張國(guó)勇, 婁成武

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

黨的十八大以來(lái),中央在推動(dòng)全面深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程中多次論及營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境,地方政府也紛紛將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。作為近年來(lái)治理實(shí)踐中的“高頻詞匯”,營(yíng)商環(huán)境無(wú)疑成為當(dāng)前公共治理領(lǐng)域的焦點(diǎn)論題,理應(yīng)受到公共管理學(xué)科的理論觀照。國(guó)內(nèi)目前對(duì)營(yíng)商環(huán)境的研究尚處于起步階段,借助嵌入性理論,將營(yíng)商環(huán)境視做企業(yè)嵌入政府—市場(chǎng)—社會(huì)系統(tǒng)的制度環(huán)境,并結(jié)合遼寧營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐與問(wèn)題分析,從制度的視角探討營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化是本文的一種嘗試。

一、 營(yíng)商環(huán)境制度嵌入性的價(jià)值分析

1. 制度嵌入性的概念引入

“嵌入性”作為新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的一個(gè)基本概念,最早由卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)1944年提出,他認(rèn)為人類的經(jīng)濟(jì)是浸沒(méi)在他的社會(huì)關(guān)系之中的,經(jīng)濟(jì)行為的根源或動(dòng)機(jī)是由各種非經(jīng)濟(jì)因素促成的,經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)制度過(guò)程,嵌入在經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)制度之中[1-2]。格蘭諾維特(Granovetter)進(jìn)一步豐富了嵌入性的相關(guān)研究,他認(rèn)為嵌入性是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種基本的關(guān)系屬性,并將嵌入性分為關(guān)系嵌入與結(jié)構(gòu)嵌入,指出經(jīng)濟(jì)行為是適度嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)之中的,現(xiàn)實(shí)生活中行為主體是在具體、動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系制度中追求自身多重目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)制度是一種社會(huì)性的建構(gòu)[3]。Zukin & Dimaggio則將“嵌入性”分為政治性嵌入、文化性嵌入、結(jié)構(gòu)性嵌入和認(rèn)知性嵌入[4],其中,政治性嵌入是指政治及法律制度等外部制度框架對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的影響。倪志偉(Nee)等對(duì)格蘭諾維特等人的嵌入性觀點(diǎn)進(jìn)行了批判,指出已有的“嵌入性”研究只是關(guān)系的嵌入性,忽略了制度的因素,除了“關(guān)系性嵌入(網(wǎng)絡(luò)嵌入)”,嵌入性還應(yīng)該包括“制度性嵌入”,并將“制度性嵌入”界定為經(jīng)濟(jì)行為的外部制度約束[5]。制度作為一系列穩(wěn)定、復(fù)合的規(guī)則,既包括作為權(quán)威機(jī)構(gòu)的政府制定的正式制度,也包括歷史的社會(huì)的各種非正式制度,其中正式制度起著決定性的作用。制度的價(jià)值體現(xiàn)在作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的內(nèi)生變量,能夠降低交易費(fèi)用從而優(yōu)化資源配置和提高經(jīng)濟(jì)效率[6],因此制度的存在對(duì)于組織和社會(huì)來(lái)說(shuō)不可或缺。據(jù)此制度嵌入性可理解為組織外部制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響和約束,這種影響既有正向的促進(jìn)與引導(dǎo),也包括負(fù)向的約束和限制。

