程平 孫瑜

【摘 要】 基于財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，重慶海事局采用云會(huì)計(jì)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建了海事財(cái)務(wù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了單位層面的內(nèi)部控制。結(jié)合搭建的海事財(cái)務(wù)云平臺(tái)，在分析單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了通過(guò)完善單位組織架構(gòu)、規(guī)范內(nèi)控制度建設(shè)、重構(gòu)內(nèi)控流程與設(shè)定云平臺(tái)操作權(quán)限，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和各業(yè)務(wù)流程之間的協(xié)同和有序銜接，讓重慶海事局單位層面內(nèi)部控制活動(dòng)得以持續(xù)、恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行，以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在內(nèi)部控制活動(dòng)中的價(jià)值，使數(shù)據(jù)能夠更好地為內(nèi)部控制服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)務(wù)云平臺(tái)； 大數(shù)據(jù)； 云會(huì)計(jì)； 單位層面內(nèi)部控制； 重慶海事局

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F232；C931 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）09-0123-03

一、引言

隨著財(cái)政改革不斷加深，交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的背景下，健全行政事業(yè)單位層面內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位面臨的新挑戰(zhàn)和新任務(wù)。財(cái)政部于2012年11月公布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》），已從2014年1月1日起全面執(zhí)行。新規(guī)范首次將單位層面納入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)中，單位層面內(nèi)部控制包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、建立內(nèi)部控制的運(yùn)作機(jī)制、確定對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的職責(zé)要求、強(qiáng)調(diào)運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制并編報(bào)財(cái)務(wù)信息，對(duì)于整體層面對(duì)內(nèi)部控制加以規(guī)范，將單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)整合到單位層面內(nèi)部控制機(jī)制設(shè)計(jì)中，為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。重慶海事局基于《內(nèi)控規(guī)范》，結(jié)合當(dāng)前最先進(jìn)的“云會(huì)計(jì)”[1]解決方案，自主研發(fā)集遠(yuǎn)程操作和信息實(shí)時(shí)共享于一體的財(cái)務(wù)云平臺(tái)管理系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)務(wù)云平臺(tái)”），將全局經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中。

單位層面內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的影響已成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)。鄒晶[2]從超循環(huán)理論的角度入手，認(rèn)為內(nèi)部控制是一個(gè)閉環(huán)的系統(tǒng)，內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制框架包含感應(yīng)機(jī)制、受動(dòng)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和通訊機(jī)制，而其運(yùn)行是一個(gè)循環(huán)往復(fù)且不斷持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程。田祥宇等[3]從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的中國(guó)特色的角度，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理特質(zhì)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與監(jiān)督的關(guān)系特點(diǎn)等問(wèn)題。池國(guó)華[4]從戰(zhàn)略導(dǎo)向和系統(tǒng)整合的角度構(gòu)建了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施機(jī)制。王學(xué)蓮[5]基于COSO框架，融入我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的新理念、新方法，從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別探索構(gòu)建了更加符合新要求、新形勢(shì)的人民銀行內(nèi)部控制體系。除此之外，眾多學(xué)者對(duì)內(nèi)部控制的信息披露、評(píng)價(jià)、監(jiān)管以及內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境等問(wèn)題進(jìn)行探討。

綜觀上述文獻(xiàn)的研究，關(guān)于行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)控研究目前主要集中在單位層面內(nèi)控的概念、內(nèi)控的職能和保障措施，而關(guān)于單位層面內(nèi)控制度體系中的單位總體框架結(jié)構(gòu)、具體實(shí)施流程以及部門(mén)及人員權(quán)限配置方面的相關(guān)性研究還涉及較少。鑒于此，本文描述了大數(shù)據(jù)時(shí)代基于重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)上如何實(shí)現(xiàn)單位層面內(nèi)部控制，并分析了基于財(cái)務(wù)云平臺(tái)模式下進(jìn)行單位層面內(nèi)部控制的意義。

二、重慶海事局單位層面內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

重慶海事局主要負(fù)責(zé)長(zhǎng)江一帶海上安全工作，其財(cái)務(wù)管理具有如下特點(diǎn)：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣，下設(shè)的12個(gè)派出機(jī)構(gòu)遍布重慶各地，財(cái)務(wù)管理較分散；二是內(nèi)外體制改革不斷變動(dòng)，財(cái)務(wù)工作面臨較多新情況和新問(wèn)題；三是資金全部來(lái)源于財(cái)政撥款，規(guī)費(fèi)征收量和資金總量不斷增長(zhǎng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大；四是資產(chǎn)存量大，在當(dāng)前海事跨越式發(fā)展新階段，基本建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大，對(duì)資金和資產(chǎn)的監(jiān)管任務(wù)重；五是財(cái)務(wù)管理人員相對(duì)較少，會(huì)計(jì)核算工作量大。這對(duì)重慶海事局內(nèi)部控制體系建設(shè)提出挑戰(zhàn)。

