舒林

〔摘要〕 當(dāng)前我國公共項目規(guī)劃設(shè)計與決策中普遍存在市民“規(guī)劃后博弈”現(xiàn)象，已不能滿足市民群體日益提高的生活要求，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦摹耙?guī)劃中博弈”成為亟待解決的問題。為此，可以通過信息公開等前置程序的制度化、市民規(guī)劃參與領(lǐng)域與形式的明確化、市民參與反饋機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化，建立起硬約束的市民參與機(jī)制；加強(qiáng)政府與社會組織的教育功能，增強(qiáng)市民的公共意識，營造完善的公共空間，引導(dǎo)現(xiàn)有社會組織“轉(zhuǎn)型”介入公益性參與，提升市民參與的公共性；推動政府、企業(yè)與市民等參與利益主體的再定位，引導(dǎo)市民由個體參與向集體參與轉(zhuǎn)變，明確強(qiáng)勢規(guī)劃主體的參與定位，構(gòu)建保障市民有效參與的規(guī)劃協(xié)商機(jī)制；改變市民群體“被動性”的規(guī)劃選擇為主動選擇，從而增強(qiáng)市民在規(guī)劃補(bǔ)償中的選擇權(quán)利。

〔關(guān)鍵詞〕 多主體，市民參與，公共規(guī)劃，參與機(jī)制，“規(guī)劃后博弈”，“規(guī)劃中博弈”

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0097-06

城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)中國發(fā)展的主線，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平已從1978年的19.4%提高至2017年的58.52%，城鎮(zhèn)化率已然過半。然而伴隨而來的收入差距、環(huán)境污染和地區(qū)發(fā)展差距等問題，與人民日益提高的生活要求不相匹配的狀態(tài)也愈發(fā)明顯。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決發(fā)展中存在的問題、完善社會公共服務(wù)，興建了與之相配套的大型項目或公共設(shè)施。在惠及大多數(shù)市民和利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，這類設(shè)施由于存在著潛在的風(fēng)險，而往往遭到規(guī)劃所在地社區(qū)居民的普遍懷疑和抵制。多數(shù)情況下這類設(shè)施已經(jīng)過事前論證、科學(xué)選址、依法公示等應(yīng)有的規(guī)程，其目的也是為了改善和提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是多贏之舉。但必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中多數(shù)規(guī)劃沖突的產(chǎn)生，往往與規(guī)劃設(shè)施自身的科學(xué)性、實(shí)際安全性關(guān)聯(lián)甚小，而更多的是與擬建設(shè)施所在地利益相關(guān)群體的社會心理狀態(tài)與公共政策制定者的決策模式有關(guān)。這說明忽略公共規(guī)劃中多元主體利益構(gòu)成的特質(zhì)、不重視弱勢主體的利益訴求、忽視決策“事前博弈”的公共決策模式，已然明顯不適應(yīng)于當(dāng)前的社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，容易使政府陷入無休止的辯論與解釋之中，形成消耗巨大的“事后博弈”。而規(guī)劃中的市民參與將有望化解這一困境。市民參與是現(xiàn)代城市建設(shè)中的關(guān)鍵，是對公共規(guī)劃有效性的有力保障。正如俞可平所言，“公民參與是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動” 〔1 〕。公共規(guī)劃中的市民參與，是指市民對于公共的或關(guān)切自身權(quán)益的項目的關(guān)注、卷入、討論及對話的過程。市民作為城市公共規(guī)劃中的一方參與主體，“廣義上講，它包括所有的個人和組織；狹義上講，它主要是指某一規(guī)劃項目的利益相關(guān)人” 〔2 〕。公共規(guī)劃決策路徑的革新，不僅需要考慮提升規(guī)劃決策的公共性和科學(xué)性，而且特別需要考慮到各方利益相關(guān)人自身利益的合理實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)展多元利益主體的普遍參與和主體間利益博弈的有序展開，尤其要注意保障實(shí)現(xiàn)市民主體的規(guī)劃利益。

一、建立硬約束的市民參與機(jī)制

當(dāng)前市民群體對于公共項目建設(shè)中普遍存在的集體性焦慮背后，隱藏的是市民群體對于公共規(guī)劃參與熱情的提高與利益訴求自我表達(dá)的提升。因此決策部門要勇于擔(dān)當(dāng)，對可能引發(fā)環(huán)境或社區(qū)問題的建設(shè)項目，應(yīng)該在規(guī)劃階段就理性面對公眾質(zhì)疑，與市民群體積極互動，聽取相關(guān)利益主體的訴求，優(yōu)化自身的規(guī)劃決策，這樣才能保證規(guī)劃施行階段的效率與最終質(zhì)量，獲得共贏的結(jié)果。因此，必須完善當(dāng)前的公共規(guī)劃市民參與機(jī)制，強(qiáng)化制度建設(shè)與法律保障以應(yīng)對新時代的需求。

