〔摘要〕黨的領導體制改革是對黨的領導體制中存在的與改革開放新時期黨的性質(zhì)、宗旨和任務等不相一致的部分進行的根本性變革，是黨的領導體制的自我完善，是政治體制改革的重要組成部分，其目的是永葆黨的馬克思主義政黨的先進性，更好地堅持加強改進黨的領導，使黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。這一改革順應經(jīng)濟體制改革大潮而來，與政治體制改革同步，緊緊圍繞堅持加強和改進黨的領導來進行，以黨內(nèi)法規(guī)制度作保證，堅持試點先行穩(wěn)步推進，為改革開放發(fā)揮了政治保障作用，其經(jīng)驗值得在今后的改革中借鑒。

〔關鍵詞〕中國共產(chǎn)黨；改革開放40年；領導體制；黨的建設；黨和國家機構改革

〔中圖分類號〕D251 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）03-0029-10

黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，黨的領導主要體現(xiàn)在對黨內(nèi)的領導和對政府、社會的領導兩個方面，黨的領導體制是黨在長期領導革命、建設和改革的過程中形成的組織方式、結構、領導規(guī)則、制度等。黨的領導體制改革是對黨的領導體制中存在的與改革開放新時期黨的性質(zhì)、宗旨和任務等不相一致的部分進行的根本性變革，是黨的領導體制的自我完善，是政治體制改革的重要組成部分，其目的是永葆黨的馬克思主義政黨的先進本質(zhì)，更好地堅持加強改進黨的領導，使黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。這一改革以對過去體制弊端的深刻反思為契機，融入經(jīng)濟體制改革大潮，與政治體制改革同步，立足于黨的領導與黨的建設的實際，是黨對自身建設規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律深刻認識的結晶，具有歷史的必然性。值此改革開放40周年之際，全面回顧和反思黨的領導體制改革的進程和經(jīng)驗，對于進一步改進黨的領導體制、進一步堅持加強黨的全面領導具有重要意義。

一、改革開放以來黨的領導體制改革的時代背景

黨的領導體制形成于革命戰(zhàn)爭年代，承繼于蘇共模式，以民主集中、團結統(tǒng)一、組織嚴密、領導高效為主要特征，這一體制在領導革命和建設中發(fā)揮了突出作用，但是在領導改革開放和社會主義市場經(jīng)濟過程中，弊端逐步顯現(xiàn)出來，需要逐步加以改進和完善。這一過程從改革開放之初即已開始，至今仍然在深化之中，也將伴隨黨的建設的始終。黨的十九大作出了“堅持和加強黨的全面領導”的重大論斷，明確指出中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量。堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是黨的政治建設的首要任務。這些論述體現(xiàn)了改革開放以來全黨對黨的領導認識的深化，更揭示了黨的領導體制不斷改革的基本規(guī)律。

（一）對傳統(tǒng)弊端的深刻反思使黨的領導體制改革提上議事日程

黨的領導的傳統(tǒng)體制是長期革命戰(zhàn)爭年代形成的，這種體制對于保證黨的堅強領導、發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢、奪取民主革命勝利發(fā)揮了突出作用。但是，奪取全國政權以后，這種體制的弊端進一步表現(xiàn)出來，特別是權力的過分集中釀成了“文化大革命”那樣的內(nèi)亂，給黨和人民的事業(yè)造成了巨大損失，如何使黨和國家避免重犯這樣的歷史性錯誤成為改革開放之初需要考慮的一個重大問題。1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表了題為《黨和國家領導制度的改革》重要講話，其中總結了國內(nèi)外社會主義國家政權建設的歷史經(jīng)驗，特別是中國十年“文革”的深刻教訓，尖銳地揭露和分析了現(xiàn)行政治體制存在的種種弊端及其產(chǎn)生的原因，系統(tǒng)精辟地論述了政治體制改革的目的、意義、主要內(nèi)容和必須遵循的原則，形成了較為完整的政治體制改革的基本思想，這篇講話也由此成為指導我國政治體制改革，特別是黨和國家領導制度改革的綱領性文件。講話明確提出了改革黨和國家領導制度的任務，強調(diào)為了適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，黨和國家的領導制度以及其他制度，很多需要進行改革。這種改革是為了充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。講話特別強調(diào)，黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認真改革，就很難適應現(xiàn)代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象。講話對各種弊端分析及提出的改革思路吹響了政治體制改革的號角，也為黨的領導體制改革提供了借鑒。

