成偉

【摘 要】黨的十八大明確提出：“科技創(chuàng)新是提高生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐”，將科技創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。隨著科技體制改革的不斷深入，全國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政科研資金管理改革持續(xù)深化，下放科研資金管理權(quán)限，“放、管、服、落”的政策要求，對(duì)科研主體的科研資金管理服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新提出了新的、更為迫切的要求。但是，目前科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制形式化嚴(yán)重，對(duì)支出內(nèi)容的真實(shí)性、合規(guī)性和相關(guān)性審核把關(guān)不嚴(yán)；科研經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)部控制細(xì)節(jié)不夠完善，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)缺失，財(cái)務(wù)部門(mén)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，為控制風(fēng)險(xiǎn)，一味加強(qiáng)“監(jiān)管”，導(dǎo)致一方面科研人員感覺(jué)報(bào)銷越來(lái)越難；另一方面科研人員貪腐，跑冒滴漏的問(wèn)題又層出不窮；科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制弱化，干好干壞一個(gè)樣，導(dǎo)致部分制度還停留在以文件落實(shí)文件的階段。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)目前科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，并就科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制建設(shè)提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】科研項(xiàng)目；經(jīng)費(fèi)管理；科研事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、加強(qiáng)科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控的背景與意義

1.國(guó)家財(cái)政科研資金管理改革的要求

隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，全國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政科研資金管理改革持續(xù)深化，近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案》和《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》等文件，進(jìn)一步下放科研資金管理權(quán)限，“放、管、服、落”的政策要求，對(duì)科研資金管理體制機(jī)制創(chuàng)新提出了新的、更為迫切的要求。特別是中辦發(fā)50號(hào)文件明確要求承擔(dān)單位要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式、建立健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度。

2.單位強(qiáng)化法人責(zé)任，提升自身科研資金管理使用水平的需要

目前，隨著科研事業(yè)單位資金來(lái)源多渠道化，資金數(shù)額規(guī)模越來(lái)越大。就高校籌資渠道而言，資金來(lái)源已經(jīng)從原來(lái)僅為財(cái)政撥款發(fā)展為現(xiàn)在的財(cái)（財(cái)政撥款）、費(fèi)（學(xué)費(fèi)）、產(chǎn)（校辦產(chǎn)業(yè)上繳）、社（社會(huì)捐贈(zèng)）、基（教育基金）、科（科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）、貸（銀行貸款）等七種渠道。一方面，不斷加大“內(nèi)控”管理，增加審批環(huán)節(jié)，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的正常使用管的太死，導(dǎo)致科研任務(wù)無(wú)法順利開(kāi)展，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢；另一方面，又沒(méi)能對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出進(jìn)行高效審核把關(guān)，導(dǎo)致在結(jié)題財(cái)務(wù)驗(yàn)收階段產(chǎn)生大量的不合規(guī)支出，超范圍、超預(yù)算支出；科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)跑冒滴露的現(xiàn)象屢禁不止，各類違法違規(guī)案件頻繁曝光?？蒲惺聵I(yè)單位亟需創(chuàng)新管理服務(wù)方式，建立完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制制度。

3.為科研人員松綁，保障科研任務(wù)順利完成的必然要求

以往的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在以下幾個(gè)弊端：一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過(guò)嚴(yán)過(guò)死，科研管理以及科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理行政化趨勢(shì)嚴(yán)重。二是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷手續(xù)繁雜、程序較多、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，很多大學(xué)教授、科學(xué)家等科研人員在獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也因報(bào)銷環(huán)節(jié)的諸多問(wèn)題被逼成了“會(huì)計(jì)”。三是科研人員不是財(cái)務(wù)人員，但項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)全部由科研人員拍腦袋做出，導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，頻繁的進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，甚至先執(zhí)行后調(diào)整的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，科研人員不能專心從事科研活動(dòng)。項(xiàng)目承擔(dān)單位要建立健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制制度，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，把科研人員從繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)。

