最年輕部長(zhǎng)的新考題：自然資源怎么管

劉佳

國(guó)務(wù)院新晉組成部門(mén)迎來(lái)了最年輕的部長(zhǎng)。

陸昊，這位生于1967年的正部級(jí)高官，實(shí)現(xiàn)了身份的又一次轉(zhuǎn)變，成為自然資源部部長(zhǎng)。

自然資源管理是一盤(pán)全國(guó)的大棋，這盤(pán)棋里囊括了來(lái)自八個(gè)部門(mén)的規(guī)劃和確權(quán)等職能，如何整合權(quán)屬、如何發(fā)揮綠水青山的效益，都是部長(zhǎng)陸昊面對(duì)的新考題。

全國(guó)一盤(pán)棋

中國(guó)自然資源的管理職責(zé)曾分散在若干個(gè)部門(mén)，多頭管理。在早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系中，自然資源被作為生產(chǎn)資料，主要服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)化、城市化建設(shè)，分別屬于當(dāng)時(shí)的農(nóng)牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、煤炭工業(yè)部等。

隨著自然資源的功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，人們對(duì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提高，一些部門(mén)被取消，資源管理權(quán)限劃歸到其他部門(mén)。但到此輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)前，管理自然資源的職能仍然散落各處，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等八個(gè)部門(mén)都涉及其中，這就可能導(dǎo)致管理上的沖突——有的要經(jīng)濟(jì)利用，有的把保護(hù)納入考量。

“我種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個(gè)是草本，一個(gè)是木本。”全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉在2018年“兩會(huì)”期間談及改革時(shí)以此舉例，引起在場(chǎng)一陣哄笑。

部門(mén)間交叉重疊的矛盾反映在地方，則是升級(jí)版。在林業(yè)部門(mén)下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗(yàn)區(qū)（森林工業(yè)企業(yè)是在國(guó)有林區(qū)從事木材采運(yùn)、加工、林產(chǎn)化工、林機(jī)修造、運(yùn)輸、供銷(xiāo)的企業(yè)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)森工企業(yè)），農(nóng)民拿著水利部門(mén)頒發(fā)的合同養(yǎng)魚(yú)時(shí)，與森工發(fā)生沖突。“一些林場(chǎng)的火災(zāi)跟利益沖突直接相關(guān)?！币晃粚?zhuān)家說(shuō)。

一位曾參與東北三江平原保護(hù)項(xiàng)目的專(zhuān)家也透露，亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾計(jì)劃在2000年左右啟動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目，幫助三江平原進(jìn)行規(guī)劃制定和能力建設(shè)，前兩次找到當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)部門(mén)牽頭，都以失敗告終，“最后是到了黑龍江省政府，副省長(zhǎng)把所有相關(guān)部門(mén)叫到一起，保證沒(méi)有一個(gè)部門(mén)會(huì)拆臺(tái)，事才辦妥。”

此輪機(jī)構(gòu)改革方案中，自然資源部的成立最為關(guān)鍵，其成立在自然資源管理領(lǐng)域被視作是解決過(guò)去數(shù)十年中國(guó)式多頭監(jiān)管的重要一步。

區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

中共十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)屢次在重要文件中被提及，環(huán)保風(fēng)暴席卷全國(guó)，末端治理力度加大，源頭規(guī)劃的重要性也逐漸凸顯。過(guò)去，空間規(guī)劃以土地資源為基礎(chǔ)，一塊地的用途成為各部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，住建、國(guó)土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能，新方案收歸了三者的相關(guān)規(guī)劃職責(zé)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。

自然資源部的成立，一個(gè)很重要的職責(zé)是，在規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線，其中既包括在保護(hù)區(qū)邊界劃定的紅線，也有資源開(kāi)發(fā)利用的隱形控制紅線。

對(duì)于自然資源的利用，不少學(xué)者建議區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性資源以分類(lèi)管理。這類(lèi)似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授徐晉濤進(jìn)一步解釋?zhuān)鷳B(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主導(dǎo)的森林，經(jīng)營(yíng)方式受到約束，一部分由自然保護(hù)區(qū)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)管理，無(wú)論誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，都以公益的方式去經(jīng)營(yíng)；商品林則需要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。

森工企業(yè)轉(zhuǎn)型是東北的棘手難題，從學(xué)校、醫(yī)院，到社區(qū)管理，每個(gè)森工企業(yè)都有一套成熟的社會(huì)治理體系，涉及幾萬(wàn)人。國(guó)有林區(qū)改革進(jìn)行至今，徐晉濤認(rèn)為，黑龍江模式是比較符合實(shí)際的模式——森工企業(yè)就地轉(zhuǎn)換為地方管理機(jī)構(gòu)的角色。