在《內(nèi)控規(guī)范》出臺(tái)之前，重慶海事局的內(nèi)控工作主要通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處來(lái)完成，內(nèi)容主要包括確定單位自控的重點(diǎn)和目標(biāo)，糾正業(yè)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤核算和錯(cuò)誤支出等。采用的內(nèi)控方法有：（1）分工控制，明確每個(gè)崗位的職責(zé)，確保不相容崗位相分離；（2）業(yè)務(wù)記錄控制，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄時(shí)，必須采取一系列措施和方法，落實(shí)憑證制作、傳遞和保管等每一環(huán)節(jié)的控制要點(diǎn)。因?yàn)椤秲?nèi)控規(guī)范》首次將內(nèi)控范圍延伸到單位層面，并為單位層面建立和實(shí)施內(nèi)部控制提供標(biāo)準(zhǔn)，提出強(qiáng)制性要求，在單位層面內(nèi)部控制中《內(nèi)控規(guī)范》的十八條明確提出“單位要充分利用科技手段來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部控制”。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制也迎來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，隨著大數(shù)據(jù)與云審計(jì)在各行各業(yè)都得到了廣泛應(yīng)用，將其引入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制也是時(shí)勢(shì)所需。

重慶海事局的內(nèi)部控制因?yàn)闆](méi)有明確的法律法規(guī)作為實(shí)施指南和依據(jù)，大都通過(guò)自我摸索，或是參考企業(yè)的內(nèi)控規(guī)范，很難實(shí)現(xiàn)有效的業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。重慶海事局對(duì)標(biāo)《內(nèi)控規(guī)范》中對(duì)單位層面內(nèi)部控制提出的要求，對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)從整體上進(jìn)行重新梳理與評(píng)估。

（二）單位層面內(nèi)部控制問(wèn)題分析

重慶海事局對(duì)標(biāo)《內(nèi)控規(guī)范》中在單位層面上提出的各項(xiàng)要求，審查了本單位尚存的不足之處。

1.內(nèi)部控制組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不合理

云平臺(tái)采用直線(xiàn)制的組織架構(gòu)，內(nèi)控工作由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員歸屬單位領(lǐng)導(dǎo)管理。由于缺乏相關(guān)規(guī)章制度與專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控牽頭人員或牽頭小組約束和督促，且目前內(nèi)部控制尚未得到足夠的重視，單位負(fù)責(zé)人和職工沒(méi)有推進(jìn)動(dòng)力，導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)不能實(shí)現(xiàn)高效的配合，難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。重慶海事局機(jī)構(gòu)設(shè)置點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣，下設(shè)的12個(gè)派出機(jī)構(gòu)遍布重慶各地，內(nèi)部控制在全面落實(shí)上具有一定的難度，由于沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控牽頭人員或牽頭小組保障云平臺(tái)上內(nèi)控政策的有效推進(jìn)，使得云平臺(tái)不能充分發(fā)揮它的價(jià)值。

2.內(nèi)部控制流程規(guī)范化有待完善

云平臺(tái)建設(shè)初期，由于重慶海事局內(nèi)部控制政策還不夠完善，業(yè)務(wù)流程的梳理還在進(jìn)行中，云平臺(tái)的內(nèi)控規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全面覆蓋，云平臺(tái)在單位層面內(nèi)部控制的建設(shè)尚未與重慶海事局業(yè)務(wù)特點(diǎn)相呼應(yīng)，形成特色。在《內(nèi)控規(guī)范》出臺(tái)前，重慶海事局實(shí)施內(nèi)部控制主要依據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》，主要是財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)以及社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)的重視程度影響著內(nèi)控制度的執(zhí)行力度和效果，影響了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。