（一）強(qiáng)化市民參與的前置程序，吸引更多市民參與公共規(guī)劃討論

政府的信息公開是市民參與的前提條件，只有充分的公開，才能爭取到最大多數(shù)的市民參與到公共規(guī)劃的討論中來，擴(kuò)大決策的民意基礎(chǔ)。我國當(dāng)前公共規(guī)劃信息公開的實(shí)踐中至少存在兩個主要缺陷：“一是公開的內(nèi)容不夠廣泛。由于公開缺乏法治基礎(chǔ)，政府發(fā)出的信息往往經(jīng)過篩選，可公開可不公開的信息基本難以公開。二是公開的方式和程度存在問題。城市規(guī)劃具有相當(dāng)強(qiáng)的技術(shù)性，公眾受專業(yè)水平限制無法理解，公開就成了擺設(shè)?！?〔3 〕因此，首先必須在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中切實(shí)明確公共規(guī)劃信息的公開形式、程序與環(huán)節(jié)，尤其是強(qiáng)化督查機(jī)制，建立起對不公開行為的行政處罰措施。其次是增強(qiáng)公開信息的易讀性，政府相關(guān)部門必須切實(shí)承擔(dān)起對于市民的規(guī)劃解釋工作，并可委托同級人大對于解釋工作的展開予以監(jiān)督問責(zé)。

（二）完善制度，保障市民參與決策過程

當(dāng)前的市民參與在具體實(shí)踐環(huán)節(jié)中缺乏操作層面的明確制度保障。我國公共規(guī)劃中當(dāng)前突出的是對行政行為的授權(quán)，而對規(guī)劃行政權(quán)力的監(jiān)督和制衡的措施非常薄弱。公共規(guī)劃法規(guī)體系中市民參與的明確路徑只有各級人民代表大會對規(guī)劃進(jìn)行審議這一形式，幾乎沒有其他類型的市民參與途徑與模式，致使市民參與經(jīng)常淪為可有可無的點(diǎn)綴，導(dǎo)致市民參與極易被規(guī)避。而且地區(qū)間市民的規(guī)劃參與質(zhì)量也存在明顯的地域差異，“在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如上海、深圳、大連等城市，在城市經(jīng)營過程中積極嘗試引入公眾參與流程，公眾參與能力與積極性也相對較高，而在中西部地區(qū)，公眾參與的程度仍然普遍偏低” 〔4 〕。

同時，即使引入了一定程度的市民參與，如目前我國多數(shù)地區(qū)市民參與的主要形式——規(guī)劃前調(diào)研階段走訪群眾或發(fā)放問卷等，這種程度的參與實(shí)際效果也是頗為可疑的。如環(huán)境影響評價，據(jù)國家環(huán)?？偩?003年頒布的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》要求，所有大中型建設(shè)項目，應(yīng)設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)，“向有代表性的團(tuán)體和個人發(fā)放征詢意見表，數(shù)量宜為100份，并召開小型（20人左右）征詢意見會1～2次”，但這種參與是被動的，決策者的主觀意圖性太強(qiáng)，而且規(guī)定的問卷太少無法滿足現(xiàn)代社會調(diào)查所需要的信度與效度的最低標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)為無法得出較為可靠的結(jié)論。同時隨著規(guī)劃項目層級的提升，市民參與的深度逐步歸于弱化，相關(guān)政府部門與規(guī)劃單位開始主導(dǎo)從總規(guī)到詳規(guī)的全部規(guī)劃環(huán)節(jié)，市民所能產(chǎn)生的真正影響僅局限于規(guī)劃中的少數(shù)細(xì)節(jié)部分。