二、科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控建設(shè)的問(wèn)題

1.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理形式化嚴(yán)重

大部分科研事業(yè)單位雖然制定有硬性的“科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理”制度，但其實(shí)質(zhì)絕大多數(shù)都是對(duì)國(guó)家層面制度的全面復(fù)制，基本沒(méi)有結(jié)合單位實(shí)際情況訂立可行的實(shí)施細(xì)則和操作流程，缺乏可操作性。以預(yù)算調(diào)整審批為例，預(yù)算調(diào)整審批形式大于實(shí)質(zhì)。一是審批流于形式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，課題承擔(dān)單位大都能夠按照國(guó)家的要求制定預(yù)算調(diào)整制度和操作流程，但在實(shí)際操作過(guò)程中，更多是進(jìn)行“形式審核”，管理部門(mén)難以對(duì)調(diào)整的合理性進(jìn)行把關(guān)。二是先執(zhí)行后調(diào)整。部分科研管理人員反映，很多情況都是科研人員先發(fā)生研究支出，財(cái)務(wù)報(bào)銷發(fā)現(xiàn)預(yù)算超支時(shí)才進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。還有些科研人員對(duì)支出科目分類的理解與財(cái)務(wù)人員有偏差，導(dǎo)致部分科目預(yù)算超支，這種情況也很常見(jiàn)。三是調(diào)整幅度過(guò)大。預(yù)算調(diào)整中也不乏調(diào)整幅度過(guò)大的案例，某科研院所將課題經(jīng)費(fèi)中除材料費(fèi)和差旅費(fèi)以外其他科目預(yù)算全部調(diào)整為材料費(fèi)預(yù)算。調(diào)增科目調(diào)整幅度均超過(guò)50%，有的甚至達(dá)到200%，調(diào)減科目調(diào)整幅度均為100%。

2.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)部控制細(xì)節(jié)不夠完善

一直以來(lái)，很多科研事業(yè)單位都存在重立項(xiàng)輕過(guò)程管理，重視科研項(xiàng)目管理，輕財(cái)務(wù)管理，重申請(qǐng)預(yù)算輕支出把關(guān)的傾向。單位科研管理部門(mén)絕大部分精力都投入到了項(xiàng)目申報(bào)和預(yù)算申請(qǐng)中，對(duì)項(xiàng)目過(guò)程管理職責(zé)缺失。很多單位科研管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的合理性和相關(guān)性都沒(méi)有履行審核把關(guān)義務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出的大部分風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到了財(cái)務(wù)管理部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)作為內(nèi)部控制的最終關(guān)口，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，不得不機(jī)械式的不斷加強(qiáng)管理，給財(cái)務(wù)部門(mén)造成過(guò)重的壓力的同時(shí)，也使得科研人員感覺(jué)報(bào)銷更難了。

3.科研項(xiàng)目?jī)?nèi)控監(jiān)督機(jī)制缺失

大部分科研事業(yè)單位雖然能夠按照相關(guān)規(guī)定制定科研經(jīng)費(fèi)管理制度，也能夠結(jié)合自身實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則和流程規(guī)范，但對(duì)內(nèi)控制度的執(zhí)行情況缺少評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，干好干壞一個(gè)樣，弱化了單位相關(guān)部門(mén)積極實(shí)施內(nèi)控制度的積極性。以信息公開(kāi)為例，2011年的434號(hào)文曾明確信息公開(kāi)的內(nèi)容要求，2016年出臺(tái)的50號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目承擔(dān)單位要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定……實(shí)行內(nèi)部公開(kāi)制度，主動(dòng)公開(kāi)項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算調(diào)劑、資金使用（重點(diǎn)是間接費(fèi)用、外撥資金、結(jié)余資金使用）、研究成果等情況”。2015年巡視檢查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)被檢查單位未建立信息公開(kāi)制度；2016年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，90%的單位科研項(xiàng)目主要信息仍未公開(kāi)，少數(shù)單位僅對(duì)立項(xiàng)、結(jié)題情況進(jìn)行公開(kāi)。2017年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)科研人員知道了項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行信息公開(kāi)這一政策要求，大部分單位也已就信息公開(kāi)制定了單位內(nèi)部管理辦法，但單位主動(dòng)公開(kāi)的信息仍限于項(xiàng)目立項(xiàng)和結(jié)題情況，多數(shù)單位在全面落實(shí)信息公開(kāi)工作上仍進(jìn)度緩慢。信息公開(kāi)作為最為“有效”的內(nèi)部控制制度之一，未能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，科研項(xiàng)目資金沒(méi)能在陽(yáng)光下運(yùn)行，再多的監(jiān)管機(jī)制也無(wú)法從根本上解決跑冒滴漏和套取科研經(jīng)費(fèi)的腐敗問(wèn)題。

