟凌指出，留地安置應(yīng)避免形成特殊的社區(qū)，社會(huì)管理結(jié)構(gòu)應(yīng)該規(guī)范化［12］。留地安置也存在土地利用效率低下和土地產(chǎn)權(quán)、留地?cái)?shù)量混亂等弊端［13-14］；須從源頭入手，在規(guī)劃上預(yù)留農(nóng)民被征地后的留用地［15-17］。三是就業(yè)安置模式。張學(xué)英認(rèn)為，被征地農(nóng)民可分為失地失業(yè)的大齡、女性農(nóng)民，失地失業(yè)的青年農(nóng)民，失地失業(yè)的富農(nóng)等三個(gè)類別［18］。被征地農(nóng)民的技能低下也是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任凸顯［19-21］。四是其他類型安置模式。土地入股型安置在理論上的可行性和現(xiàn)實(shí)中的可操作性，有理由成為保護(hù)被征地農(nóng)民利益的有效方式［22］。一些學(xué)者對(duì)異地移民安置模式進(jìn)行研究［23-24］。也有學(xué)者指出，以統(tǒng)管自建和統(tǒng)建分購為典型特征的住房安置模式也易滋生假借婚姻騙取安置房等現(xiàn)象［26-27］。

第二，被征地農(nóng)民安置模式的發(fā)展對(duì)策。有學(xué)者指出，無論是采取何種安置模式，均需引入談判機(jī)制，同時(shí)保障安置模式跟進(jìn)［28-29］。在各個(gè)階段加強(qiáng)協(xié)同應(yīng)對(duì)，厘清內(nèi)在利益關(guān)系，注重從決策機(jī)制和實(shí)施運(yùn)行機(jī)制層面落實(shí)，走綜合安置的道路［30-31］。多元保障機(jī)制的“啟航”，背后需要土地增值收益的“護(hù)航”，以解決被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)［32-33］。

國內(nèi)學(xué)者提出的上述觀點(diǎn)和對(duì)策，對(duì)被征地農(nóng)民安置模式優(yōu)化與發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義，但總體而言，現(xiàn)行研究還不夠系統(tǒng)和深入。其一，研究對(duì)象缺乏完整性。對(duì)被征地農(nóng)民安置模式的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)多是基于單一安置模式的角度進(jìn)行模塊化討論，缺少專門針對(duì)現(xiàn)行安置模式的全方位比較研究。其二，研究方式欠缺精準(zhǔn)性。目前，有的學(xué)者只對(duì)區(qū)域性的安置模式進(jìn)行粗略定性分析，對(duì)于安置模式優(yōu)化缺乏系統(tǒng)性的把握，無法形成化解我國被征地農(nóng)民安置困局的合力。

（二）國外學(xué)者的研究

第一，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。國際上的征地補(bǔ)償主要有完全補(bǔ)償（complete compensation）、適當(dāng)補(bǔ)償（appropriate compensation）和公正補(bǔ)償（just compensation）等三種方式。大多數(shù)國家采用公正補(bǔ)償方式［34-35］，即使是經(jīng)濟(jì)貧困的國家，譬如，納米比亞、津巴布韋等也采用此方式［36-37］。

第二，被征地農(nóng)民的安置。國際上對(duì)被征地農(nóng)民的安置，除了從健全社會(huì)保障體系和進(jìn)行征地補(bǔ)償以外，主要是對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)促進(jìn)。不同的國家在不同階段，其促進(jìn)就業(yè)的措施有所差異。發(fā)達(dá)國家主要是注重職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，增加人力資本投入，提高勞動(dòng)技能等；發(fā)展中國家主要注重成人教育和掃盲等［38-40］。

國外學(xué)者雖然對(duì)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的被征地農(nóng)民補(bǔ)償和安置做了大量的論證和分析，對(duì)我國的相關(guān)研究有著一定的參考價(jià)值和借鑒意義，但涉及我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民安置模式的文獻(xiàn)較為鮮見，相關(guān)的間接性探討也多為碎片化的表述。

二、被征地農(nóng)民安置模式比較的機(jī)理分析

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，征地安置面臨新的環(huán)境，傳統(tǒng)的安置模式不再適應(yīng)利益訴求不斷變化的新型被征地農(nóng)民。通過對(duì)現(xiàn)行被征地農(nóng)民安置模式的系統(tǒng)比較研究，希望發(fā)掘其中隱含的價(jià)值因子，探尋破解現(xiàn)行安置模式實(shí)施失靈的計(jì)策，找到有效保障被征地農(nóng)民安置權(quán)益的出路。