因此，一方面必須考慮在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將公共規(guī)劃建設(shè)中的市民參與設(shè)定為規(guī)劃得以確立的前置條件。另一方面，應(yīng)明確市民在公共規(guī)劃中的參與環(huán)節(jié)、參與領(lǐng)域和模式。我國許多地區(qū)僅在規(guī)劃前的調(diào)研階段走訪群眾，而在規(guī)劃設(shè)計和審批執(zhí)行階段多局限于專家學(xué)者和地方政府官員的內(nèi)部人決策。在這方面，一些國家形成了較好的方式方法，可供我國借鑒。如公共規(guī)劃中的參與主體多元，包含廣大的市民群體，尤其是特別注重收集社會底層市民的心聲與意見。同時，國外公共規(guī)劃不僅指微觀層面的具體開發(fā)項目規(guī)劃的制定，更包括宏觀、中觀層面的規(guī)劃。因此，我國當(dāng)前的市民參與應(yīng)該是全過程與寬領(lǐng)域的，必須涵蓋城市規(guī)劃中的宏觀、中觀與微觀三個層面，而且參與手段也應(yīng)當(dāng)突破當(dāng)前單一且缺乏科學(xué)性的非概率性的問卷調(diào)查與參與人員范圍有限的訪談會，明確調(diào)查問卷的概率性抽樣和有代表性的市民座談會等形式。

（三）建立市民參與反饋機(jī)制，增強(qiáng)市民參與的有效性

當(dāng)前公共規(guī)劃制定與實(shí)施過程中，規(guī)劃由于涉及自身部門或地方發(fā)展需求，及規(guī)劃監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)密的控制機(jī)制與懲罰細(xì)則，因此市民參與所形成的意見往往被弱化或無視化，即市民的參與意見無法通過正常途徑影響規(guī)劃決策。市民參與的實(shí)踐和實(shí)際規(guī)劃文本間不能形成有效的呼應(yīng)，市民參與規(guī)劃的效果幾乎完全取決于相關(guān)規(guī)劃管理部門，甚或是相關(guān)部門行政首長的價值取向與個人意志。市民群體無法在規(guī)劃過程中監(jiān)督和落實(shí)其規(guī)劃參與意見被采納狀況，只能在規(guī)劃公開后被動知曉。市民參與有實(shí)踐少結(jié)果、有參與無反饋的情況，既打擊了市民的參與熱情，也為項目的后續(xù)推進(jìn)埋下了隱患。這種隱患不僅容易放大市民對項目的抵觸情緒，而且易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。因此，一方面政府應(yīng)該認(rèn)識到政府部門與市民在規(guī)劃問題上并不一定是矛盾關(guān)系。政府部門應(yīng)該改變認(rèn)識，主動通過地方立法的形式明確規(guī)劃設(shè)計中對于市民參與意見的吸收路徑及反饋路徑。另一方面，可以嘗試建立由人大與政協(xié)代表、公益組織、媒體等組成的外部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督政府部門認(rèn)真聽取與吸收市民參與意見，完善規(guī)劃設(shè)計。從而形成政府、人大、第三方與市民群體共同參與的規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制。

二、提升市民參與的公共性

當(dāng)前，我國市民參與目的往往呈現(xiàn)為公益性參與與自利性參與兩種形式。公益性參與亦稱非直接利益性參與，指普通市民為了尋求城市公共規(guī)劃問題的解決與城市善治的實(shí)現(xiàn)而積極主動地參與到公共規(guī)劃中；自利性參與亦稱當(dāng)事者參與，指與規(guī)劃利益直接相關(guān)的市民與各相關(guān)利益主體針對規(guī)劃方案的制定與施行展開博弈，主要目的在于自身利益的保全與實(shí)現(xiàn)。我國市民主體在參與規(guī)劃實(shí)踐中多數(shù)屬于自利性參與。由于源自歷史文化傳統(tǒng)的因襲，市民的規(guī)劃參與尚缺乏公共性認(rèn)知的支持，導(dǎo)致絕大多數(shù)市民缺乏主動介入規(guī)劃的意識，其參與主要是基于自身利益受到規(guī)劃的損害或盡力從規(guī)劃設(shè)計中獲取自身的利益，諸如謀求在規(guī)劃動遷中獲得超額補(bǔ)償收益、或公共規(guī)劃后導(dǎo)致的土地增值收益，或城市基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃后帶來的生活便利等，而不是來源于對自身權(quán)利的自信。因此，必須加強(qiáng)市民個體公共意識的培育與公益性市民組織的規(guī)劃參與引導(dǎo)。

（一）加強(qiáng)市民的公共性教育

我國城市發(fā)展為時尚短，市民對規(guī)劃的參與意識不足，對自身權(quán)利認(rèn)識不清，規(guī)劃知識匱乏，規(guī)劃參與主要是依靠個體利益的驅(qū)使，而不是基于市民權(quán)利與社會責(zé)任去參與。通常的情況是，只有當(dāng)規(guī)劃項目直接影響其自身直接利益時，市民才可能愿意站出來，發(fā)出自己的聲音，從而形成關(guān)系到自身利益的事務(wù)參與較主動而涉及公共利益的事務(wù)參與較消極的局面。因此需要相關(guān)主體尤其是政府部門在當(dāng)前階段積極去加以引導(dǎo)，通過市民組織、社團(tuán)及政府規(guī)劃部門的宣傳，增強(qiáng)市民的公共意識。

