法院不予受理選舉糾紛案件產(chǎn)生原因及解決途徑

摘 要 《選舉法》實(shí)施過(guò)程中，存在著大量的糾紛未能納入司法救濟(jì)程序，如確定人大代表候選人資格、公布選舉信息、不登記具有選民資格的選民等。當(dāng)事人就這部分糾紛訴訟至法院，法院會(huì)不予以受理，或駁回起訴。本文認(rèn)為應(yīng)完善選舉法的司法救濟(jì)程序，將這類選舉糾紛納入司法訴訟程序，特別是納入行政訴訟程序。

關(guān)鍵詞 選舉權(quán) 被選舉權(quán) 不予受理 行政訴訟

基金項(xiàng)目：本文系2017年北京市政治文明建設(shè)研究基地開放課題：完善《選舉法》糾紛解決機(jī)制研究，項(xiàng)目編號(hào)：17zzwm029。

作者簡(jiǎn)介：王仰飛，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.147

《選舉法》實(shí)施過(guò)程中，有兩種糾紛解決的司法救濟(jì)程序，一是確認(rèn)選民資格的民事特別程序，二是破選舉罪的刑事訴訟程序。這兩個(gè)程序不足以解決目前在人大代表選舉中產(chǎn)生的糾紛，如確定人大代表候選人資格、公布選舉信息、不登記具有選民資格的選民等，目前的選舉法對(duì)這部分選舉糾紛的司法救濟(jì)程序缺失。當(dāng)事人就這部分糾紛訴訟至法院，法院會(huì)不予以受理，或駁回起訴。選舉程序是否公正、合法，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)；完善選舉糾紛的司法救濟(jì)程序，更是人大選舉的法治化進(jìn)程的內(nèi)在要求。為此，這類糾紛應(yīng)納入司法救濟(jì)程序，特別是納入行政訴訟程序。

一、法院不予受理的選舉糾紛典型案例

（一）選舉機(jī)構(gòu)不登記具有選民資格的選民

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)要依法登記符合條件的選民。選舉程序比較復(fù)雜，牽涉人員廣泛眾多，有時(shí)即使是符合條件的選民，也有不被登記的現(xiàn)象發(fā)生。這時(shí)，選民與選舉機(jī)構(gòu)就選民登記行為發(fā)生了糾紛。但是，目前的司法救濟(jì)程序中，沒(méi)有關(guān)于選舉機(jī)構(gòu)“行政不作為”的訴訟程序。

2013年，在彭謀訴武定縣林業(yè)局行政不作為案中，彭某訴稱，1991年8月6日至今，武定縣林業(yè)局將其非法“除名”，長(zhǎng)達(dá)二十三年拒絕對(duì)其進(jìn)行選民登記，故意行政不作為，拒絕發(fā)給其選舉票。十年前，其就依法向武定縣選舉委員會(huì)提出申訴，選舉委員會(huì)拒絕做出處理決定。其于2003年1月9日向武定縣法院提起行政訴訟，法院既未受理也不答復(fù)。2013年8月30日，其就本案分別兩次向武定縣法院提起行政訴訟和民事訴訟，但法院均不予受理，其一直向相關(guān)部門申訴也無(wú)果，故提起此次上訴。

楚雄彝族自治州中級(jí)人民法院認(rèn)為，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利。上訴人彭某認(rèn)為武定縣林業(yè)局侵犯其選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不屬于行政訴訟受案范圍。故上訴人彭某的上訴理由不成立，其請(qǐng)求不予支持。裁定駁回上訴，維持原裁定。

（二）選舉機(jī)構(gòu)不公布選舉信息

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布選舉信息。在實(shí)際的選舉組織實(shí)施過(guò)程中，權(quán)利人認(rèn)為選舉機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)公布選舉信息，或者公布的信息不完整，權(quán)利人就會(huì)與選舉機(jī)構(gòu)就公布選舉信息問(wèn)題產(chǎn)生糾紛。這種糾紛，在目前的司法救濟(jì)程序中也沒(méi)有具體的規(guī)定。

2016年，在何某某訴北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)、北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)清華園街道選舉分會(huì)行政起訴中，何某某訴稱：今年是基層人大代表選舉年，其對(duì)清華園街道人大代表和海淀區(qū)人大履職情況進(jìn)行調(diào)研。先后到海淀區(qū)人大信訪部門及清華園街道選舉分會(huì)要求獲得相關(guān)信息。后通過(guò)海淀區(qū)政府網(wǎng)查詢，得知清華園街道選舉分會(huì)主任人選，遂向被起訴人索要《2016年海淀區(qū)人民代表大會(huì)換屆選舉工作手冊(cè)》，但一直未拿到，多次致電或去相關(guān)部門反映該問(wèn)題，至今沒(méi)有回復(fù)。故起訴至法院，要求被起訴人依照《選舉法》及時(shí)公布選舉信息。