（一）被征地農(nóng)民安置模式的外部性

不同的安置模式不僅在政府、用地單位和農(nóng)民之間的利益分配存在差序格局，還可能對(duì)其他主體、國家與社會(huì)等產(chǎn)生積極或消極的影響視為其外部性。被征地農(nóng)民認(rèn)可度高的安置模式能夠有效減少征地矛盾，對(duì)國家和社會(huì)產(chǎn)生正外部性；一些安置方式加劇了資源分配不均、難以保障被征地農(nóng)民生活，對(duì)國家和社會(huì)就會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性。自中華人民共和國成立以來，我國的被征地農(nóng)民安置模式就呈現(xiàn)政府主導(dǎo)性，政策的路徑依賴現(xiàn)象尤為明顯。路徑依賴?yán)碚搧碓从谥贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)，主要是指歷史因素對(duì)未來選擇與決策產(chǎn)生影響。安置模式的路徑依賴，并非單單指歷史對(duì)未來的影響，也絕非強(qiáng)調(diào)政策發(fā)展路徑的不可變性［41］。各個(gè)發(fā)展時(shí)期的地方政府都可以選擇替代性安置模式滿足被征地農(nóng)民不同時(shí)期的利益訴求，但由于現(xiàn)行安置模式的外部性特征使地方政府推崇路徑依賴，由此導(dǎo)致安置模式的替代性選擇范圍變窄。對(duì)安置模式與利益主體的關(guān)系抽絲剝繭，明晰安置模式產(chǎn)生的正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)，衡量不同安置模式的社會(huì)收益；同時(shí)，引入和分析安置模式所依賴的政策路徑特征，從而有望提出可操作的政策建議。

首先，安置效果較好的模式在被征地農(nóng)民個(gè)體之間、群體之間以及對(duì)其他群體會(huì)產(chǎn)生示范或發(fā)散效應(yīng)，即正外部性。被征地農(nóng)民個(gè)體或群體只有準(zhǔn)確定性自身利益訴求，才能向政府表達(dá)自身的意愿安置模式。課題組在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于受到自身先賦性和后致性條件的約束，被征地農(nóng)民無法做出精準(zhǔn)決策，對(duì)安置模式的后續(xù)影響難以進(jìn)行全面科學(xué)的研判，最終只能演繹為多數(shù)普通農(nóng)民依賴少數(shù)精英農(nóng)民選擇的格局。被征地農(nóng)民易于受安置模式在個(gè)別群體身上產(chǎn)生的示范和發(fā)散效應(yīng)影響；同理，如果某地區(qū)征地安置的成效驕人，必然受到區(qū)際其他地市的熱捧與效仿，間接或直接“拷貝”周邊區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)以刷新本地的社會(huì)治理績(jī)效。此外，安置模式的示范效應(yīng)可能對(duì)未被征地群體產(chǎn)生影響，因征地致富、發(fā)展起來的農(nóng)民也不乏其人，他們一度成為征地的“代言人”。一些農(nóng)民目睹了他們的被征地收益，因此，在農(nóng)村某些區(qū)域甚至出現(xiàn)“盼征”現(xiàn)象，當(dāng)然，這是正能量的傳遞和發(fā)展。

其次，安置效果較差的模式可能會(huì)產(chǎn)生擾亂社會(huì)秩序、影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧的消極作用，即負(fù)外部性。在征地安置的問題上，被征地農(nóng)民與國家之間不發(fā)生直接關(guān)系，地方政府等行為主體是代理執(zhí)行者。而地方政府在征地安置中并不能完全代表國家利益，在其制訂和實(shí)施安置計(jì)劃時(shí)，可能不會(huì)充分考慮被征地農(nóng)民意愿，多數(shù)地方政府更青睞通過便捷的方式一勞永逸地解決安置問題。年輕的農(nóng)民可以通過再就業(yè)等重新規(guī)劃養(yǎng)老，但年紀(jì)較大的農(nóng)民將失去生活保障，養(yǎng)老問題成為后顧之憂，這必然影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)安置模式嚴(yán)重?fù)p害被征地農(nóng)民合法權(quán)益時(shí)，會(huì)導(dǎo)致被征地農(nóng)民越級(jí)上訪、與地方政府官員發(fā)生直接沖突、集體沖擊國家機(jī)關(guān)、政府部門等，造成嚴(yán)重的社會(huì)安全事件。