首先，要注意加強(qiáng)公民教育。中國傳統(tǒng)的 “仁、義、禮、智、信”的儒家思想傳統(tǒng)，是市民對于整個社會、國家認(rèn)同的基礎(chǔ)和前提。同時，強(qiáng)化社會主義思想的教育，也有助于加強(qiáng)市民群體現(xiàn)代集體主義的思想。通過積極的市民教育，將現(xiàn)代社會中的個人主義與儒家傳統(tǒng)價值理念和社會主義價值觀相融合，強(qiáng)調(diào)個體在集體中的價值；通過有效的道德教育培養(yǎng)市民階層的社會責(zé)任感和公民意識，提升市民的社會服務(wù)意識。其次，要提升個人參與能力。地方政府可以通過購買公共服務(wù)的形式，委托相應(yīng)的教育單位針對市民階層開設(shè)多種形式的社會教育課程，逐步提高市民群體的基本科學(xué)認(rèn)識與思維。同時，積極鼓勵與引導(dǎo)社會組織介入市民教育活動。例如，部分環(huán)保NGO組織將環(huán)境教育作為主要工作內(nèi)容，注重環(huán)境意識的普及和宣傳，舉辦各種形式的講座、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流會和實(shí)踐活動，往往可以發(fā)揮一定的積極作用。上述面對市民群體的學(xué)習(xí)活動屬于公共軟文化建設(shè)的范疇，市民通過學(xué)習(xí)提升個體素質(zhì)，有助于其理性參與。再次，要培育市民群體的社區(qū)意識。注重通過社區(qū)加強(qiáng)對社區(qū)成員進(jìn)行有關(guān)本地區(qū)歷史與文化知識的教育，可利用社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施組織相關(guān)的活動，潛移默化地培養(yǎng)市民對社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，從而加強(qiáng)市民群體積極參與規(guī)劃活動，增強(qiáng)規(guī)劃的群眾基礎(chǔ)。

（二）營造完善的公共空間

市民參與“公共性”的提升，需要有正確公共價值的指引，這就要求以公共理性的形成為前提。從實(shí)質(zhì)上來講，公共理性的形成不僅是眾多社會主體展開公共討論的過程，更是個體市民聚集在一起共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，從而形成某種類似于公眾輿論的一致意見的過程。因此，公共理性的形成需要有一個容納和承載的物質(zhì)性空間，這絕不僅僅是能否為市民提供足夠城市活動空間的問題，它更關(guān)系到這個空間是否能容納各種自發(fā)的社會活動，是否能包容多元異質(zhì)性社會主體間的共存，是否能促進(jìn)社會走向市民參與的民主化道路。

而要形成這種具有自由、理性、批判等特征，市民群體可以在其中對公共權(quán)威及其政策和其他共同關(guān)心的問題作出評判的公共空間，首先需要具有易于對話的物質(zhì)性空間，其能滿足平等交流的需求，例如社區(qū)居民活動室或社區(qū)內(nèi)的露天活動場所，這種場所往往易于形成此類的自然交流。其次，這樣的空間應(yīng)該是免費(fèi)或低費(fèi)用的，對市民群體而言是低準(zhǔn)入門檻的。在市民社會形成早期，餐館、咖啡廳等場所往往會成為市民群體參與公共事務(wù)討論、對公共政策進(jìn)行批判的天然活動場所。而對于當(dāng)代社會而言，則需要政府通過規(guī)劃或?qū)嵤┯行У呢斦撸瑸槭忻窆部臻g的營造繼而維持提供保障與支持，從而降低市民群體的公共參與成本。再次，在此類空間中，空間追求的目標(biāo)就是密切社群成員間的互動，提升成員間交流的可能性。因此，市民活動的領(lǐng)域與類型不應(yīng)被過多地引導(dǎo)與規(guī)制，市民群體可以在公共空間展開關(guān)于公共事務(wù)的討論，也可以開展各類社區(qū)活動。