4.相關(guān)管理和服務(wù)人員的素質(zhì)亟待提高

當(dāng)前，科研事業(yè)單位科研管理相關(guān)部門(mén)缺乏既專業(yè)又具有綜合管理能力的管理人才?？蒲腥藛T普遍認(rèn)為，大多數(shù)承擔(dān)單位管理部門(mén)并沒(méi)有起到對(duì)科研活動(dòng)專業(yè)的管理和服務(wù)作用，科研人員像“個(gè)體戶”一樣，從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算申請(qǐng)、到項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收，單位管理部門(mén)并未給予有力的專業(yè)管理和服務(wù)。鑒于此，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），提出建立科研財(cái)務(wù)助理制度，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。但多數(shù)單位都只是雇傭少量的職工親屬或者兼職派遣人員，從事一些跑腿、貼票的工作，并未給科研人員提供專業(yè)化服務(wù)。

三、科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控問(wèn)題的原因分析

科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度存在的問(wèn)題有單位層面的問(wèn)題，也有業(yè)務(wù)層面的問(wèn)題。單位層面涉及組織構(gòu)架的設(shè)計(jì)、內(nèi)控制度的完善、信息化手段及科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的建設(shè)，人才培養(yǎng)和人員激勵(lì)等。業(yè)務(wù)層面包括項(xiàng)目立項(xiàng)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、資金使用控制、科研項(xiàng)目費(fèi)用支出控制、科研合同管理、設(shè)備物資采購(gòu)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)、科研激勵(lì)等。

單位層面存在的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)原因：一是單位領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控管理意識(shí)和觀念薄弱，存在“重立項(xiàng)輕經(jīng)費(fèi)管理”思想，只片面追求申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，無(wú)后續(xù)跟蹤負(fù)責(zé)機(jī)制。二是單位信息化手段利用不足，相關(guān)部門(mén)之間溝通不夠。財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況了解甚少，沒(méi)能全程參與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的內(nèi)控管理。50號(hào)文件要求，承擔(dān)單位應(yīng)優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，建立科研信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)科研管理部門(mén)及課題組之間信息溝通，保障科研活動(dòng)的順利進(jìn)行。但是，目前還是有很多單位沒(méi)有建立共享平臺(tái)，部門(mén)間缺乏溝通，財(cái)務(wù)部門(mén)管控存在困難。三是科研管理服務(wù)人員素質(zhì)有待提升。特別是國(guó)家倡導(dǎo)科研財(cái)務(wù)助理制度以來(lái)，大多數(shù)單位都是由項(xiàng)目組自行聘用科研財(cái)務(wù)助理，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一且不固定，考評(píng)機(jī)制不健全，科研財(cái)務(wù)助理多為派遣制或兼職，不占用單位固定崗位和編制，工作不穩(wěn)定，導(dǎo)致招聘的科研財(cái)務(wù)助理勝任能力不足，發(fā)揮作用有限。四是科研資金管理使用情況的信息公開(kāi)不夠。信息公開(kāi)是對(duì)科研資金規(guī)范使用的最有效的內(nèi)控手段之一，但即使在國(guó)家三令五申，要求單位加快落實(shí)信息公開(kāi)制度的背景下，截至2017年底，仍有很多單位還停留在以文件落實(shí)文件階段，沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