最后，安置模式具有映射現(xiàn)行制度缺陷并促使政府檢討與反思有關(guān)制度設(shè)計(jì)的積極意義。不同的安置模式具有不同的外部性特征，通過對(duì)安置模式正外部性、負(fù)外部性的研究，剖析安置制度效果及其缺陷，為政府不斷進(jìn)行制度反思、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)提供意見。

（二）被征地農(nóng)民安置模式的實(shí)踐邏輯

從被征地農(nóng)民安置的實(shí)踐邏輯來看，不管何種安置模式都涉及政府、被征地農(nóng)民及村集體、用地單位等三方利益主體的博弈。地方政府是征地安置執(zhí)行的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其短期目標(biāo)是妥善解決被征地農(nóng)民安置問題，保障其正常生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序；長(zhǎng)期目標(biāo)是通過土地出讓帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為社會(huì)謀取福利。被征地農(nóng)民是征地安置的直接利益主體，安置模式的選擇關(guān)乎農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)的程度。被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。在土地征收中，農(nóng)民面臨土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓抵押以及集體資產(chǎn)分配等，其中任一權(quán)利的有效保障都能夠增加被征地農(nóng)民收入、提高其生活水平［42］。我國農(nóng)村土地為集體所有，集體土地?zé)o法確權(quán)，在管理上存在主體缺位，這是被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害的重要原因。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、宅基地流轉(zhuǎn)受限、政府壟斷土地供應(yīng)市場(chǎng)、農(nóng)民缺少利益表達(dá)渠道等，被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被無情剝離［43］。被征地農(nóng)民利益表達(dá)渠道應(yīng)當(dāng)被疏通，并建立“地方政府—用地單位—被征地農(nóng)民及村集體”三方談判機(jī)制，確保被征地農(nóng)民意愿得到充分表達(dá)。短期內(nèi)要保障被征地農(nóng)民生活水平，長(zhǎng)期要為其營(yíng)生提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，讓其共享經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果。用地單位作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在安置工作中更多關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)效益；在前期關(guān)注如何以低價(jià)收購?fù)恋?，而不在乎被征地農(nóng)民如何安置；征地完成后，將投身于開發(fā)建設(shè)，更無心也無力顧及農(nóng)民征地后生活狀況［36］。

圖1 安置契約達(dá)成的歷時(shí)過程

綜觀安置契約的達(dá)成，它是三個(gè)利益主體密切互動(dòng)的歷時(shí)過程，見圖1。地方政府與用地單位舉行一次談判，若順利達(dá)成較為滿意的土地轉(zhuǎn)讓契約時(shí)，地方政府會(huì)依據(jù)土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)向農(nóng)民，在提供特定安置模式的同時(shí)，向農(nóng)民傳導(dǎo)壓力。當(dāng)農(nóng)民不滿意現(xiàn)有的安置模式，就會(huì)尋找途徑向政府表達(dá)，通過討價(jià)還價(jià)以求獲得滿足自身利益訴求的安置模式，此時(shí)，地方政府會(huì)將意見反饋給用地單位，從而展開與用地單位的二次談判。安置契約的成立并非一兩次談判所能實(shí)現(xiàn)的，在復(fù)雜的談判歷時(shí)過程中，地方政府、用地單位和被征地農(nóng)民及村集體各求所需，均希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在地方政府與用地單位的博弈中，雙方基本居于相對(duì)平等的談判地位。地方政府以低價(jià)從農(nóng)民手中征收土地，然后通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式將土地有償轉(zhuǎn)讓給用地單位。用地單位希冀以低價(jià)獲得土地使用權(quán)，在競(jìng)拍中，可能出現(xiàn)官商勾結(jié)，用地單位“俘獲”地方政府官員，以獲得關(guān)鍵的投標(biāo)信息甚至競(jìng)拍底價(jià)，“相機(jī)而動(dòng)”，力促土地轉(zhuǎn)讓契約的達(dá)成。地方政府與被征地農(nóng)民之間的博弈，通常呈現(xiàn)“強(qiáng)政府，弱農(nóng)民”的局面，政府擁有公權(quán)力，占據(jù)征地安置博弈的強(qiáng)勢(shì)地位。在安置模式的政策宣傳中，信息可能被地方政府加工處理，而且政府會(huì)通過有形或無形的方式向農(nóng)民施加壓力。相較于政府，被征地農(nóng)民處于信息的“末梢”，在農(nóng)民話語權(quán)不被重視、利益表達(dá)渠道不健全的情況下，幾次談判后地方政府拋出安置的“底牌”，被征地農(nóng)民只能被迫接受“供給”的安置模式。如果仍然存在“釘子戶”影響征地進(jìn)程，政府在多次游說未果的情況下可能會(huì)采取壓制威懾的手段，脅迫被征地農(nóng)民妥協(xié)。對(duì)安置模式比較的機(jī)理分析，能夠明晰不同的安置模式對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障情況。觀察現(xiàn)有的景象，安置模式存在持續(xù)性不強(qiáng)、保障水平低的問題，難以彌補(bǔ)農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)利而喪失生活保障。在集體收益分配方面，政府并未普遍提供被征地農(nóng)民利益共享計(jì)劃，征地收益幾乎全部為地方政府所攫取，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被不同程度地?fù)p害。需要準(zhǔn)確勘定各種安置模式對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障程度，敦促政府加大對(duì)被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重視與維護(hù)。