2. 制度嵌入性視角下的營(yíng)商環(huán)境界定

營(yíng)商環(huán)境一詞源于投資環(huán)境,投資環(huán)境是在一定時(shí)間內(nèi),特定區(qū)域或行業(yè)所擁有的影響和決定投資運(yùn)行系統(tǒng)健康成長(zhǎng)并取得最優(yōu)預(yù)期效益的各種主客觀因素的有機(jī)復(fù)合體[7],包括硬環(huán)境和軟環(huán)境,其中硬環(huán)境是指物質(zhì)條件,如地理區(qū)位、資源稟賦、硬件設(shè)施等,軟環(huán)境與硬環(huán)境相對(duì),是指物質(zhì)條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和。一般認(rèn)為,企業(yè)行為與其所處的外部制度環(huán)境具有內(nèi)生性的關(guān)系[8],在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中,學(xué)者一般將制度和政府政策等營(yíng)商環(huán)境要素統(tǒng)稱為基礎(chǔ)設(shè)施(infrastructure)[9]。世界銀行將營(yíng)商環(huán)境界定為一個(gè)企業(yè)在開(kāi)辦、經(jīng)營(yíng)、破產(chǎn)等方面遵循政策法規(guī)所需要的必要時(shí)間和成本等條件[10]。營(yíng)商環(huán)境是圍繞企業(yè)進(jìn)行的一種概念抽象,是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所面臨的外部條件的總和,是一個(gè)系統(tǒng)性的復(fù)合概念。學(xué)者一般將中國(guó)社會(huì)系統(tǒng)(或治理體系)分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)(或治理層次)[11-12],是任何一個(gè)組織都要面對(duì)的外部社會(huì)環(huán)境。企業(yè)組織作為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng),在某種程度上依賴于外部環(huán)境,并從外部環(huán)境中獲取包括生產(chǎn)原材料、信息、社會(huì)和政治的合法性支持等資源[13],因此企業(yè)是“嵌入”其外部系統(tǒng)(環(huán)境)中的。從制度嵌入性的視角出發(fā),營(yíng)商環(huán)境可界定為企業(yè)嵌入政府、市場(chǎng)和社會(huì)系統(tǒng)中由政府服務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)環(huán)境構(gòu)成的制度環(huán)境。

3. 營(yíng)商環(huán)境制度嵌入性的價(jià)值彰顯

營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的根本目的在于降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”和制度性交易成本,增進(jìn)企業(yè)的收益和穩(wěn)定性預(yù)期,從而激發(fā)企業(yè)作為市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造性。

第一,降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”?！扒度胄浴睆?qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)融于具體的政治架構(gòu)、制度基礎(chǔ)、文化系統(tǒng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中,存在與非經(jīng)濟(jì)因素相關(guān)的不確定性。諾斯認(rèn)為制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性[14]。根據(jù)組織環(huán)境理論,“不確定性”(uncertainty)是企業(yè)組織外部環(huán)境的基本特征。在組織理論中,“不確定性”是一個(gè)解釋組織與環(huán)境關(guān)系的重要概念,環(huán)境不確定性作為一種客觀現(xiàn)象,其根源在于組織的外部環(huán)境復(fù)雜性,外部環(huán)境的變化將會(huì)對(duì)組織的行為活動(dòng)產(chǎn)生影響。不確定性的來(lái)源與環(huán)境的構(gòu)成要素息息相關(guān),因此對(duì)環(huán)境構(gòu)成的不同劃分是人們對(duì)環(huán)境不確定性來(lái)源的研究基礎(chǔ)[15]。環(huán)境的不確定性是影響企業(yè)組織行為的外部制約因素,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)面臨的外部不確定性也是一種成本,不確定性的降低意味著企業(yè)成本的降低和企業(yè)收益、穩(wěn)定性預(yù)期的提升。

第二,降低企業(yè)的制度性交易成本。制度性交易成本也叫體制性成本,是企業(yè)因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本,是由于體制機(jī)制問(wèn)題而造成的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)等各種成本[16],可分為政策規(guī)章類、政府監(jiān)管類、政府服務(wù)類三種類型?？梢?jiàn),制度性交易成本正是來(lái)源于政府對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)管的各種規(guī)章制度[17]。還有學(xué)者認(rèn)為制度性交易成本是指企業(yè)為了應(yīng)對(duì)不合理的制度而引起的成本,如審批環(huán)節(jié)過(guò)多、檢查評(píng)比過(guò)濫等[18],政府的審批、監(jiān)管、服務(wù)等制度性規(guī)定是制度性交易成本的根源所在。營(yíng)商環(huán)境作為企業(yè)嵌入外部環(huán)境的制度環(huán)境,對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起著重要的約束作用,制度性交易成本高低是判斷一個(gè)地區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