（二）政治體制改革的深化對改革黨的領導體制提出迫切要求

黨的十一屆三中全會確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，在思想、政治、組織等領域全面撥亂反正，開啟了改革開放新的歷史時期。改革由經(jīng)濟領域起步，逐漸深化到文化和政治領域，以黨的十三大為標志，政治體制改革正式拉開帷幕。改革黨的領導體制，是政治體制改革的題中應有之意，也是政治體制改革的一條主線。鄧小平同志深刻認識到，進行黨和國家領導制度的改革，就是要解決官僚主義、權力過分集中、家長制、干部領導職務終身制和形形色色的特權現(xiàn)象，必須對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，而這些改革必須從制度、體制方面著手，因為“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”?！?〕其中，“改革并完善黨和國家各方面的制度，是一項艱巨的長期的任務，改革并完善黨和國家的領導制度，是實現(xiàn)這個任務的關鍵”。在此基礎上，黨的十三大進一步指出，經(jīng)濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的過程，應該是建設社會主義民主政治的過程。不進行政治體制改革，經(jīng)濟體制改革不可能最終取得成功。進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治。并且把黨政分開作為政治體制改革的關鍵和首要任務，因為中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領導核心，在新的形勢下，只有改善黨的領導制度、領導方式和領導作風，才能加強黨的領導作用。報告特別強調(diào)，應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。當然，政治體制改革的內(nèi)容還包括進一步下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度、建立社會協(xié)商對話制度、完善社會主義民主政治的若干制度、加強社會主義法制建設等等。而且黨的自身建設也必須進行改革，以適應改革開放的新形勢。黨的思想建設、組織建設、作風建設，都應當體現(xiàn)這個指導思想。雖然此后出現(xiàn)了嚴重的資產(chǎn)階級自由化傾向，使政治體制改革一度陷于停滯，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟改革發(fā)展方向的確立，以民主化法治化為大方向的政治體制改革仍然不斷深入，黨的領導體制改革也進一步推進，尤其是黨的十八大以來，黨的領導體制改革走上快車道，黨的十八屆三中全會提出了“黨的建設制度改革”的重大命題，黨的領導體制改革在許多方面取得重大進展，這些都體現(xiàn)了黨的領導體制改革在政治體制改革中的重要地位和緊密聯(lián)系。

（三）堅持、加強和改進黨的領導必須從體制上得到體現(xiàn)和保證

堅持黨的領導是四項基本原則的核心，也是推進中國特色社會主義事業(yè)的根本保證，辦好中國的事情關鍵在黨，關鍵在黨的領導，黨的領導主要是通過政治領導、思想領導和組織領導實現(xiàn)的，黨的十九大進一步強調(diào)了“堅持和加強黨的全面領導”這一根本原則。但是，改革開放以來，我們黨已經(jīng)從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領導國家建設的黨，而且從黨的十八大開始，中國特色社會主義事業(yè)又進入了新時代，其主要矛盾也發(fā)生了重大變化，成為人民日益增長的美好生活需要同發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾，這就決定了我們必須全面從嚴治黨，切實解決好提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題。為此，必須進行黨的領導體制的改革，從黨內(nèi)來看，要健全黨的代表大會制度，履行好黨的最高權力機關職能；要理順黨內(nèi)領導關系，使權力能夠正常高效運行；要強化紀檢權威，改革紀檢監(jiān)察體制，保證從嚴治黨落到實處等等。從黨對政府和社會的領導來看，也必須對原有的計劃經(jīng)濟下形成的體制進行根本性改革，包括實行黨政職能分開，避免黨對政府工作進行過多的干預；完善黨組制度，保證黨對政府和其他部門的領導；建立黨領導企業(yè)、社會等組織的新的領導機構，并完善其體制機制，保證新機制的健康運行；堅持科學、民主、依法執(zhí)政，科學構建黨組織與政府、企業(yè)、社會組織等的關系等等。這些改革都是堅持黨的領導所必須的，也體現(xiàn)了以深化體制改革更好地把堅持、加強和改進黨的領導統(tǒng)一起來的基本思路。