（三）引導(dǎo)公益性市民群體組織的參與

當(dāng)前公共規(guī)劃中的市民參與往往處于兩個極端狀態(tài)間的搖擺，要么是沉默的大多數(shù)，要么就是極端的維權(quán)行為。而在一些極端維權(quán)活動中，市民參與的動機(jī)主要是基于自身直接的利益訴求，甚至可能成為只為一己私利的“釘子戶”，其中多數(shù)維權(quán)者在個人利益獲得滿足后，就放棄群體的利益訴求轉(zhuǎn)而袖手旁觀。這種碎片化的個人參與狀態(tài)，在實(shí)際參與活動中既難以抵御以公共利益為名的組織化權(quán)力的擠壓，很難保障自身在溝通中獲得有利的地位，也很難實(shí)現(xiàn)市民參與的公共性價值。因此形成具有公共性的市民參與，不僅需要各利益相關(guān)主體參與，而且也需要相關(guān)的社會公益組織和社會活動人士等非直接利益主體的參與，以成為平衡利益群體間與市民群體內(nèi)利益沖突的穩(wěn)定器。

當(dāng)前，我國社會組織根據(jù)組織目標(biāo)與參與主體的不同主要可分為三種：一是社區(qū)居民自治組織，其中最常見的是業(yè)主委員會；二是市民自組織團(tuán)體，活動涉及政治、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、教育、文化等市民生活的各領(lǐng)域，以市民自發(fā)組織與管理為主，NGO組織可歸于這一范疇；三是同業(yè)者組織，組織成員具有某種共同的特質(zhì)，例如各類職業(yè)組織或興趣愛好組織。在城市公共規(guī)劃中需要積極發(fā)揮以上三類社會組織的作用。而針對我國社會組織的實(shí)際情況，當(dāng)前最可嘗試的辦法是引導(dǎo)我國龐大的“工、青、婦”團(tuán)體，鼓勵其轉(zhuǎn)型。此類團(tuán)體組織完備、成員眾多、資源較為充分，且為政府所信賴。因此，加強(qiáng)此類人民團(tuán)體的社會化，在公共物品供給領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)職業(yè)化，培育具備專業(yè)化水平的人力隊伍，從而成為穩(wěn)定的、能獨(dú)立開展活動的社會組織。這樣可以推動其擺脫依附于行政權(quán)力的傳統(tǒng)形象，從而獲取市民認(rèn)同，成為有即時參與力的公益性市民組織。

三、構(gòu)建保障市民有效參與的規(guī)劃協(xié)商機(jī)制

公共規(guī)劃主要涉及城鄉(xiāng)公共設(shè)施營造與公共服務(wù)的提供，涉及土地、住房、交通、環(huán)境空間等社會資源的分配，其間涉及不同參與主體的利益實(shí)現(xiàn)，而合格的城市規(guī)劃無疑應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)了公共利益與多元參與主體利益的平衡，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)及市民等多元參與主體間利益的共贏。但毋庸置疑，多元主體間的參與能力卻是差異懸殊。作為相對強(qiáng)勢的政府與企業(yè)等主體，它們具有獨(dú)自影響與制定公共規(guī)劃設(shè)計的能力與意志，而市民群體作為弱勢的參與主體缺乏這樣的能力，這可能有損于相對弱勢的市民主體的利益，無法真正實(shí)現(xiàn)多元主體間利益的平衡。這就要求在公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中，合理地保護(hù)與實(shí)現(xiàn)多元參與主體的個體訴求與個體利益。在當(dāng)前的情景之下，這往往意指能切實(shí)保障市民主體利益的實(shí)現(xiàn)。而實(shí)現(xiàn)這一切，就需要建立一個能夠?qū)⒍嘣嬷黧w集中起來、便于參與主體互動協(xié)商的規(guī)劃參與平臺，能力懸殊的多元利益主體能夠在其中處于平等地位并對話與博弈，通過各方之間利益的交換與妥協(xié)，從而實(shí)現(xiàn)各主體間的共贏，尤其是對于弱勢主體利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。