3.人員職責(zé)與崗位權(quán)限不清

重慶海事局業(yè)務(wù)范圍廣，人員調(diào)動(dòng)復(fù)雜。在云平臺(tái)未啟用之前，一直是依靠紙質(zhì)媒介實(shí)現(xiàn)信息的流轉(zhuǎn)，不同的崗位按照各自的職責(zé)完成預(yù)算的編制、考核等工作，不相容崗位分離，能保證線(xiàn)下內(nèi)部控制的合規(guī)性[6]。重慶海事局主要涉及六大業(yè)務(wù)模塊的關(guān)鍵崗位，云平臺(tái)建設(shè)初期，業(yè)務(wù)流程管控的規(guī)范化建設(shè)尚不完善，員工的分工不是非常明確，存在員工可以查看超越自己權(quán)限范圍的文件等情況，這也影響了云平臺(tái)上崗位權(quán)限的設(shè)置。

三、重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)在單位層面內(nèi)部控制上的優(yōu)化與改進(jìn)

重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)在單位層面的設(shè)計(jì)上重點(diǎn)審查了重慶海事局的組織架構(gòu)、內(nèi)控流程以及權(quán)限管理，它遵循了以數(shù)據(jù)的綜合運(yùn)用和創(chuàng)新為核心、以業(yè)務(wù)流程為基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)為向?qū)А⒁詼y(cè)評(píng)為驅(qū)動(dòng)的原則，制定了三維的內(nèi)部控制體系。通過(guò)一般控制實(shí)現(xiàn)人機(jī)結(jié)合，有助于保證重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)持續(xù)、恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)行，使得信息的完整性和數(shù)據(jù)的安全性得到保證，充分發(fā)揮云平臺(tái)對(duì)人、應(yīng)用系統(tǒng)和操作系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)庫(kù)的一體化管理。

基于現(xiàn)有財(cái)務(wù)云平臺(tái)的單位層面內(nèi)部控制的優(yōu)化與設(shè)計(jì)充分考慮了目前云平臺(tái)在組織結(jié)構(gòu)、流程和權(quán)限這三方面存在的不足之處，通過(guò)確定內(nèi)控牽頭部門(mén)或牽頭人員、加強(qiáng)云平臺(tái)流程規(guī)范化建設(shè)以及完善云平臺(tái)權(quán)限設(shè)置，充分發(fā)揮云平臺(tái)對(duì)業(yè)務(wù)的支持作用，基于財(cái)務(wù)云平臺(tái)的單位層面內(nèi)部控制的流程優(yōu)化與改進(jìn)如圖1所示。

（一）單位層面內(nèi)部控制改進(jìn)對(duì)策

1.明晰牽頭部門(mén)或牽頭人員，發(fā)揮內(nèi)控對(duì)業(yè)務(wù)的保障作用

云平臺(tái)針對(duì)重慶海事局單位性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立聯(lián)合工作機(jī)制并明晰牽頭部門(mén)或牽頭人員，引入歸口管理、單據(jù)控制等有行政事業(yè)單位特色的控制方法。梳理單位六大業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行穿行測(cè)試，查找其中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向選擇采取內(nèi)控措施。由于單位的部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分散在各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，需要多個(gè)部門(mén)共同合作完成，加上部分業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，內(nèi)控部門(mén)可通過(guò)財(cái)務(wù)云平臺(tái)為其提供統(tǒng)一的管理和專(zhuān)業(yè)支持，明確權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，避免各部門(mén)之間相互推諉，確保業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

2.加強(qiáng)云平臺(tái)流程規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控流程透明化

重慶海事局云平臺(tái)上單位層面內(nèi)部控制框架借鑒了COSO框架中基于價(jià)值鏈分析的“經(jīng)營(yíng)流程作業(yè)法”，針對(duì)流程各環(huán)節(jié)的優(yōu)先級(jí)與重要程度等因素設(shè)計(jì)內(nèi)部控制活動(dòng)，并將其內(nèi)嵌于企業(yè)的業(yè)務(wù)流程中，以監(jiān)督企業(yè)業(yè)務(wù)流程的持續(xù)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。首先梳理業(yè)務(wù)流程，建立風(fēng)險(xiǎn)控制文檔。重慶海事局針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)制定采購(gòu)、收支、合同、預(yù)算、固定資產(chǎn)、基建項(xiàng)目等業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程，參考財(cái)務(wù)云平臺(tái)提供的信息確認(rèn)記錄每個(gè)流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)和已建立的控制，并與相應(yīng)的制度和控制事實(shí)證據(jù)相對(duì)應(yīng)。然后針對(duì)已發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤與風(fēng)險(xiǎn)隱患在云平臺(tái)上建立對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，以此確定科學(xué)的內(nèi)控政策。通過(guò)這些示范化建設(shè)，確保業(yè)務(wù)流程清晰，人員權(quán)責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)整個(gè)內(nèi)控流程透明化。