（四）黨的建設的實際對改革黨的領導體制提出了新的要求

改革開放40年來，黨的建設面對的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，黨的內(nèi)部也在不斷發(fā)生改變，首先我們黨的隊伍和規(guī)模都發(fā)生了極大變化，據(jù)中組部2017年6月30日發(fā)布的最新黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已達8944.7萬名，黨的基層組織數(shù)量達451.8萬個。而改革開放之前1978年的黨員數(shù)量是3698萬名，基層黨委9.5萬個，總支部7.6萬個，支部194萬個?！?〕兩相比較，黨員總數(shù)增加了五千多萬名，基層組織增加了三百多萬個，要管理這樣一個世界最大規(guī)模的政黨，必須使黨的領導體制適應管黨治黨的需要。其次，黨員干部的政治思想等狀況有了新的變化。過去是在相對封閉的條件下發(fā)展計劃經(jīng)濟，現(xiàn)在是在改革開放條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，各種思想、思潮對全黨的影響是全方位的，最突出的變化是利益意識、權利思維空前增強，思想多元進一步加劇。習近平總書記在十八屆四中全會第二次會議提出“七個有之”，集中反映了黨內(nèi)在政治上、思想上、組織上存在的問題，其中包括搞任人唯親、排斥異己的有之；搞團團伙伙、拉幫結派的有之；搞匿名誣告、制造謠言的有之；搞收買人心、拉動選票的有之；搞封官許愿、彈冠相慶的有之；搞自行其是、陽奉陰違的有之；搞尾大不掉、妄議中央的有之；如此等等?！?〕要解決這些問題，沒有把全面從嚴治黨落實到體制改革層面是不可想象的。

二、改革開放以來黨的領導體制改革的歷史進程與重大舉措

回顧改革開放40年來黨的領導體制改革的基本進程，可以把它分為三個大的階段。

第一階段，黨的十一屆三中全會到1989年北京政治風波，黨的領導體制改革在探索中開始起步。這一時期黨的領導體制改革經(jīng)歷了從恢復到初步改革的過程。由于十年“文化大革命”的破壞，黨的領導體制全面受到?jīng)_擊，原有的體制有的不復存在，有的則面目全非，黨的領導為少數(shù)人的權威所取代。通過對“文化大革命”的深刻反思，堅持黨的領導核心地位，恢復被破壞的黨的領導體制成為重中之重，為此，中央在改革開放之初即全面恢復黨的領導體制，黨的十一屆三中全會著重提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務，要求健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀；全體黨員和黨的干部都要遵守紀律；強調(diào)黨中央和各級黨委要加強集體領導。全會決定重新設立中央紀律檢查委員會，在中央委員會領導下進行工作，每屆任期五年，并選舉產(chǎn)生了以陳云同志為首的中央紀律檢查委員會，其根本任務就是維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風。在恢復黨的領導體制方面，1982年召開的黨的第十二次全國代表大會也具有重大意義，這次會議為推動全面改革和加強黨的建設作出了許多重要決策。特別是對什么是黨的領導作出了新的概括，提出黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應當?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應當包辦代替它們的工作。只有這樣，黨才能保證政府和企業(yè)獨立地、有效地進行工作，自己也才能集中精力研究制定重要的政策，檢查政策的執(zhí)行，加強對黨內(nèi)外干部和群眾的思想政治工作。這一規(guī)定為黨的領導的正確定位提供了依據(jù)，也為今后開展黨政分開規(guī)定了方向。與之相適應，大會制定的新黨章在恢復黨的領導體制方面也發(fā)揮了重大作用，新黨章進一步明確了全國黨代會的職權，規(guī)定召開全國黨代會的程序、規(guī)則，確定了它與中央委員會的關系，同時改革了中央機構的設置。〔4〕同時規(guī)定，黨中央不設主席只設總書記，總書記負責召集中央政治局、政治局常委會議和主持中央書記處的工作；中央和省一級設顧問委員會；黨的各級紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督，對中央委員會成員違犯黨紀的行為可以向中央委員會檢舉。同時還提出了改革領導機構和干部制度，實現(xiàn)干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的任務。十二大以后，黨的各次全國代表大會始終按期召開，保證了黨的最高權力機關真正履行職責。此外，中央顧問委員會的成立也成為恢復黨的領導體制的一件大事。與此同時，各級黨組織也自上而下地恢復建立起來，特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代公社、村取代生產(chǎn)大隊、基層黨組織的設置也逐步健全。