（一）建立保障市民主體參與的溝通平臺

當(dāng)前，公共規(guī)劃博弈中缺乏多元利益主體間的有效互動，尤其是無法保障市民這一弱勢主體的參與。而有效互動的基礎(chǔ)應(yīng)該是社會的可交往化，即市民、企業(yè)、政府間都是相互之間可接觸和可交往的。這既需要一定的交往平臺，同時也需要開放的組織、體制和信息形態(tài)。交往是溝通的基礎(chǔ)，有交往就必然有信息溝通的需求。因而，建立平臺的關(guān)鍵點(diǎn)在于創(chuàng)造規(guī)劃參與主體間的交往和聯(lián)合，具體來說，就是克服市民的原子化，重建市民的交往與溝通體系；克服企業(yè)的自利性，引導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任的發(fā)揮；克服政府的經(jīng)濟(jì)化取向，重建政府價值中立的形象；克服公共規(guī)劃管理中的單向性，動員和凝聚社會力量參與治理，重建多元利益主體間交往與合作治理體系。通過正式溝通平臺的構(gòu)建，讓市民主體有效介入公共規(guī)劃的討論中來，一方面可以讓市民有序公開的討論，減少市民在網(wǎng)絡(luò)或私人間的無序探討，避免不實(shí)或虛假信息亂飛，及市民情緒化意見的相互渲染，造成惡劣的社會影響。另一方面，也方便多元利益主體間的及時互動，有效調(diào)控矛盾，提高規(guī)劃質(zhì)量。

而構(gòu)建這樣一個由政府、企業(yè)與市民共同參與的溝通交流平臺，需要從組織體制與運(yùn)行機(jī)制兩個方面著手。一方面在組織體制上，需要促進(jìn)公共規(guī)劃決策從等級制金字塔結(jié)構(gòu)向多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中，大政府的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，已難以從根本上控制全面的信息流動，必須將企業(yè)、社群組織、尤其是市民個體等早先屬于邊緣的社會主體納入其中，這將深刻改變金字塔型的公共規(guī)劃決策機(jī)制；另一方面在運(yùn)行機(jī)制上，強(qiáng)勢主體主導(dǎo)的公共規(guī)劃制定路徑，需要轉(zhuǎn)化為政府、企業(yè)與市民等多元主體共同參與其中的交流、博弈及合作的多樣化問題解決路徑。

（二）引導(dǎo)市民由個體參與向集體參與轉(zhuǎn)變

多數(shù)市民個體擁有的資源非常有限，限制了其作為利益相關(guān)者對于政策所能發(fā)揮的影響力，即使普通市民期望能積極、主動地影響公共規(guī)劃的決策過程及其結(jié)果，但個體化的參與狀態(tài)也使他們的規(guī)劃博弈能力被極大弱化。市民所具有的且足以引起強(qiáng)勢的規(guī)劃參與主體予以注意的潛在影響力，“只在于他們所具有的規(guī)模優(yōu)勢，尤其是有組織地聚集在一起的規(guī)模優(yōu)勢” 〔5 〕。因此，市民群體如果要實(shí)現(xiàn)具有足夠影響力的公共規(guī)劃博弈參與，就必須能通過合理的組織，參與到平臺的溝通中去。市民個體化參與的博弈成本過高，如果試圖達(dá)到影響政府決策的程度，需要參與者耗費(fèi)大量的個人時間、精力與金錢，但博弈的結(jié)果卻往往需要在所有涉及的市民群體中予以確認(rèn)。這樣一來，多數(shù)情況下會間接抑制公民參與的有效性與實(shí)時性，而少部分情況下則會變相增加參與互動的市民個體的利益需求，加大溝通達(dá)成的難度。因此，政府可主動嘗試通過設(shè)置“議題”的方式，鼓勵與培育市民群體內(nèi)部的自由互動，諸如討論會、互動會等形式，形成相對較為成熟與統(tǒng)一的意見，再由群體的代表據(jù)此參與平臺溝通。

（三）明確強(qiáng)勢規(guī)劃主體的參與定位

政府與企業(yè)作為與公共規(guī)劃密切相關(guān)的主體，其自身的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市民群體。從某種意義上來說，不排除一些政府與企業(yè)不顧市民群體的意見，而強(qiáng)力施行自身的公共規(guī)劃設(shè)計方案。因此，若希冀參與平臺能有效地發(fā)揮作用，不僅需要將政府與企業(yè)引入公共規(guī)劃溝通平臺，更要對二者的參與定位進(jìn)行界定與明確，否則依然可能無法達(dá)成使多元主體平等協(xié)商，從而保障市民群體參與權(quán)的初衷。