二、 營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化路徑及其意蘊(yùn)

從企業(yè)的制度嵌入性特征出發(fā),政府是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的責(zé)任主體,政府的制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的有效路徑,以制度保障高效的政府服務(wù),實(shí)現(xiàn)公平的市場(chǎng)監(jiān)管,聚合完備的資源要素是政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在意蘊(yùn)。

1. 政府是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的責(zé)任主體

作為一項(xiàng)公共治理活動(dòng),營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化需要多主體的共同參與,但政府應(yīng)擔(dān)起責(zé)任主體的職責(zé),發(fā)揮制度引領(lǐng)和實(shí)施主導(dǎo)作用。政府作為公共權(quán)力的擁有者和行使者,在社會(huì)公共治理中占有核心的地位,仍然是正式規(guī)則的主要制定者,同時(shí)也是非正式制度的引領(lǐng)者。新制度主義強(qiáng)調(diào)制度作為一種約束性的規(guī)范和社會(huì)博弈規(guī)則,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效存在緊密的聯(lián)系。通過(guò)制度創(chuàng)新,可以提高社會(huì)資源的使用效率,增進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從制度“嵌入性”特征出發(fā),將企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”影響和制度性交易成本降到最低,政府的作用無(wú)可替代,它在政府服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)資源配置中的制度創(chuàng)新無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化最科學(xué)的治理方式。

2. 營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新

政府有效的制度供給與制度執(zhí)行是建設(shè)良好營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵所在。營(yíng)商環(huán)境的制度創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程,包括政府服務(wù)體制、市場(chǎng)監(jiān)管體制、社會(huì)資源配置體制等制度安排,以及制度的設(shè)計(jì)、供給、執(zhí)行和監(jiān)督等。首先要堅(jiān)持系統(tǒng)思維,促進(jìn)制度頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化。政府作為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的責(zé)任主體,既要增強(qiáng)環(huán)境優(yōu)化意識(shí),又要樹(shù)立制度治理思維,通過(guò)對(duì)政府服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能的合理配置,以系統(tǒng)思維加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),完善營(yíng)商環(huán)境的治理體系,提升相關(guān)治理能力。其次要構(gòu)建協(xié)作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境制度多元化供給。營(yíng)商環(huán)境作為一種制度環(huán)境,涉及到政府與市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域的多種主體,這就要求政府在制定制度時(shí)要善于協(xié)調(diào)多方利益,使制度制定既于法有據(jù),又切實(shí)可行,最大限度地滿足企業(yè)對(duì)制度的需求。再次要堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向,注重制度執(zhí)行的效果。制度的生命力在于實(shí)施,地方政府對(duì)制度的理解和執(zhí)行是當(dāng)前區(qū)域間營(yíng)商環(huán)境顯著差異的根源所在,應(yīng)注重對(duì)制度執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估和問(wèn)責(zé)。最后要暢通反饋渠道,完善制度反饋機(jī)制。政府自身要對(duì)營(yíng)商環(huán)境制度系統(tǒng)進(jìn)行及時(shí)、有效地評(píng)估,同時(shí)政府外部的企業(yè)主體能夠及時(shí)反饋制度的實(shí)施效果,構(gòu)建閉合的反饋回路,使政府能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度制定和執(zhí)行中的問(wèn)題與缺陷,并不斷改進(jìn)和完善制度運(yùn)行機(jī)制。