隨著黨的領導體制的層層恢復建立，原有體制的弊端也逐漸暴露出來，如機構職責不清，矛盾激化；權力集中，個人說了算；黨政不分，黨組織對行政事務干預過多過細；下級黨組織聽命于上級，缺乏自主權和積極性創(chuàng)造性；等等，進行領導體制改革的任務逐漸提上議事日程。黨的十三大拉開了政治體制改革的序幕，十三大報告認為，經(jīng)濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。報告明確指出，改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領導體制。黨和國家領導體制、領導機構的改革的內(nèi)容主要是消除權力過分集中、兼職副職過多、機構重疊、職責不明、人浮于事、黨政不分等種種弊端，克服官僚主義，提高工作效率。并就實行黨政分開、進一步下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度、建立社會協(xié)商對話制度、完善社會主義民主政治的若干制度、加強社會主義法制建設作出了具體安排。報告特別提出，黨的自身建設也必須進行改革，以適應改革開放的新形勢。黨的思想建設、組織建設、作風建設，都應當體現(xiàn)這個指導思想。黨的建設要走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子。改革，特別是政治體制改革，將為我們黨的建設注入新的活力。其中對黨的領導體制改革也提出了具體要求，包括黨的宣傳工作和思想教育工作必須改革，克服形式主義，講求實效；切實加強黨的制度建設，健全黨的集體領導制度和民主集中制；改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法；等等。

在實行黨政分開的改革大背景下，必須正確解決黨對政府機構的領導和對企業(yè)事業(yè)單位的領導問題，為此，黨的十三大明確，黨的工作和政府的工作，企業(yè)事業(yè)單位中黨的工作和行政、生產(chǎn)工作，必須適當分工。黨不是向群眾發(fā)號施令的權力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨當然要對各方面的工作和各項生產(chǎn)建設事業(yè)進行領導，而這種領導要充分有效，就必須熟悉業(yè)務，結合業(yè)務進行。在此指導下，黨對基層工作的領導從過去的管得過多過細中解脫出來，相應的體制也逐步確立為行政首長負責制，如國有企業(yè)、高校、科研院所等等，1986年出臺的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》、中共中央1985年5月27日頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》等，都對廠長（經(jīng)理）負責制、校長負責制作出了明確規(guī)定，而黨組織則主要發(fā)揮政治核心作用?！?〕為促進經(jīng)濟的全面恢復和改革的深化、效率的提高發(fā)揮了一定作用。