（三）被征地安置模式內(nèi)含的利益分化

政府在推進(jìn)安置工作中，因?yàn)樽陨砟芰ο拗苹虺鲇谧陨砝婵紤]，難以全面深入貫徹落實(shí)上級(jí)部門的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致安置制度成為政府單方面的決策表達(dá)。我國現(xiàn)行的征地安置模式供給多呈現(xiàn)單一性特征，在安置談判過程中，被征地農(nóng)民面臨無法選擇的困境，安置模式的制度性缺陷也就致使其實(shí)施的低效性。僅從安置模式的本身特征及制度性缺陷帶來的低效性分析，難以準(zhǔn)確把握其發(fā)展趨勢(shì)。通過對(duì)安置模式多維度地比較，能夠有力矯正僅從安置的低效和制度性缺陷分析安置模式的片面性，揭示安置模式之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系與差別，進(jìn)而提出有針對(duì)性的舉措。

當(dāng)下，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)群體分化愈發(fā)復(fù)雜，其利益訴求的差別也愈發(fā)明顯，“底線型”到“增長(zhǎng)型”的利益訴求變化要求安置模式必須與時(shí)俱進(jìn)?！暗拙€型”的利益訴求是指被征地農(nóng)民在失去土地后能夠享受貨幣化補(bǔ)償、住房安置、社會(huì)保障等安置制度規(guī)定的基本權(quán)益；“增長(zhǎng)型”的利益訴求是指被征地農(nóng)民不滿現(xiàn)行制度的安置標(biāo)準(zhǔn)，要求安置模式有助于自身發(fā)展，利益增長(zhǎng)與土地增值收益保持一致。兼業(yè)農(nóng)民在城市務(wù)工，僅僅是為了增加家庭收入，目的較為單純，他們具有嚴(yán)重的鄉(xiāng)土依賴心理，在安置模式上更傾向于留地安置；從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民深入城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，除了就業(yè)以外，還關(guān)注個(gè)人長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，他們接觸更為多元的文化信息，在面對(duì)房?jī)r(jià)高企不下時(shí)，可能更偏好住房安置。相對(duì)于20世紀(jì)，我國被征地農(nóng)民個(gè)人稟賦出現(xiàn)較大變化，以前的被征地農(nóng)民被貼上“無知”“妥協(xié)”的標(biāo)簽，對(duì)于安置模式的期盼是“底線型”的，只要能夠保障基本權(quán)益，就會(huì)欣然接受政府提供的安置模式。當(dāng)代被征地農(nóng)民的子女受教育程度普遍提高，這為被征地農(nóng)民準(zhǔn)確地界定和建構(gòu)自身利益表達(dá)邏輯提供智力支持?！暗拙€型”的利益訴求一般能夠通過安置模式所滿足，“增長(zhǎng)型”的利益訴求多需要農(nóng)民與政府協(xié)商談判才能滿足，但協(xié)商與談判并不是滿足被征地農(nóng)民“增長(zhǎng)型”利益訴求的充分條件，農(nóng)民個(gè)體不具備與政府協(xié)商爭(zhēng)取滿足“增長(zhǎng)型”利益訴求的能力，只有依靠集體的力量才有望實(shí)現(xiàn)［44］。所以，在征地安置中，農(nóng)民通過集體事件向政府傳遞聲音以獲得“增長(zhǎng)型”利益的境況愈發(fā)普遍。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，農(nóng)民利益訴求相對(duì)統(tǒng)一，對(duì)安置模式?jīng)]有細(xì)致的考量。邁入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)下催生社會(huì)階層的分化，農(nóng)民也由于所享有社會(huì)資源多寡而呈現(xiàn)明顯的分層，居于不同階層的農(nóng)民擁有不同的利益訴求。在社會(huì)利益分殊化和多元化的時(shí)代背景下，地方政府要充分考慮被征地農(nóng)民利益訴求由“底線型”向“增長(zhǎng)型”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀，其意愿安置模式從較少關(guān)注被征地農(nóng)民發(fā)展的一次性貨幣化安置、簡(jiǎn)單的留地安置等轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曢L(zhǎng)遠(yuǎn)職業(yè)發(fā)展的就業(yè)安置、解決其老年生活問題的社會(huì)保障安置、住房安置等。通過對(duì)安置模式進(jìn)行比較分析，了解不同安置模式之間的邏輯聯(lián)系與差別，結(jié)合被征地農(nóng)民利益訴求變化，構(gòu)建“托底型”安置與“發(fā)展型”安置相結(jié)合的、可供選擇的“安置套餐”，不僅為被征地農(nóng)民提供最底線的社會(huì)保障，還能長(zhǎng)效維護(hù)其可持續(xù)生計(jì)。