徐晉濤認(rèn)為，把經(jīng)營(yíng)權(quán)放給市場(chǎng)，委托職業(yè)企業(yè)家、社會(huì)組織代理，確保經(jīng)營(yíng)人的行為符合所有人的利益，可以解決半個(gè)世紀(jì)以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制無(wú)法解決的激勵(lì)問(wèn)題，而且能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

新任部長(zhǎng)陸昊正是經(jīng)濟(jì)學(xué)科班出身。赴任東北的五年，黑龍江開(kāi)啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月，黑龍江首批國(guó)有林管理局掛牌，全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護(hù)、管理等行政職能。經(jīng)營(yíng)方面，則由四個(gè)國(guó)有林對(duì)應(yīng)的公司負(fù)責(zé)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

主政期間，陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)黑龍江轉(zhuǎn)型的思路，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，包括有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)旅游等。

除市場(chǎng)和政府之外，隨著對(duì)多中心治理的關(guān)注，社區(qū)作為資源的直接使用者，其自組織自管理開(kāi)始受到了重視，并被稱(chēng)為是自然資源管理的第三條路。

確權(quán)與考核

細(xì)心的人可以發(fā)現(xiàn)，在此輪機(jī)構(gòu)改革方案中，自然資源部的職責(zé)描述近半數(shù)是收歸相關(guān)資源確權(quán)登記職能。

“統(tǒng)一確權(quán)登記是更好地做好規(guī)范管理的前提和基礎(chǔ)?！眹?guó)土部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司司長(zhǎng)鞠建華在去年6月曾表示，資源性國(guó)有資產(chǎn)的家底不清，資源使用效率不高。

產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題在自然資源中實(shí)為常見(jiàn)。徐晉濤說(shuō)，在林業(yè)領(lǐng)域，仍然存在相當(dāng)一部分沒(méi)有確權(quán)的自然資源，主要存在于集體所有和國(guó)有之間，東北林場(chǎng)就是顯見(jiàn)的案例。

邊界不清會(huì)導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算，資源面積的總和相加可能會(huì)大于國(guó)土面積。

確權(quán)工作在此次機(jī)構(gòu)改革之前已在進(jìn)行。2016年11月1日通過(guò)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》中提出，要堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)的原則，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

近年出臺(tái)的多項(xiàng)文件中，自然資源資產(chǎn)是一個(gè)熱詞。自然資源資產(chǎn)核算和定價(jià)則為確權(quán)后的管理提供了另一種思路，即制定資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)地方綠色政績(jī)考核。

目前，學(xué)界對(duì)不同類(lèi)型的自然資源價(jià)值核算都有嘗試，例如青藏高原的生態(tài)資產(chǎn)，覆蓋了森林、草地、農(nóng)田、濕地、水面、荒漠六個(gè)一級(jí)類(lèi)別；也有貴州的某個(gè)林場(chǎng)、新疆的某個(gè)湖泊的單獨(dú)核算。

生態(tài)系統(tǒng)為人類(lèi)提供的直接的有形和無(wú)形的效益，如農(nóng)產(chǎn)品、干凈水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品也被加入其中。

不過(guò)，不同類(lèi)別的自然資源服務(wù)價(jià)值用什么標(biāo)尺衡量一直是引發(fā)擔(dān)憂的問(wèn)題。全球環(huán)境研究所生態(tài)專(zhuān)家彭奎擔(dān)心，沒(méi)完全分清產(chǎn)權(quán)和權(quán)屬的情況下，各部門(mén)都用自己的數(shù)據(jù)在做核算，相差較大。此外，每個(gè)承擔(dān)課題的評(píng)估組方法也不一，這些都是自然資源資產(chǎn)核算暫時(shí)的羈絆。

除了所有權(quán)之外，使用權(quán)、受益權(quán)、管理權(quán)等產(chǎn)權(quán)如何安排以區(qū)分裁判員和運(yùn)動(dòng)員——例如在受益權(quán)上，國(guó)家和地方自然資源機(jī)構(gòu)如何分配，也是下一步管理的難點(diǎn)。

追溯回五年前，2013年3月25日，初到黑龍江的陸昊雙手接過(guò)黑龍江代省長(zhǎng)的任命證書(shū)。他感慨道，自己作為一名年輕干部，新崗位的重大責(zé)任和使命，是一種全新的挑戰(zhàn)。

五年后重回北京，等待這位屢屢刷新最年輕官員紀(jì)錄的部長(zhǎng)的，又是一個(gè)全新的考驗(yàn)。（據(jù)《南方周末》）