第二階段，1989年到黨的十八大，這是黨的領導體制改革在探索中逐步展開并深化的階段。這一時期經(jīng)歷了江澤民擔任總書記的十三年和胡錦濤擔任總書記的十年，是黨的領導體制在改革中逐步成型穩(wěn)固的時期。由于發(fā)生了1989年北京政治風波，隨后又連鎖性地發(fā)生了蘇東劇變，許多社會主義國家改變了國家性質(zhì)，這些國家的共產(chǎn)黨也紛紛失去執(zhí)政地位，由此使我國對如何堅持、加強和改進黨的領導有了新的認識，并采取了許多新的措施。這一時期全黨共召開了十四大、十五大、十六大和十七大共四次全國代表大會，歷次大會都對黨的領導體制改革進行了新的思考和探索，并出臺了相關決定和黨內(nèi)法規(guī)制度，使黨的領導得到改進加強。在經(jīng)歷了八九政治風波后短暫的姓“社”姓資的討論后，黨的十四大在鄧小平1992年南巡講話精神指導下得以勝利召開，大會確立了建設有中國特色社會主義理論作為全黨的指導思想，并明確改革是社會主義發(fā)展的基本動力；以黨的領導為核心的四項基本原則是立國之本，是社會主義建設的政治保證；作為工人階級先鋒隊的共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，黨必須適應改革開放和現(xiàn)代化建設的需要，不斷改善和加強對各方面工作的領導，改善和加強自身建設。報告提出了加強黨的建設和改善黨的領導的重大任務，特別強調(diào)黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，農(nóng)村要進一步搞好以黨支部為核心的村級組織建設。全民所有制企業(yè)要充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，堅持和完善廠長負責制，全心全意依靠工人階級。在其他各種經(jīng)濟組織中，也要從實際出發(fā)，抓緊建立健全黨的組織和工作制度。可以看出，黨的十四大在黨的領導體制上承擔著除舊布新的重大任務。黨的十五大是為迎接新世紀而召開的重大會議，會議明確鄧小平理論在全黨的指導思想地位，提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，要求把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。大會把面向新世紀的黨的建設定義為“新的偉大工程”，提出把黨建設成為用鄧小平理論武裝起來、全心全意為人民服務、思想上政治上組織上完全鞏固、能夠經(jīng)受住各種風險、始終走在時代前列、領導全國人民建設有中國特色社會主義的馬克思主義政黨。黨的十六大確立了“三個代表”重要思想的指導地位，把堅持加強和改善黨的領導，全面推進黨的建設新的偉大工程作為黨領導人民建設中國特色社會主義必須堅持的基本經(jīng)驗之一。把黨的領導定義為主要是政治、思想和組織領導，即通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導。這一概括一直沿用下來。黨的十六大明確提出了“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式、領導體制和工作制度”的要求，在改革黨的領導體制方面取得了新突破，主要表現(xiàn)為明確要求要改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調(diào)一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。明確提出各級黨委和領導干部要提高科學判斷形勢的能力、駕馭市場經(jīng)濟的能力、應對復雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力、總攬全局的能力，在此后黨的十六屆四中全會上，中央通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，進一步把五種執(zhí)政能力概括為不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。黨的十六大還提出了執(zhí)政體制的概念，要求全面加強和改進黨的建設，使黨的執(zhí)政方略更加完善、執(zhí)政體制更加健全、執(zhí)政方式更加科學、執(zhí)政基礎更加鞏固的要求。黨的十七大對改革完善黨的領導體制進行了新的部署。會議確立科學發(fā)展觀為全黨的指導思想，要求堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家。提出必須把黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設作為黨的建設的主線，要求改善領導方式和執(zhí)政方式，健全領導體制，完善地方黨委領導班子配備改革后的工作機制，把各級領導班子建設成為堅定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領導科學發(fā)展的堅強領導集體。同時提出了許多體制改革的具體要求，包括完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用。嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度。改革黨內(nèi)選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式等等。這些要求在黨的領導和自身建設過程逐步得到了落實。

第三階段，黨的十八大以來，這是黨的領導體制改革在全面從嚴治黨的新形勢下向縱深推進的階段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了全面從嚴治黨的基本思路，面對新形勢新任務，黨的領導體制進入全方位改革的新時期。黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代，黨的領導體制改革也進入新階段。黨的十八大重申必須堅持黨的領導。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，加強和改善黨的領導，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。針對加強社會建設的新任務，提出必須圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。就黨的領導中的具體制度提出了明確要求，包括堅持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系；保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度；完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制；完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境；強化全委會決策和監(jiān)督作用，完善常委會議事規(guī)則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；擴大黨內(nèi)基層民主，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度，推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等做法，增強黨內(nèi)生活原則性和透明度等等。為了全面深化改革，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出了“深化黨的建設制度改革”的重大命題和任務，明確了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要求必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！稕Q定》要求全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。會上，中央決定成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。會議還提出，創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。建立集聚人才體制機制，擇天下英才而用之。此后，中央出臺了《深化黨的建設制度改革實施方案》，明確了深化黨的組織制度、干部人事制度、黨的基層組織建設制度、人才發(fā)展體制機制四個方面的改革任務，并分解為26項改革舉措，明確了責任單位、改革成果形式和時間進度。這些舉措有一部分著眼于體制制度的改革，具有創(chuàng)新意義。