3. 制度創(chuàng)新要基于企業(yè)的“嵌入性”特征

高效的政府服務(wù)、公平的市場(chǎng)監(jiān)管和完備的資源要素可有效降低企業(yè)外部環(huán)境的不確定性和制度性交易成本,是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的外部影響因素,同時(shí)也是政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新的基本方向(見(jiàn)圖1)。政府進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境制度創(chuàng)新的領(lǐng)域包括市場(chǎng)監(jiān)管、政府服務(wù)和社會(huì)支持等,而塑造公平的市場(chǎng)環(huán)境、高效的政府環(huán)境、完備的社會(huì)環(huán)境則是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)所在。同時(shí),政府的制度設(shè)計(jì)(制度供給)與企業(yè)的制度反饋(制度需求)形成一個(gè)“閉合回路”,可構(gòu)建起營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的制度創(chuàng)新機(jī)制。

① 按照遼寧省營(yíng)商環(huán)境評(píng)估課題方案安排,課題組選取4個(gè)地市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研活動(dòng),包括問(wèn)卷調(diào)查、企業(yè)座談和走訪,其中A市屬于遼東沿邊地區(qū),B市屬于遼西沿海地區(qū),C市屬于遼南沿海地區(qū),D市屬于遼北內(nèi)陸地區(qū),4市地理區(qū)域分布的代表性較強(qiáng)。

圖1基于企業(yè)制度嵌入性特征的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

第一,以制度保障高效的政府服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,服務(wù)是政府的基本職能之一,高效的政府服務(wù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。目前中國(guó)處于由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,政府職能范圍由“全能”轉(zhuǎn)向“有限”,職能重心也由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮核心作用,市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足提供了基本依據(jù)[19]。政府應(yīng)本著積極、適度、有效的原則進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù),更重要的職能是通過(guò)積極創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),降低社會(huì)交易的總成本。第二,以制度實(shí)現(xiàn)公平的市場(chǎng)監(jiān)管。公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)意味著企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”降低。市場(chǎng)機(jī)制是迄今最優(yōu)的資源配置手段,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,關(guān)鍵是要保障市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性和公平性,各類企業(yè)在這種制度環(huán)境下實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等,包括法律規(guī)范、政策和行政決定等及時(shí)準(zhǔn)確向市場(chǎng)和社會(huì)公開(kāi)。政府在減少事前審批的同時(shí)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,完善監(jiān)管體系,同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi),保障企業(yè)和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第三,以制度聚合完備的資源要素。企業(yè)從事生產(chǎn)活動(dòng)離不開(kāi)社會(huì)中的資源要素。社會(huì)資源的配置既需要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用,也離不開(kāi)政府機(jī)制的有效調(diào)控。企業(yè)賴以生存的生產(chǎn)要素既包括看得見(jiàn)的土地、資本、勞動(dòng)力、企業(yè)家,還包括無(wú)形的信息、技術(shù)、制度、管理等,作為對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有重要影響的社會(huì)資源,其充分性和完備性直接決定著企業(yè)的生產(chǎn)成本、技術(shù)質(zhì)量和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力,是企業(yè)生存發(fā)展的生命線。因此,包括人的全面發(fā)展、生產(chǎn)要素的集聚、社會(huì)組織的成長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、社會(huì)文明的進(jìn)步都為企業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供了完備的資源保障。

三、 遼寧營(yíng)商環(huán)境制度嵌入的問(wèn)題及成因分析

近年來(lái)圍繞“投資不過(guò)山海關(guān)”的討論成為熱點(diǎn)話題,除了受外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響外,也反映出包括遼寧省在內(nèi)的東北地區(qū)投資環(huán)境和發(fā)展環(huán)境不盡如人意[20],政府效率、政府誠(chéng)信與法治、市場(chǎng)機(jī)制、公共服務(wù)等營(yíng)商環(huán)境要素發(fā)展“不平衡不充分”,區(qū)域營(yíng)商環(huán)境亟待改善。