三、提升被征地農(nóng)民安置模式效果的政策進(jìn)路

我國被征地農(nóng)民安置歷經(jīng)六十余年的變遷，呈現(xiàn)多種模式，通過對(duì)被征地農(nóng)民安置模式的外部性、實(shí)踐邏輯及利益分化進(jìn)行機(jī)理分析可以得出，被征地農(nóng)民為國家戰(zhàn)略的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)讓渡出巨額利益，這就亟待政府及社會(huì)各界通力謀劃布局，力改善被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)福利差距的繼續(xù)擴(kuò)大，避免被征地農(nóng)民遭遇安置轉(zhuǎn)型瓶頸而導(dǎo)致可持續(xù)收益遞減或再生產(chǎn)能力真空。基于此，新時(shí)代被征地農(nóng)民安置政策進(jìn)路需要從以下五個(gè)方面發(fā)力。

（一）建構(gòu)征地安置政策供給與被征地農(nóng)民需求對(duì)接的思路

被征地農(nóng)民在安置中的利益訴求主要表現(xiàn)為合理的安置補(bǔ)償、參與監(jiān)督權(quán)以及擁有穩(wěn)定保障的社會(huì)利益訴求。地方政府應(yīng)該借助學(xué)界、智庫等力量加強(qiáng)對(duì)各種安置模式效果的比較分析，可從縱向、橫向以及交叉等維度展開，厘清和解析安置相關(guān)政策指標(biāo)中的“同類項(xiàng)”，在此基礎(chǔ)上尋找地方政府、用地單位、被征地農(nóng)民等三方的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)在社會(huì)利益分殊化、多元化的情況下制定多方主體共贏的安置模式，為完善被征地農(nóng)民安置制度提供新的思路。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府與被征地農(nóng)民互動(dòng)，建立政府與農(nóng)民之間的協(xié)商談判機(jī)制，賦予農(nóng)民平等的發(fā)言權(quán)，成立“一站式服務(wù)”機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化被征地農(nóng)民辦事程序，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民的雙向無縫隙交流，避免政策供給方與需求方割裂的現(xiàn)象。諾斯認(rèn)為，制度是人們?cè)O(shè)計(jì)出來用來調(diào)節(jié)利益關(guān)系的約束，在被征地農(nóng)民利益多元化的前提下，要對(duì)利益分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要從制度層面入手，科學(xué)地設(shè)計(jì)滿足被征地農(nóng)民需求的安置模式。構(gòu)建一組可供商討和雙向選擇的差異化“安置套餐”，被征地農(nóng)民根據(jù)各自家庭經(jīng)濟(jì)和人口的狀況，選擇適合自身需要的安置套餐，安置中的利益主體在此過程中可以充分溝通，使得安置更富有靈活性和人性化。與此同時(shí)，地方政府也能夠有力調(diào)控由于政策供給方與需求方之間信息不對(duì)稱帶來的安置失靈。