海淀區(qū)人民法院認(rèn)為，人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，海淀區(qū)選舉委員會(huì)及下級(jí)分會(huì)是海淀區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的，為組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉而成立的機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)關(guān)，并不具備行政職能，故何某某所訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件。據(jù)此裁定對(duì)何某某的起訴不予立案。二審北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為，就本案而言，北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)及北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)清華園街道選舉分會(huì)在人民代表大會(huì)代表選舉中的行為既非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政行為，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，故何某某對(duì)北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)及北京市海淀區(qū)選舉委員會(huì)清華園街道選舉分會(huì)提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍，不符合行政起訴條件。何某某的上訴理由缺乏法律依據(jù)，對(duì)其上訴請(qǐng)求，本院不予支持，駁回上訴。

（三）選舉機(jī)構(gòu)不予確認(rèn)人大代表候選人資格

根據(jù)《選舉法》規(guī)定，選舉機(jī)構(gòu)具有確定和公布正式代表候選人的職責(zé)。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。在選舉實(shí)施過(guò)程中，選民聯(lián)名推薦的候選人，沒(méi)有得到選舉機(jī)構(gòu)的確認(rèn)和公布，未能進(jìn)入后續(xù)的選舉投票程序。這時(shí)，選舉機(jī)構(gòu)與被推薦的候選人、聯(lián)名的選民就可能發(fā)生關(guān)于確認(rèn)人大代表候選人資格的糾紛。選舉中的這種糾紛，也未納入司法救濟(jì)程序。

2016年，在在陳某某訴常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會(huì)的民事訴訟中，陳某某訴稱：常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會(huì)關(guān)于陳某某自薦區(qū)代表初步候選人行為的處理答復(fù)意見內(nèi)容不實(shí)，違反選舉法，請(qǐng)求法院依法判決起訴人的候選人資格合法有效。2016年11月16日-17日，政新村委及潞城選區(qū)共計(jì)136人在登記表上簽字，聯(lián)名推薦我為人大代表候選人。2016年11月19日，常州市武進(jìn)區(qū)選舉委員會(huì)公布了十六屆人大代表初步候選人名單，并出具了一份《關(guān)于對(duì)潞城街道政新選區(qū)選民陳亞春自薦區(qū)代表初步候選人行為的處理答復(fù)意見》，未將我列入?yún)^(qū)人大代表候選人?，F(xiàn)我對(duì)上述處理答復(fù)意見不服，遂向法院起訴。

江蘇省常州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院認(rèn)為，起訴人陳某某要求確認(rèn)其人大代表候選人資格合法有效，并非要求確定其選民資格。陳某某的起訴不屬于人民法院受理民事訴訟的受理范圍，本院依法予以裁定，駁回起訴。

二、法院不受理選舉糾紛案件原因分析

（一）法律程序不完善

我國(guó)憲法對(duì)于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定是明確的、具體的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！边x舉權(quán)和被選舉權(quán)，是憲法和法律賦予公民最基本的政治權(quán)利。憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須要有完善的程序法保障。目前，我國(guó)關(guān)于保障公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的程序立法不夠完善，其表現(xiàn)有：

首先，關(guān)于公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是通過(guò)《憲法》和憲法性法律《選舉法》予以規(guī)定的，由于我國(guó)尚未建立憲法訴訟制度，法院無(wú)權(quán)直接適用憲法審理糾紛案件。因此，法院也無(wú)權(quán)受理選舉訴訟，當(dāng)選舉權(quán)、被選舉權(quán)被侵犯時(shí)，也無(wú)法得到司法救濟(jì)。在發(fā)生侵犯公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)糾紛時(shí)，當(dāng)事人訴至法院，法院也會(huì)因訴訟程序符合法律規(guī)定，不予受理直接駁回起訴。