1. 遼寧營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化實(shí)踐及面臨的問(wèn)題

2016年以來(lái),遼寧將營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化作為重點(diǎn)治理領(lǐng)域:①制定了國(guó)內(nèi)首部關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的省級(jí)地方性法規(guī)——《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》,將營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化納入法治化軌道;②組建國(guó)內(nèi)省級(jí)政府中首個(gè)營(yíng)商環(huán)境工作機(jī)構(gòu)——省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局,針對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)整治;③以政府的“放管服”改革破除體制機(jī)制障礙,組建“一站式”的省政務(wù)服務(wù)中心,各地紛紛探索“一枚印章管審批”;④完善考核問(wèn)責(zé),將營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化列入省政府對(duì)各市政府績(jī)效考核內(nèi)容,同時(shí)完善了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的責(zé)任追究體系。

2017年,筆者參與了遼寧省營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的部分課題研究工作。借鑒世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)和政府服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)模型,課題組設(shè)計(jì)了營(yíng)商環(huán)境調(diào)查問(wèn)卷,調(diào)查對(duì)象是企業(yè)代表(企業(yè)家或中層及以上管理人員)。課題組在遼寧4市①共采集到有效問(wèn)卷798份,受訪企業(yè)在所有制形式和法律性質(zhì)的分類中具有廣泛的分布性,采用SPSS 22.0計(jì)算了量表的克朗巴哈系數(shù),問(wèn)卷可靠性高、設(shè)計(jì)合理。限于篇幅,本文僅選取問(wèn)卷中部分指標(biāo)“窺斑見(jiàn)豹”,以期通過(guò)簡(jiǎn)要的數(shù)據(jù)結(jié)果探析遼寧營(yíng)商環(huán)境的問(wèn)題所在(見(jiàn)表1)。

注: 此次評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)主要是基于企業(yè)家的滿意度評(píng)價(jià),題項(xiàng)的評(píng)分區(qū)間為0～10分,分值越高,表示越滿意或越認(rèn)同

總體來(lái)看,4市包括政府服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)基礎(chǔ)環(huán)境在內(nèi)的所有題項(xiàng)的得分幾乎都在6～8分之間(地市間的差距不在本文討論范圍內(nèi)),反映出受訪企業(yè)家群體對(duì)營(yíng)商環(huán)境的滿意度整體評(píng)價(jià)不高,這也與企業(yè)家座談會(huì)上企業(yè)代表的定性評(píng)價(jià)基本一致。突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在:第一,政務(wù)環(huán)境方面,政府的政策穩(wěn)定性和連續(xù)性差,座談會(huì)上關(guān)于政府的誠(chéng)信問(wèn)題企業(yè)代表提及較多;企業(yè)代表對(duì)政府效率的評(píng)價(jià)都較低(6.89分);服務(wù)方式滯后,目前4市都未實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批,仍需到實(shí)體政務(wù)大廳和政府部門辦理;服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),主要是服務(wù)的主動(dòng)性不高(6.78分),公務(wù)員的工作積極性差;責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足,如企業(yè)對(duì)A市“責(zé)任擔(dān)當(dāng)”指標(biāo)的評(píng)分僅為5.97分,4市平均得分也只有6.50,在各指標(biāo)中得分最低。第二,市場(chǎng)環(huán)境方面,政府市場(chǎng)監(jiān)管有效性不足,監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性較差,存有較大的隨機(jī)性,如企業(yè)代表反映市場(chǎng)監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)隨意性較大,其得分為7.34分,在“市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境”5個(gè)二級(jí)指標(biāo)中最低。此外,受訪企業(yè)代表還反映對(duì)企業(yè)不合理的行政管制和經(jīng)營(yíng)約束較多,導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不公平不充分,如政府招商引資中“外來(lái)和尚好念經(jīng)”,很多優(yōu)惠政策只針對(duì)外來(lái)企業(yè)、項(xiàng)目,明顯不公。第三,社會(huì)基礎(chǔ)環(huán)境方面,企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本高,在用人、融資等方面的問(wèn)題依然存在,這也是調(diào)研中企業(yè)代表反映最為突出的問(wèn)題,人才環(huán)境滿意度評(píng)價(jià)(6.97分)也印證了這一點(diǎn),教育(6.80分)、醫(yī)療(6.66分)作為企業(yè)反映比較強(qiáng)烈的公共服務(wù)問(wèn)題,對(duì)吸引域外投資、人才和項(xiàng)目都極為不利。此外,企業(yè)還反映技術(shù)支持、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)保障水平也不均衡不充分,社會(huì)整體的法治意識(shí)不強(qiáng),信用環(huán)境(7.10分)不佳,如不少企業(yè)反映地區(qū)企業(yè)間“三角債”現(xiàn)象依舊普遍,未得到根治,社會(huì)還未形成重商、尊商的社會(huì)文化環(huán)境等。