（二）健全“適應(yīng)性+技能性+發(fā)展性”立體式就業(yè)培訓(xùn)體系

被征地農(nóng)民從土地上被剝離出來以后，就邁入向城鎮(zhèn)市民或居村市民轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，就業(yè)問題隨之凸現(xiàn)，社會(huì)各界必須協(xié)同解決。在征地前，被征地農(nóng)民主要有三種類型，即全職農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民和全職外出務(wù)工農(nóng)民。其中：第三類全職外出務(wù)工農(nóng)民主要是在城市務(wù)工，具備一定的技能且對(duì)土地的依附性不強(qiáng)；而前兩類中的農(nóng)民則是受教育年限少、年齡偏大以及技能相對(duì)單一的人員，要實(shí)現(xiàn)征地后非農(nóng)就業(yè)的難度較大，而且此年齡段的被征地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)壓力較大，對(duì)就業(yè)的需求非常強(qiáng)烈。當(dāng)下要提高培訓(xùn)的針對(duì)性和效果，需要區(qū)分被征地農(nóng)民的文化層次和年齡階段，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、職業(yè)院校及其他社會(huì)組織所形成的合力，健全立體式就業(yè)培訓(xùn)體系。第一，開展適應(yīng)性培訓(xùn)。此類就業(yè)培訓(xùn)主要面向第一類被征地農(nóng)民，特別是中年被征地農(nóng)民群體。政府通過專題培訓(xùn)班，講解非農(nóng)就業(yè)所需的基本文化知識(shí)，普及勞動(dòng)法規(guī)和非農(nóng)行業(yè)就業(yè)安全知識(shí)，引導(dǎo)被征地農(nóng)民認(rèn)知城鎮(zhèn)文化“符號(hào)”與文明“場(chǎng)景”，循序打通對(duì)非農(nóng)就業(yè)適應(yīng)的“玻璃墻”。對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難和年齡偏大的被征地農(nóng)民，可優(yōu)先安排社區(qū)保潔、保綠、保安等工作崗位。第二，實(shí)施技能性培訓(xùn)。這類培訓(xùn)主要面向第二類被征地農(nóng)民或部分第一類被征地農(nóng)民。企業(yè)和職業(yè)院校可以介入，舉辦多種形式、多種技能的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，全方位加強(qiáng)被地農(nóng)民的勞動(dòng)能力和專業(yè)技能，曾經(jīng)是兼業(yè)農(nóng)民的年輕人員在被征地后就業(yè)的主動(dòng)性競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)獲得增強(qiáng)。同時(shí)，基層人社部門要搜集歸類崗位信息，及時(shí)發(fā)布臨時(shí)性、季節(jié)性等靈活多樣的就業(yè)信息。第三，推進(jìn)發(fā)展型培訓(xùn)。大部分全職外出務(wù)工農(nóng)民接受新知識(shí)能力較強(qiáng)，一般在城市奮斗拼搏過，有的已經(jīng)積累了一些資本并擁有一定的技術(shù)，因?yàn)榧抑猩杏欣先撕秃⒆有枰疹櫤蛽嵊诩彝コ邪乇徽魇找院?，有些人員選擇回流發(fā)展。政府應(yīng)聯(lián)合專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)他們的不同技術(shù)需求進(jìn)行開發(fā)分類，為他們的技術(shù)升級(jí)提供服務(wù)，當(dāng)然，還需要定期舉行就業(yè)招聘推介會(huì)，穩(wěn)步提升就業(yè)率。