1.政府主體回歸“社會服務(wù)”的本位，成為平臺的組織者與仲裁者。一些地方政府在考核機(jī)制的影響下，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，即通常所說的“GDP追逐”。政府部門為了強(qiáng)化GDP的增長速度，往往排他性地直接干預(yù)與設(shè)定公共規(guī)劃方案。這也形成了一種慣常的公共決策模式：領(lǐng)導(dǎo)通過征求部分專家與相關(guān)部門的意見提出方案，繼而政府通過“技術(shù)先進(jìn)”“公共利益”等話語包裝，對公共項目的技術(shù)風(fēng)險進(jìn)行“安全敘述”，試圖給民眾塑造一種“無害”的認(rèn)知體系。該識別體系包含著三重含義：首先項目在技術(shù)上是安全的，所以不必?fù)?dān)心。即使擔(dān)心，但這是履行了相關(guān)法定程序而得出的規(guī)劃意見，所以必須支持。如果不支持，就是對抗公共利益，屬于因私忘義。這種公共決策的“事后博弈”模式，雖然曾經(jīng)帶來表面的高發(fā)展速度、低決策成本等優(yōu)勢，但在市民群體維權(quán)意識逐步覺醒的當(dāng)下，往往會對政府的社會治理帶來巨大的壓力，直接損害了政府公信力，并為市民的極端維權(quán)行為埋下了隱患，最終導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展真實(shí)效率的損害。

這就要求，一方面政府回歸公共職能為主的定位，提高自身的公信度。政府的公共職能應(yīng)是提供公平且優(yōu)良的市場軟硬件條件，需要逐步減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，專注于公共產(chǎn)品的供給和服務(wù)，在工作中把握好“權(quán)力”與“責(zé)任”間的平衡。發(fā)揮其在各利益主體博弈過程中的協(xié)調(diào)者與仲裁者的作用。另一方面，政府部門需要通過與具體經(jīng)濟(jì)行為的分離，將其角色從經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹辛⒌牡谌?，重建政府在社會中的普遍信任基礎(chǔ)。政府擁有的資源過多，過多地?fù)?dān)當(dāng)了地方經(jīng)濟(jì)活動和資源配置的主角，所有這些，都過多地突出了政府的經(jīng)濟(jì)主體地位，導(dǎo)致政府中立調(diào)節(jié)與裁決地位的缺失，影響了經(jīng)濟(jì)活動中自發(fā)生產(chǎn)規(guī)則、誠信以及秩序的作用。因?yàn)樾湃慰梢詼p少社會交往互動的成本，提高交往互動行為的有效價值。在公共決策中，信任對政府而言是一種重要的社會資本，是制定公共規(guī)劃的基礎(chǔ)，其直接關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定。缺乏市民信任，政府就無法擔(dān)任可信的仲裁者及有效信息的提供者，會極大提高多元利益主體間達(dá)成合理妥協(xié)與利益分配的代價。

2.企業(yè)主體需要經(jīng)濟(jì)與社會責(zé)任并重，定位自身為肩負(fù)社會責(zé)任的參與主體。卡羅爾認(rèn)為，在自發(fā)責(zé)任（即所謂廣義的企業(yè)社會責(zé)任，而僅包括倫理責(zé)任和慈善責(zé)任兩個方面的為狹義的企業(yè)社會責(zé)任）中，慈善責(zé)任的主要內(nèi)容有給社區(qū)捐獻(xiàn)資源、扶貧幫困、救死扶傷、安置殘疾人、贍養(yǎng)孤寡等，倫理責(zé)任的主要內(nèi)容有維護(hù)股東權(quán)益、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、對消費(fèi)者履行產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量方面的承諾、維護(hù)職工權(quán)益、參與社區(qū)建設(shè)、維持資源、環(huán)境和社會的可持續(xù)發(fā)展等。無疑，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，理應(yīng)成為企業(yè)關(guān)注的首要問題，但我國企業(yè)的問題在于過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而輕視或無視自身的社會責(zé)任，導(dǎo)致企業(yè)往往與自身建設(shè)所影響范圍內(nèi)的市民群體間缺乏溝通與接觸，極易導(dǎo)致市民對于企業(yè)的不信任感增強(qiáng)，從而引發(fā)大規(guī)模的市民抗?fàn)幓顒印Ｒ虼?，社會需要大力倡?dǎo)企業(yè)社會責(zé)任，將企業(yè)納入城市社會治理的網(wǎng)絡(luò)，通過企業(yè)與政府和市民群體的合作，建立起有效的公共規(guī)劃溝通博弈平臺。