2. 遼寧營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題的制度根源

遼寧營(yíng)商環(huán)境存在的問(wèn)題在中國(guó)其他地區(qū)也不同程度地存在。營(yíng)商環(huán)境是一種制度環(huán)境,對(duì)于包括遼寧在內(nèi)的地方營(yíng)商環(huán)境存在的問(wèn)題可以從制度層面來(lái)分析。諾斯認(rèn)為,決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的不僅是正式的制度還包括制度的執(zhí)行和對(duì)制度的普遍理解與尊重[21]。制度規(guī)則是通過(guò)各級(jí)政府部門和企業(yè)來(lái)貫徹、執(zhí)行和實(shí)施的,地方政府在制度執(zhí)行中往往由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)考核機(jī)制不健全等各種原因會(huì)偏離制度的設(shè)計(jì)目標(biāo),如“層層截留”“曲解規(guī)則”“補(bǔ)充文件”“改頭換面”等[22]。盡管中國(guó)是單一制國(guó)家,各地區(qū)均實(shí)行統(tǒng)一的法律制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,但不可否認(rèn)的是不同地區(qū)仍然存在巨大的規(guī)范性制度差異,在執(zhí)行中央法律制度和具體政策時(shí)也存在一定的現(xiàn)實(shí)偏差,政府的制度調(diào)控和資源配置職能不到位給營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)巨大差異。第一,制度設(shè)計(jì)方面,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,普遍存在越位、錯(cuò)位和缺位等現(xiàn)象,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的角色定位不準(zhǔn)確,與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)及公眾的關(guān)系不協(xié)調(diào),在公共服務(wù)與私人服務(wù)的界定上不清晰。政府職能還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來(lái),導(dǎo)致制度供給偏離了政府的職能轉(zhuǎn)變方向。第二,制度執(zhí)行方面,簡(jiǎn)政放權(quán)不到位。簡(jiǎn)政放權(quán)的核心是理順政府與市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),由于歷史傳統(tǒng)的原因,遼寧不少地方政府仍舊沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理思維,注重事前審批;市場(chǎng)監(jiān)管方式缺乏規(guī)范性,多頭、多重監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在;政府的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),服務(wù)體制亟待改進(jìn),服務(wù)能力有待提升。調(diào)研中筆者深切感受到,所謂的建設(shè)“服務(wù)型政府”更多還只是停留在文件中、口頭上,尚未全面落實(shí)到政策實(shí)施和政府行為中。同時(shí),對(duì)“放管服”改革的簡(jiǎn)單照搬也導(dǎo)致了基層無(wú)力承接下放的權(quán)限,影響了制度實(shí)施的效果。第三,制度反饋渠道不暢通。對(duì)于政府出臺(tái)的制度和各項(xiàng)政策措施,政府自身缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估,加之外部企業(yè)的訴求機(jī)制不完善,導(dǎo)致政府與市場(chǎng)信息的嚴(yán)重不對(duì)稱,影響了制度的改進(jìn)與優(yōu)化。調(diào)研中很多企業(yè)家反映政府的各種涉企政策信息公開(kāi)不到位、意見(jiàn)反饋渠道不暢通,企業(yè)“投訴無(wú)門”現(xiàn)象較為普遍。