業(yè)務(wù)層面存在的問(wèn)題主要原因如下：一是項(xiàng)目立項(xiàng)階段科研管理部門(mén)等參與不夠，預(yù)算編制不科學(xué)，導(dǎo)致后續(xù)預(yù)算調(diào)整等各項(xiàng)管理工作繁瑣且沒(méi)有效率。二是單位科研經(jīng)費(fèi)支出管控的重點(diǎn)主要還是放在預(yù)算的控制和執(zhí)行上，沒(méi)有針對(duì)支出內(nèi)容真實(shí)性、相符性以及合理性的相應(yīng)管控措施，合理保證科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的安全性。三是科研人員存在“自己課題自己管”的傳統(tǒng)理念，科研項(xiàng)目支出隨意性大，往往都是先執(zhí)行后履行各種報(bào)銷手續(xù)，單位認(rèn)為科研活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生了，不予報(bào)銷也不合適，會(huì)影響科研人員的積極性，所以先執(zhí)行后調(diào)整預(yù)算、先發(fā)生支出后找票報(bào)銷的情況普遍存在。四是科研事業(yè)單位內(nèi)部科研管理、資產(chǎn)管理、合同管理等相關(guān)管理部門(mén)責(zé)任缺失，未能在科研經(jīng)費(fèi)支出審批流程中切實(shí)發(fā)揮審核把關(guān)作用，導(dǎo)致所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移到了財(cái)務(wù)管理部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)為了控制風(fēng)險(xiǎn)不得不一味加強(qiáng)監(jiān)管，導(dǎo)致科研人員感覺(jué)科研經(jīng)費(fèi)管理更緊了。同時(shí)，不同忽視的是通過(guò)大額材料、測(cè)試等關(guān)聯(lián)交易或者虛假合同轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的案例卻屢禁不止。

為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)，科研事業(yè)單位必須建立有效的內(nèi)部控制體系。但什么是有效的內(nèi)控體系，如何建立、評(píng)價(jià)和改進(jìn)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制，這已日益成為困擾大多數(shù)單位的一個(gè)問(wèn)題，目前多數(shù)單位面對(duì)國(guó)家下放管理權(quán)限感到壓力很大，多數(shù)單位以簡(jiǎn)單的加強(qiáng)資金安全管理來(lái)完成國(guó)家要求的落實(shí)法人責(zé)任，導(dǎo)致科研人員感覺(jué)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用更加緊張，科研環(huán)境更嚴(yán)了，而不是國(guó)家倡導(dǎo)的更松了。

四、加強(qiáng)科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策及建議

為了能夠提升科研項(xiàng)目資金綜合服務(wù)管理能力，改善財(cái)政科研資金的使用效率，創(chuàng)造更加寬松而又安全的科學(xué)研究環(huán)境，承擔(dān)單位應(yīng)該從單位層面和業(yè)務(wù)層面全面改進(jìn)內(nèi)控管理。

從單位層面完善內(nèi)控制度，一是按照國(guó)家政策結(jié)合單位自身特點(diǎn)制定完善科研項(xiàng)目資金管理相關(guān)制度，并形成制度實(shí)施細(xì)則及實(shí)施流程，確保可操作性。二是加快建立共享信息平臺(tái)，利用信息化手段，加強(qiáng)部門(mén)間溝通，提高內(nèi)控效率。三是加強(qiáng)人才培養(yǎng)和人員激勵(lì)。由單位統(tǒng)一配備科研財(cái)務(wù)助理，確?？蒲许?xiàng)目全覆蓋。加強(qiáng)對(duì)科研管理人員及科研財(cái)務(wù)助理的培訓(xùn)，保證相關(guān)人員的專業(yè)勝任能力。四是切實(shí)落實(shí)信息公開(kāi)制度。明確科研項(xiàng)目資金公開(kāi)范圍、公開(kāi)項(xiàng)目、獎(jiǎng)懲制度，切實(shí)推動(dòng)政策落地，為科研項(xiàng)目資金在陽(yáng)光下運(yùn)行提供有力的制度保障。

從業(yè)務(wù)層面完善內(nèi)控制度，一是立項(xiàng)階段科研管理、財(cái)務(wù)部門(mén)要積極參與，嚴(yán)格測(cè)算項(xiàng)目需求，充分利用科研財(cái)務(wù)助理的專業(yè)支撐，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性。二是在項(xiàng)目立項(xiàng)后，單位就不再審核經(jīng)費(fèi)支出與科目執(zhí)行相符性的問(wèn)題，而是要重點(diǎn)審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性、相關(guān)性和合理性。三是明確部門(mén)職責(zé)分工，確定科研管理、合同管理、資產(chǎn)管理等部門(mén)對(duì)項(xiàng)目支出合理性、相符性、必要性和真實(shí)性的審核責(zé)任，建立責(zé)任倒查機(jī)制。

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