四、增強(qiáng)市民在規(guī)劃補(bǔ)償中的選擇權(quán)利

規(guī)劃溝通平臺的建立有助于弱勢參與主體獲得與強(qiáng)勢主體平等溝通的地位，便于市民提出自身需求。但在這一過程中，如何確定市民利益訴求、如何滿足市民的合理利益訴求、如何匹配市民群體的合理利益訴求與公共規(guī)劃利益使其達(dá)到互洽，成為值得深思的問題。公共項目的落地，對于當(dāng)?shù)卣畞碚f，可以增加財政收入、提高政績；對于企業(yè)來說，可以帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益；社區(qū)內(nèi)的市民群體直接承受規(guī)劃中潛在的危害，但現(xiàn)行規(guī)劃下給予市民群體的利益往往模糊且不明確，同時市民群體的利益需求往往呈現(xiàn)環(huán)境利益、教育利益、公共服務(wù)等需求并舉的狀態(tài)，現(xiàn)存的政府與企業(yè)主導(dǎo)的規(guī)劃補(bǔ)償機(jī)制也常與市民的實(shí)際需求不相匹配。但若任由市民群體提出需求而予以滿足的機(jī)制，則又易出現(xiàn)政府與企業(yè)承擔(dān)過多的社會責(zé)任，從而形成社區(qū)的外部援助依賴傾向，這既不利于本地社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，也不利于社會整體發(fā)展效率的提升。從世界范圍來看，由于市民運(yùn)動對于公共項目建設(shè)中決策、運(yùn)營、管理以及評估等階段給予的壓力與挑戰(zhàn)，迫使項目建設(shè)方與研究人員不斷變革項目決策方式和決策過程，以求最大限度地吸納公眾的意見，直接促進(jìn)了公共管理和公共政策領(lǐng)域的進(jìn)步。而增強(qiáng)市民群體在規(guī)劃利益分配中的話語權(quán)力，轉(zhuǎn)變單一社區(qū)市民群體的被動選擇為多個社區(qū)市民群體的競爭性主動選擇成為一種可以嘗試的思路。

具體來說，可將當(dāng)前公共規(guī)劃項目的選址由規(guī)劃部門在多個地點(diǎn)間的主動決定及市民的被動接受，轉(zhuǎn)化為多個地點(diǎn)間的市民主動報價，而規(guī)劃部門根據(jù)詢價結(jié)果確定項目的建設(shè)地址，即反向拍賣確定歸屬。如果詢價結(jié)果高于規(guī)劃部門的事前預(yù)算，則表示市民認(rèn)為預(yù)算價格不足以覆蓋自身所可能承受的風(fēng)險，那么要么規(guī)劃部門增加補(bǔ)償預(yù)算，要么重新修改規(guī)劃。而如果這個價格超出了建設(shè)方預(yù)先設(shè)定的成本控制線，即意味著市民認(rèn)為該項目風(fēng)險極大，大到無法通過合理金錢予以補(bǔ)償，則項目應(yīng)當(dāng)取消。由此可見，這個“詢價過程”是保證市民能夠公開參與的。它首先保證對市民一方的公平，避免了少數(shù)群體對多數(shù)人風(fēng)險的不合理分擔(dān)。它也保證對規(guī)劃方及建設(shè)方的公平，他們通過確定補(bǔ)償額的上限，控制自身的預(yù)算成本。而且通過該機(jī)制的設(shè)計，可以在建與不建之間、建于何處等問題上，拓寬各利益主體的選擇空間，留下充分的協(xié)商回旋余地，這樣就可以避免非此即彼的單向博弈，從而避免矛盾的激化。假定在這個過程中確定了規(guī)劃建設(shè)的具體地點(diǎn)以及補(bǔ)償額度，那么這個額度應(yīng)該看作是理性的市場定價，而不是政府的武斷。而我國由于基本土地制度的設(shè)計，致使這一問題更加凸顯。但也必須承認(rèn)，模型不是完美無缺的，如何避免多個參與主體對價格共謀串聯(lián)，從而拉高建設(shè)成本，也是急需面對的問題，但這種拍賣模型仍不失為解決市民參與困境提供一個可供選擇的方案。

要實(shí)現(xiàn)有效的公共規(guī)劃決策，就必須改變長期以來政府為單一決策主體的現(xiàn)狀，建立起一個以政府、企業(yè)、社會組織、市民等多元利益主體共治的規(guī)劃決策模式。該模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨與政府的主導(dǎo)，尤其重視政府公正的居間協(xié)調(diào)作用，但在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程中，社會組織、企業(yè)、市民個體擁有自身的獨(dú)立性，它們與政府之間在某一規(guī)劃項目建設(shè)中形成的是合作者關(guān)系，而非行政上的隸屬關(guān)系。遵循此原則推進(jìn)公共規(guī)劃中市民參與路徑的建設(shè)，將會更好地實(shí)現(xiàn)社會治理的模式轉(zhuǎn)型及社會的可持續(xù)性發(fā)展。

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責(zé)任編輯 周 榮