3.完善云平臺(tái)權(quán)限設(shè)置，減少舞弊機(jī)會(huì)

權(quán)限管理在重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)單位層面內(nèi)部控制管理上主要體現(xiàn)在不相容職位的分離。在財(cái)務(wù)云平臺(tái)上重慶海事局日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)按照流程可以劃分為申請(qǐng)、授權(quán)、執(zhí)行與會(huì)計(jì)記錄，按照崗位的需求合理安排人員，如果可以經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的人員或部門(mén)分開(kāi)擔(dān)任相關(guān)職權(quán)，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作權(quán)限設(shè)置為由不同人員或部門(mén)獨(dú)立實(shí)施或執(zhí)行，經(jīng)過(guò)不同人員與部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、制約與監(jiān)督，出現(xiàn)錯(cuò)誤與舞弊的機(jī)會(huì)就會(huì)大大減少，從而便于內(nèi)部控制制度在財(cái)務(wù)云平臺(tái)上發(fā)揮作用，并且形成權(quán)力的制衡，一方面提高行政管理的效率效果，另一方面也有利于預(yù)防腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)云平臺(tái)建設(shè)，提高單位層面內(nèi)部控制水平

1.財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，使部門(mén)間銜接更流暢

重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)可以提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口，有效地解決數(shù)據(jù)獲取問(wèn)題，使得作為大數(shù)據(jù)審計(jì)對(duì)象的被審計(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)能夠得到有效梳理與整合。云平臺(tái)還能使目標(biāo)業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)有效地融合起來(lái)，使得獲取的數(shù)據(jù)能夠更加準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)地反映目標(biāo)業(yè)務(wù)，更容易建立財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)之間的勾稽關(guān)系。在數(shù)據(jù)獲取過(guò)程中可能牽涉到多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、多個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)或者機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)云平臺(tái)打通了模塊間和層級(jí)間的“數(shù)據(jù)孤島”，建立了部門(mén)間的聯(lián)系。

2.財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)透明化，使業(yè)務(wù)流程更規(guī)范

所有的數(shù)據(jù)依賴(lài)于業(yè)務(wù)具體流程而存在，業(yè)務(wù)流程變得更規(guī)范，每一項(xiàng)數(shù)據(jù)所在的位置更明確。財(cái)務(wù)云平臺(tái)管理員需要根據(jù)按用戶(hù)角色配置權(quán)限，每一個(gè)人員在財(cái)務(wù)云平臺(tái)中的活動(dòng)范圍都進(jìn)行了明確的設(shè)定。行政事業(yè)單位不同管理部門(mén)與不同管理層次之間，應(yīng)明確權(quán)責(zé)關(guān)系，確定每個(gè)管理部門(mén)和管理層次的任務(wù)及責(zé)任；同時(shí)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則將組織的職權(quán)適度分割，按照相應(yīng)的授權(quán)原則在各管理部門(mén)之間、各管理層次之間進(jìn)行合理分配，建立起與組織架構(gòu)相結(jié)合的權(quán)責(zé)角色結(jié)構(gòu)。

3.財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)集中化，使信息交互更便捷

科學(xué)有效的財(cái)務(wù)決策往往需要財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息相融合，這個(gè)過(guò)程過(guò)去一般依賴(lài)于管理人員自身經(jīng)驗(yàn)，故具有不確定性。預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位開(kāi)展活動(dòng)的起止點(diǎn)，由于海事局業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，內(nèi)外體制不斷變動(dòng)，如何有效地進(jìn)行資源配置，很難通過(guò)經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，最終還要依賴(lài)于數(shù)據(jù)分析。重慶海事局財(cái)務(wù)云平臺(tái)根據(jù)大量真實(shí)的最新業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)處理和操作數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)（ODS）、聯(lián)機(jī)分析處理（OLAP）、數(shù)據(jù)挖掘/數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)（DM/DW）等數(shù)據(jù)分析后，得到以重慶海事局為核心的相關(guān)數(shù)據(jù)部門(mén)的偏好信息，通過(guò)高級(jí)分析、商業(yè)智能、可視發(fā)現(xiàn)等決策處理后，為單位的成本費(fèi)用、資金管理、合同管理等財(cái)務(wù)決策提供支撐。

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