（三）實(shí)施理財(cái)規(guī)劃咨詢與創(chuàng)業(yè)支持的定制型服務(wù)機(jī)制

在各地方政府征地實(shí)踐中，貨幣化安置模式是安置方式的主體，這就給征地安置費(fèi)的使用與增值帶來挑戰(zhàn)。理性的被征地農(nóng)民會(huì)選擇人力資本投資、金融資本投資或進(jìn)行創(chuàng)業(yè)以使得征地安置費(fèi)產(chǎn)生長(zhǎng)期收益，但這樣的農(nóng)民為數(shù)甚少。多數(shù)被征地農(nóng)民將其獲得的安置費(fèi)用于短期消費(fèi)或揮霍，對(duì)其家庭生活與發(fā)展造成嚴(yán)重影響，類似的例子每年在全國各地上演。因此，需要為被征地農(nóng)民定做理財(cái)與創(chuàng)業(yè)支持機(jī)制。第一，由淺入深地確定理財(cái)服務(wù)程序。政府應(yīng)委托專業(yè)院校或機(jī)構(gòu)，針對(duì)被征地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)狀況和特點(diǎn)，編制和發(fā)放《被征地農(nóng)民投資理財(cái)指南》手冊(cè)，讓被征地農(nóng)民先期查閱以逐步建構(gòu)理財(cái)經(jīng)營(yíng)意識(shí)并積累理財(cái)知識(shí)，為下一步的投資理財(cái)?shù)於ɑA(chǔ)。第二，提高金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋密度，并提供投資咨詢服務(wù)?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)建多元化的農(nóng)村金融組織，從橫向和縱向兩個(gè)維度使金融服務(wù)向城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，在現(xiàn)有的金融理財(cái)產(chǎn)品業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，遞度開發(fā)適合被征地農(nóng)民投資理財(cái)?shù)慕鹑跇I(yè)務(wù)；并且在各網(wǎng)點(diǎn)配備投資理財(cái)顧問，從安置初期開始，定期或不定期地集中各網(wǎng)點(diǎn)投資理財(cái)顧問去被征地農(nóng)民安置社區(qū)，以《被征地農(nóng)民投資理財(cái)指南》手冊(cè)為宣講材料，并接受被征地農(nóng)民的理財(cái)咨詢，為被征地農(nóng)民創(chuàng)建多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系。第三，為有創(chuàng)業(yè)意愿的被征地農(nóng)民提供政策支持和服務(wù)。地方政府可以通過專項(xiàng)的稅收優(yōu)惠政策、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策、金融扶持政策等鼓勵(lì)和支持被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)投資，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，助力被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)成功。對(duì)于偏愛農(nóng)業(yè)種植且具有一定管理能力的被征地農(nóng)民，支持其進(jìn)入未被征地區(qū)域承接流轉(zhuǎn)的土地，從事經(jīng)濟(jì)效益較好的作物種植或養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)，若規(guī)模能擴(kuò)展成為家庭農(nóng)場(chǎng)的，地方政府應(yīng)該在農(nóng)民專業(yè)合作組織成立與運(yùn)營(yíng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購買等方面予以幫扶，以系統(tǒng)防范和抵御市場(chǎng)或?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立被征地農(nóng)民最低生活保障的兜底性制度

被征地農(nóng)民是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的弱勢(shì)群體，承擔(dān)的生活風(fēng)險(xiǎn)比普通農(nóng)民更大，地方政府應(yīng)針對(duì)生活困難的被征地農(nóng)民建立一個(gè)中低水平、廣覆蓋、有成效的兜底性保障體系，這對(duì)于貧困的被征地農(nóng)民及其家庭來說是尤為必要的。第一，合理劃定最低生活標(biāo)準(zhǔn)。最低生活標(biāo)準(zhǔn)既是保障人的生存權(quán)的底線，也是彰顯人類社會(huì)公平正義的工具。確定被征地農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮被征地農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境與地方政府財(cái)政的承受能力等方面因素，地方政府應(yīng)成為被征地農(nóng)民最低生活保障的投入主體。各級(jí)地方政府要進(jìn)一步制定完善被征地農(nóng)民最低生活保障資金管理辦法，將保障資金納入財(cái)政預(yù)算，從土地出讓金中拿出一定比例充實(shí)保障專項(xiàng)預(yù)算，并固定比例且正常增長(zhǎng)。第二，精準(zhǔn)確定保障對(duì)象和人數(shù)。以區(qū)域最低生活標(biāo)準(zhǔn)確定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)被征地農(nóng)民最低生活保障對(duì)象，主要涵蓋殘疾人、體弱多病者或其子女患有慢性病的等沒有工作的人員，或贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女存在現(xiàn)實(shí)困難的被征地農(nóng)民；對(duì)于獲得高額補(bǔ)償且謀生能力較強(qiáng)的被征地農(nóng)民、有穩(wěn)定收入來源能夠支撐家庭基本生活的被征地農(nóng)民均不在幫扶之列。既要防止惰性思想的產(chǎn)生，也要把濟(jì)困助困落到實(shí)處，使被征地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)既易于實(shí)現(xiàn)又能切實(shí)保障被征地農(nóng)民的最低生活水平。第三，堅(jiān)持最低保障臺(tái)賬制度。建立和完善被征地農(nóng)民最低生活保障的臺(tái)賬，包含預(yù)算臺(tái)賬、增撥和使用臺(tái)賬；在實(shí)施環(huán)節(jié)，健全實(shí)施一人一卡制度；保障卡由各區(qū)（縣）統(tǒng)一印制和發(fā)放，實(shí)行憑卡施救，將保障款項(xiàng)等詳細(xì)錄入保障卡。通過臺(tái)賬制度，對(duì)所有進(jìn)入最低生活保障名單的人員進(jìn)行核查核對(duì)，定期或不定期跟蹤回訪，了解最新生活狀態(tài)數(shù)據(jù)，以增強(qiáng)工作的公開性和透明度。