2017年召開的黨的十九大在深化黨的領導體制改革方面也具有重要地位。十九大提出了“堅持和加強黨的全面領導”的任務，強調(diào)把黨的政治建設擺在首位。黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果。保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是黨的政治建設的首要任務。深化機構和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責；等等。這些要求在新修訂的黨章中得到了完整體現(xiàn)。圍繞加強黨的全面領導與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，中央在黨和國家機構改革方面加大了力度，其中最突出的建立監(jiān)察委員會，與紀委合署辦公，以強化黨和國家對權力的監(jiān)督。2016年11月4日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三個?。ㄊ校┰O立省、市、縣三級監(jiān)察委員會。12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。2017年4月，試點地區(qū)全面完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建和轉隸工作。2018年2月，全國31個省區(qū)市三級監(jiān)察委員會組建工作全部完成。特別值得強調(diào)的是，2018年2月召開的黨的十九屆三中全會專門研究黨和國家領導機構改革問題，通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，并于會后不久印發(fā)。其中《決定》把“形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導體系”納入改革目標，強調(diào)要完善堅持黨的全面領導的制度，特別是要建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設置黨政機構，推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。同時規(guī)劃出臺的黨的機構改革方案提出了嚴格的時間表、路線圖，其改革思路之新、力度之大、改革之徹底是前所未有的，極大地推進了新時代黨的領導體制改革進程，使黨的領導有了更有力的體制保障。

三、改革開放以來黨的領導體制改革的基本經(jīng)驗

回顧改革開放以來黨的領導體制改革進程，我們可以清楚地看到，這一改革順應經(jīng)濟體制改革的大潮而來，與政治體制改革同步，緊緊圍繞堅持加強和改進黨的領導來進行，以黨內(nèi)法規(guī)制度作保證，堅持試點先行穩(wěn)步推進，為改革開放發(fā)揮了政治保障作用，其經(jīng)驗值得在今后的改革中借鑒。

第一，黨的領導體制改革與政治體制改革、經(jīng)濟體制改革等必須同步開展、相互促進。我國的改革進程一直是按照先農(nóng)村、后城市，先經(jīng)濟、后文化和政治的次序一步一步向前推進的，這一進程較好地處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，避免了一些國家出現(xiàn)的改革“陣痛”，也很好地回避了政治體制改革的風險，達到了相互借鑒、相互促進的良好效果。黨的領導體制改革正是在這一進程中展開和逐步深化的。它緣起于十一屆三中全會開始的改革開放和對傳統(tǒng)體制弊端的深刻反思，正是在領導經(jīng)濟和文化體制改革的過程中，我們黨意識到經(jīng)濟和文化體制改革的成果需要政治體制改革來保障，也需要政治體制改革來深化和拓展，因此政治體制改革得以逐步展開。而政治體制改革的方向是民主法治，但核心在于改革黨的領導體制，因為黨是改革事業(yè)的開辟者，也是中國特色社會主義事業(yè)的領導者，改革的成功與否取決于黨的領導體制是否科學，能否正確地引領和保證改革開放的正確進行，而恰恰是黨的領導體制及國家政治體制存在的一系列弊端對改革開放起到了嚴重的阻礙作用，因此這一改革在經(jīng)濟體制改革和文化體制改革后逐漸提上議事日程。我們黨從十二大起逐漸把黨的領導體制改革的任務聚焦于消除權力過分集中、兼職副職過多、機構重疊、職責不明、人浮于事、黨政不分等種種弊端，克服官僚主義，提高工作效率，此后進一步明確了黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，并寫入黨章，提出了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的總要求，使黨的領導體制在改革中朝著科學化的方向邁進，成為實現(xiàn)黨的全面領導的體制保障。