四、 實(shí)現(xiàn)遼寧營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度設(shè)計(jì)

營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化必須在制度化軌道中進(jìn)行,在制度框架下實(shí)施,依靠制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。良好的營(yíng)商環(huán)境塑造要基于企業(yè)的“制度嵌入性”特征,圍繞政府在優(yōu)化政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)環(huán)境中如何發(fā)揮制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用,以有效降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”和制度性交易成本。

1. 完善政府服務(wù)制度體系,建設(shè)讓企業(yè)滿意的服務(wù)型政府

服務(wù)型政府作為以民為本、注重服務(wù)職能有效履行的政府模式,是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的應(yīng)有之義。第一,轉(zhuǎn)變政府職能,提升服務(wù)意識(shí)。遼寧要全面對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)地區(qū),加快政府職能由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變,尤其是政府在面對(duì)企業(yè)時(shí)要一改過(guò)去那種高高在上的管理思維,樹(shù)立平等的服務(wù)意識(shí),甘心做“店小二”“服務(wù)生”。第二,改革行政審批制度。在借鑒浙江“最多跑一次”和江蘇“不見(jiàn)面審批(服務(wù))”改革基礎(chǔ)上,遼寧要充分借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”,盡快推廣“網(wǎng)上審批”“一站式審批”“最多跑一次”等行政審批服務(wù)新機(jī)制,探索政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和制度化,提升政府服務(wù)的質(zhì)量與效率,樹(shù)立良好的政府形象。第三,完善教育培訓(xùn)制度,提升政府服務(wù)能力。要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員服務(wù)理念、現(xiàn)代技術(shù)、業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn),使其能夠公平、專業(yè)地向企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。同時(shí),強(qiáng)化基層政府的能力建設(shè),使基層能適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)“接得住、管得好、服到位”的要求。第四,完善考核制度,落實(shí)政府責(zé)任。通過(guò)改革政績(jī)考核導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn),遼寧應(yīng)以廣大企業(yè)家的“顧客”滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)政府部門和工作人員及時(shí)進(jìn)行褒獎(jiǎng)、責(zé)罰。同時(shí),還應(yīng)暢通政府與企業(yè)的信息反饋渠道,完善權(quán)力清單和責(zé)任清單等管理制度,規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任追究制度。

2. 健全市場(chǎng)監(jiān)管制度體系,完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制

當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí),政府可依據(jù)有關(guān)的法律規(guī)范,通過(guò)事前許可、事后監(jiān)督等手段,對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等活動(dòng)采取具有直接影響的監(jiān)管行為[23]。第一,改革事前監(jiān)管制度,推動(dòng)監(jiān)管重心后移。商事制度改革的實(shí)踐證明,減少事前審批事項(xiàng),將監(jiān)管后移可有效激發(fā)市場(chǎng)的活力和創(chuàng)造力。政府在掌握的行政資源總量有限的前提下,要有效集中監(jiān)管力量,向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,同時(shí)構(gòu)建立體化的“大監(jiān)管”體系,避免監(jiān)管的真空。第二,健全信息共享制度。通過(guò)推進(jìn)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織合作機(jī)制,使企業(yè)的監(jiān)管信息、信用信息共享共用,構(gòu)建企業(yè)信息的大數(shù)據(jù)體系和管理機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)企業(yè)行為的制度約束。第三,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管執(zhí)法的制度約束。政府一方面要加快市場(chǎng)監(jiān)管體制改革步伐,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量的整合與優(yōu)化,另一方面要在市場(chǎng)監(jiān)管中全面落實(shí)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”,強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范和依法行政,有效解決行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)過(guò)大問(wèn)題,提升執(zhí)法人員的法治意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。第四,以制度改進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性與便利性。通過(guò)深化商事制度改革、落實(shí)企業(yè)注銷“簡(jiǎn)易程序”等措施推動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入和企業(yè)退出的公平、便利實(shí)現(xiàn),遼寧可借鑒自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”制度改革經(jīng)驗(yàn),繼續(xù)降低企業(yè)準(zhǔn)入的門檻和成本。同時(shí),打破地方保護(hù)主義等地區(qū)封鎖和所有制歧視,破除民營(yíng)資本進(jìn)入市場(chǎng)的“玻璃門”,使不同規(guī)模、不同地域、不同所有制形式的企業(yè)都能公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、接受市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)。