（五）完善被征地農(nóng)民生活質(zhì)量提升的城鄉(xiāng)融合建設(shè)

被征地農(nóng)民在土地被征收后又面臨社區(qū)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型，隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村家庭空巢化與安置社區(qū)空心化的蔓延導(dǎo)致代際居住家庭日益碎片化，鄰里之間情感交流逐漸消弭，被征地農(nóng)民面臨嚴(yán)重的情感與精神危機(jī)，尤其是老年被征地農(nóng)民。因此地方政府必須從提升被征地農(nóng)民生活質(zhì)量出發(fā)，著力完善城鄉(xiāng)融合建設(shè)。第一，必須盡快調(diào)整安置社區(qū)建設(shè)重點(diǎn)。提高安置社區(qū)的生活宜居度，使被征地農(nóng)民在此能夠安居樂業(yè)，在強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，重視軟件建設(shè)的投入，為被征地農(nóng)民建立體育活動(dòng)場(chǎng)所、圖書資料室、文化娛樂廣場(chǎng)，動(dòng)員和組織被征地農(nóng)民參與各類型集體娛樂活動(dòng)，地方政府的相關(guān)職能部門應(yīng)主動(dòng)與周邊高校大學(xué)生藝術(shù)團(tuán)及相關(guān)公益文化演出團(tuán)體聯(lián)系，以購買服務(wù)的方式，讓這些組織每年進(jìn)入被征地農(nóng)民安置社區(qū)表演農(nóng)民喜聞樂見的節(jié)目，豐富被征地農(nóng)民的精神文化生活。第二，進(jìn)一步完善安置區(qū)域的公共服務(wù)。在安置社區(qū)的中心區(qū)域配置師資均衡、功能齊全的幼兒園、中小學(xué)，為被征地農(nóng)民子女提供良好的教育服務(wù)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)擴(kuò)充人力資源的增量，這是提升被征地農(nóng)民家庭人力資本競(jìng)爭(zhēng)力的治本之策；如果學(xué)生通勤距離較遠(yuǎn)，還應(yīng)配備優(yōu)質(zhì)安全的校車服務(wù)。升級(jí)社區(qū)衛(wèi)生室、招商引入連鎖超市、鋪設(shè)通信光纖等，以進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)的差距，吸引青壯年被征地農(nóng)民回流農(nóng)村帶動(dòng)發(fā)展。第三，因地制宜地提高被征地農(nóng)民報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用的比例。在現(xiàn)有的農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷制度的基礎(chǔ)上，適度提高被征地農(nóng)民報(bào)銷異地就診費(fèi)用，減輕被征地農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)。地方政府還應(yīng)鼓勵(lì)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)定期到農(nóng)村開展義診活動(dòng)，為被征地農(nóng)民免費(fèi)體檢，開展衛(wèi)生保健講座，對(duì)于義診中發(fā)現(xiàn)的疑似病癥及時(shí)給出就醫(yī)建議，讓被征地農(nóng)民享受更好的醫(yī)療保健服務(wù)。

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