第二，黨的領導體制改革本質(zhì)上是對領導體制的自我完善。我們黨能夠從小到大、從弱到強，最后奪取全國政權，并取得社會主義革命和建設以及改革開放的巨大勝利，充分說明我們黨有一套科學先進高效的領導體制，能夠集中力量辦大事，使黨的正確的路線方針政策得到最大限度的貫徹落實，但是，在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們黨主要形成于革命戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟時期的領導體制卻并不能充分適應這一變化，弊端逐步顯現(xiàn)，因此改革也就順理成章，而且日益迫切，這既是改革發(fā)展和中國特色社會主義事業(yè)的需要，也是黨的領導體制自身變革發(fā)展的需要。一個領導體制要適應不同時期的不同任務需要，必須對自身進行不斷的變革，否則就會遭到拋棄，給事業(yè)帶來損失，正如蘇東劇變的發(fā)生與高度集中的斯大林模式難脫干系一樣，一個偉大的黨就要善于根據(jù)形勢任務的變化對自身進行改革，使其能夠承擔完成新的歷史使命。我們黨之所以堅持并不斷深化黨的領導體制改革，正是看到了這一體制所具有的官僚主義、權力過分集中、家長制、干部領導職務終身制和形形色色的特權現(xiàn)象弊端，從而開啟了黨的領導體制改革進程，經(jīng)過恢復黨的全國代表大會的黨內(nèi)最高領導機構地位，重構黨的全國代表大會、全委會、常委會的關系，進行黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權的適度分離，堅持集體領導制度，尤其是加強黨內(nèi)監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，使黨的領導體制的弊端受到極大的遏制，科學化水平得到顯著提高。經(jīng)過進一步改革，黨的十九大提出加強黨的全面領導，其面臨的黨內(nèi)環(huán)境與改革開放之初有了極大的不同，因此，由此構建的黨的領導體制既與過去黨領導一切的傳統(tǒng)體制相區(qū)別，同時也更便于發(fā)揮黨的領導體制的優(yōu)勢，保證黨提出的中華民族偉大復興目標的實現(xiàn)。因此，改革黨的領導體制絕不是削弱甚至取消黨的領導，而是通過完善黨的領導體制，使黨的領導核心地位得到鞏固和加強，執(zhí)政效率得到新的提升。

第三，黨的領導體制改革必須體現(xiàn)黨的建設的總要求?？偨Y長期以來黨的建設的規(guī)律和經(jīng)驗，我們深刻認識到，黨的建設必須按照黨的政治路線來進行，圍繞黨的中心任務來展開，朝著黨的建設的總目標來加強。黨的建設是政黨為完成自身使命而進行的領導國家、社會和提高自身生機和活力的理論和實踐活動，黨的領導是黨的建設的題中應有之義，也是黨的建設的重要依托，黨的建設必須著眼于鞏固黨的領導，黨的領導要在黨的建設中實現(xiàn)，因此，黨的領導體制改革也必須在黨的建設的總體要求下進行，并體現(xiàn)這一總要求?？傮w上說，改革開放以來黨的建設的總要求是通過加強黨的政治、思想、組織等方面的建設，使黨成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心，黨的十九大進一步把這一要求明確為：堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以加強黨的長期執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，以黨的政治建設為統(tǒng)領，以堅定理想信念宗旨為根基，以調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設質(zhì)量，把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨。〔6〕為此黨的領導體制改革必須圍繞這一總要求來展開，實際上，我們目前進行的黨的領導體制改革都是在這一總要求指導下展開的，如大力推進全面從嚴治黨，明確黨的建設的兩個責任（黨組織領導責任和紀委的監(jiān)督責任），完善有利于黨的全面領導的體制，優(yōu)化基層黨組織設置，改進干部選拔任用體制機制，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，強化各級紀律檢查委員會的權威等等，所有這些都促進了黨的領導體制改革與黨的建設總目標總要求的同向發(fā)力、有機結合。