3. 構(gòu)建社會(huì)支撐制度體系,實(shí)現(xiàn)資源要素的有效聚集

社會(huì)資源充分合理的配置是企業(yè)進(jìn)行有效生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必要條件,盡管市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,但政府仍可以通過(guò)制度和政策的引導(dǎo),促進(jìn)資源要素的高效配置。第一,創(chuàng)新社會(huì)治理體制。大力培育社會(huì)中介組織,引導(dǎo)各種社會(huì)中介組織積極承接政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”后的監(jiān)督、評(píng)估、咨詢、服務(wù)等職能,完善對(duì)各類社會(huì)組織的法律規(guī)范和制度約束,使其成為企業(yè)的合作伙伴和連接政府與市場(chǎng)的橋梁紐帶,同時(shí),還要促進(jìn)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)高度相關(guān)的信用環(huán)境、法治環(huán)境、人居生活環(huán)境的不斷改善。第二,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理,降低企業(yè)成本。要使不同區(qū)域間的道路、通信、信息等要素設(shè)施互聯(lián)互通,促進(jìn)信息流、技術(shù)流、人才流和資金流的暢通。完善水、電、氣等公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)方式,有序引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,逐步減少公用事業(yè)的自然壟斷。第三,以制度引導(dǎo)生產(chǎn)性要素資源有序流動(dòng)。政府通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式(如政府產(chǎn)業(yè)基金、技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)等)為企業(yè)提供資金和技術(shù)支持,破解“融資難融資貴”、企業(yè)技術(shù)瓶頸等難題。面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)的“搶人大戰(zhàn)”,遼寧各級(jí)政府要積極行動(dòng)起來(lái),出臺(tái)更加有吸引力的政策措施,廣攬專業(yè)人才和研發(fā)創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)。第四,加強(qiáng)政府作風(fēng)建設(shè),以良好政風(fēng)促進(jìn)社會(huì)文明。要嚴(yán)格落實(shí)中央規(guī)定,在構(gòu)建新型“親”“清”政商關(guān)系中建設(shè)良好政風(fēng),帶動(dòng)社會(huì)風(fēng)氣和諧化,提升全社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和商業(yè)文明水平。此外,通過(guò)推動(dòng)文明單位、文明城市(區(qū))創(chuàng)建提升全社會(huì)的文明程度等。

盡管遼寧營(yíng)商環(huán)境還存在不少問(wèn)題,但仍可明顯地觀察與體會(huì)到,在地方政府的努力下,遼寧的營(yíng)商環(huán)境正在逐步改善,特別是在樹(shù)立營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化意識(shí)、改革行政審批制度、促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便利化與市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)范化、綜合整治企業(yè)反映的突出社會(huì)問(wèn)題等方面采取了積極措施。近來(lái)遼寧經(jīng)濟(jì)的回暖在一定程度上也反映了營(yíng)商環(huán)境的有效改善,同時(shí)遼寧的實(shí)踐也為包括東北在內(nèi)的國(guó)內(nèi)其他地區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供了有益借鑒。從全球范圍來(lái)看,中國(guó)(大陸)的營(yíng)商環(huán)境雖呈改進(jìn)態(tài)勢(shì),但中國(guó)2015—2018年四年來(lái)在世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中的排名分別為第90、84、78、78名,已初顯“增長(zhǎng)的瓶頸”,如何通過(guò)全面深化政府、市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的改革持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有待學(xué)界進(jìn)一步的研究,有賴于中央和地方更為大膽的制度創(chuàng)新與治理實(shí)踐。

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