其次，沒(méi)有行政訴訟的救濟(jì)程序。關(guān)于選舉糾紛，當(dāng)前只有兩個(gè)專門的司法救濟(jì)程序：民事上的確定選民資格案件和刑事上的破壞選舉的案件，救濟(jì)手段單一、狹窄，不符合選舉組織實(shí)施的實(shí)際情況。從現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)來(lái)看，再人大代表選舉實(shí)施過(guò)程中，侵犯公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象是多樣的，如推薦候選人、選舉信息公開、投票唱票計(jì)票、委托代理投票、有關(guān)部門不登記具有資格的選民等。這些糾紛不屬于公民的選民資格糾紛，也不能納入行政訴訟程序當(dāng)中，因?yàn)檫x舉機(jī)構(gòu)既非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的，選舉機(jī)構(gòu)的行為不屬于行政行為，其行為的結(jié)果也不能納入行政訴訟司法程序。

（二）法律責(zé)任主體不明確

根據(jù)《選舉法》，全國(guó)人大常委會(huì)、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市（自治洲）人大常委會(huì)、各級(jí)選舉委員會(huì)是人代表選舉的選舉機(jī)構(gòu)，主持各級(jí)人大代表的選舉工作。選舉機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，它的成立是根據(jù)《選舉法》第八條：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。從法律的角度看，選舉機(jī)構(gòu)不具有法律主體的資格，從而也不承擔(dān)選舉糾紛的法律責(zé)任。根據(jù)目前我國(guó)的法律規(guī)定，人大常委會(huì)、選舉委員會(huì)既不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也不是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織?；诖耍舜蟪Ｎ瘯?huì)、選舉委會(huì)的行為不屬于行政行為。任何組織和個(gè)人，如果對(duì)人大常委會(huì)、選舉委員會(huì)提起起訴，不符合行政訴訟的條件，法院會(huì)因此駁回起訴，爭(zhēng)議也就得不到解決。

三、法院不予受理選舉糾紛案件的解決途徑

法院不予受理選舉糾紛案件納入行政訴訟，需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是誰(shuí)做被告，既確定選舉機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任主體資格；二是法院保護(hù)的權(quán)利范圍，既確定選舉機(jī)構(gòu)的哪些行為屬于行政行為，哪些行為屬于侵權(quán)行為，從而屬于行政訴訟的受案范圍。

（一）確定選舉機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任主體資格

目前，各級(jí)選舉機(jī)構(gòu)還不是責(zé)權(quán)統(tǒng)一法人，要賦予各級(jí)選舉機(jī)構(gòu)的法人資格。只有具有法人資格，選舉機(jī)構(gòu)才是完全行為能力“人”，能夠依法行使法律權(quán)力，承擔(dān)法律義務(wù)。根據(jù)當(dāng)前法律，賦予法人資格的方式有兩種，一是依法成立法人，二是由法人授權(quán)成立組織，行使法人授權(quán)的行為，由授權(quán)法人承擔(dān)行為責(zé)任。賦予選舉機(jī)構(gòu)的法人地位，選舉機(jī)構(gòu)必須是法律上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一體。選舉機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的并具備相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，在成立和注銷時(shí)要予以登記，其所有行為納入法治的軌道。作為法人的選舉機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（二）設(shè)置選舉糾紛案件的行政訴訟程序

在確定了選舉機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體資格后，還需要確定其行為屬于法院受理范圍，主要是確定選舉機(jī)構(gòu)的行為是否屬于行政行為，其行為是否侵犯了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而屬于行政訴訟的受案范圍。

根據(jù)當(dāng)前的行政法，選舉權(quán)和被選舉權(quán)屬于政治權(quán)利，被排除在行政訴訟的受案范圍之外。行政訴訟的受案范圍是行政機(jī)關(guān)侵犯他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。那些不屬于法律明確規(guī)定的不屬于法院受案范圍的行為，都應(yīng)該納入法院的受案范圍。選舉糾紛中的行為不屬于法律明確規(guī)定的不予受理的四種行為，法院應(yīng)依法受理。

司法實(shí)踐中，受教育權(quán)的保護(hù)就是采取上訴法治思路，這為選舉糾紛案件納入行政訴訟程序提供了借鑒和司法救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)。受教育權(quán)的侵權(quán)行為也存在著學(xué)校是否屬于合格的訴訟主體（學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)）、其行為是否是行政行為的司法救濟(jì)困境，這與選舉權(quán)和被選舉權(quán)的保護(hù)困境完全一致。但在當(dāng)前的司法實(shí)踐中已把學(xué)校當(dāng)作合格的行政訴訟當(dāng)事人，按照行政訴訟的程序解決受教育權(quán)侵權(quán)糾紛。在確定了選舉機(jī)構(gòu)是合格的訴訟主體之后，應(yīng)依法確認(rèn)選舉機(jī)構(gòu)的行為屬于行政行為，如果該行為侵犯了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，法院應(yīng)依法受理該類糾紛。

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