第四，黨的領導體制改革必須以完善的黨內(nèi)法規(guī)制度作保證。制度與體制有著緊密的聯(lián)系，存在包容和被包容的關系，制度包括體制，體制中也有著制度性的內(nèi)涵。不斷推進制度化是我國改革取得成功的重要原因，只有不斷把成熟的改革經(jīng)驗變成制度甚至是法律法規(guī)，才能避免改革受到個人意志的影響，也才能使具體的改革舉措從特殊性上升為普遍性，在更廣的范圍內(nèi)發(fā)揮指導作用，也才能保證改革的成果不受侵犯。一直與黨的領導體制改革相伴而行的是黨內(nèi)法規(guī)制度建設，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中，明確指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！I導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！薄?〕此后我們逐漸形成了一條與思想建黨相提并論的制度治黨之路，以黨的十二大、十三大進行黨章修改和1980年《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》頒布為標志，黨內(nèi)制度建設逐步走上正軌。隨著黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，黨的制度建設逐步成為國家法治建設的重要組成部分，并得到迅速推進。十八大以來我們黨在加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設方面步入快車道，取得了突破性進展。我們黨制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設進入到了更加注重頂層設計和系統(tǒng)化科學化的新階段。尤其是2013年連續(xù)出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》等具有基礎意義的黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)建設更具系統(tǒng)性和前瞻性。此外，具體的黨內(nèi)法規(guī)制度如準則、條例等頻頻出臺，黨內(nèi)法規(guī)體系正在逐步完善，據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例已達36個，絕大多數(shù)都是在改革開放以來制定和修訂的。〔8〕在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，關于黨的領導的法規(guī)制度更具有重要意義，作為黨內(nèi)法規(guī)“1+4”體系的重要組成部分，黨的領導的黨內(nèi)法規(guī)制度為實現(xiàn)黨的領導體制改革的規(guī)范化發(fā)揮了突出作用，因此，近年來，我們黨制定了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》《中國人民解放軍政治工作條例》《黨政機關公文處理工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，使黨的領導的體制機制和經(jīng)驗得到了新的升華。

第五，黨的領導體制改革必須堅持試點先行穩(wěn)步推進。改革發(fā)展穩(wěn)定的關系是改革的首要問題，在改革中我們認識到，必須把改革的力度和發(fā)展的速度、對改革的承受程度結合起來，在發(fā)展和穩(wěn)定中推進改革，以改革促進發(fā)展和穩(wěn)定。黨的領導體制改革也必須如此，而且因為黨的領導的特殊重要性，堅持這一經(jīng)驗更具有全局意義。在黨的領導體制改革中，我們很好地堅持了先試點后推開的原則，一些重大敏感的體制改革，都是先選擇進行試點，待取得經(jīng)驗后再行推開，直至全面推廣，如干部選拔任用改革、實行黨代會常任制、建立紀委雙重領導體制等等，都既保證了有效實施，又減少了可能產(chǎn)生的震動。此外，改革中的自上而下與自下而上相結合也體現(xiàn)了改革穩(wěn)步推進的要求，一些重大的難度較大的改革方案，中央都是率先實施，起到示范帶動作用，也減少了實施中的阻力，如中央“八項規(guī)定”實施、常委制度改革等，當然大量的是先在基層取得經(jīng)驗，再上升為制度進而在全黨推廣。黨的領導體制改革中必然會觸動原有的權力結構和關系，但只要改革有利于黨的建設和人民的利益，再加上穩(wěn)定有序推進，改革必然可以取得成功。

黨的十九大莊嚴宣告中國特色社會主義進入了新時代，新時代必然有新任務、新使命，同時也會面臨新的困難和矛盾，黨的領導體制只有在改革中才能不斷適應這些任務要求，這就需要在改革中不斷調(diào)整機構設置，進行權限劃分，統(tǒng)籌相互關系，以最大限度地調(diào)動黨內(nèi)各個方面的積極性，使黨更加團結統(tǒng)一，切實提升黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，使黨真正履行好中國特色社會主義事業(yè)堅強領導核心的地位和使命。

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〔8〕 韓強.改革開放以來黨內(nèi)條例建設的進程與經(jīng)驗〔J〕.理論探索，2018，（1）.

【責任編輯：劉彥武】