曹曉珂

摘 要：2013 年 6 月，民政部選取五個(gè)城市為試點(diǎn)地區(qū)，拉開(kāi)了我國(guó)適度普惠型兒童社會(huì)福利制度建設(shè)的序幕。當(dāng)前要加快建立適度普惠型兒童福利制度，將服務(wù)對(duì)象從孤殘兒童擴(kuò)展到困境兒童，為其提供所需要的基本福利?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)兒童福利制度設(shè)計(jì)應(yīng)針對(duì)不同家庭分別采用替代性、補(bǔ)充性和支持性福利，構(gòu)建有中國(guó)特色社會(huì)主義的兒童福利法規(guī)體系，成立綜合性兒童福利行政機(jī)構(gòu)，推動(dòng)兒童福利制度從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：適度普惠；兒童福利；困境突破

【中圖分類(lèi)號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B 【文章編號(hào)】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一詞是與“補(bǔ)缺”相對(duì)的，即全面地?zé)o差別地實(shí)行福利政策?！斑m度”是指我國(guó)社會(huì)福利的建設(shè)具有階段性。我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度是指從步入小康社會(huì)到 21 世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平這一階段所要實(shí)現(xiàn)的一種福利化進(jìn)程。根據(jù)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)和總量變動(dòng)情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的發(fā)展，最終將建設(shè)成為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)民觀念、社會(huì)民主、物質(zhì)技術(shù)條件相一致的社會(huì)福利制度。

一、我國(guó)兒童福利制度發(fā)展實(shí)踐中的建設(shè)措施與困境

（一）微觀層面

1.孤兒。

孤兒是最典型的兒童福利制度保障對(duì)象，養(yǎng)育責(zé)任通常通過(guò)福利機(jī)構(gòu)、家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)。從 1999 年到 2012 年，兒童福利院從 110 個(gè)增長(zhǎng)到 468 個(gè)，增長(zhǎng)率為 325%，床位數(shù)增長(zhǎng)率為 233%，可見(jiàn)兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展很快，但是每年年末統(tǒng)計(jì)收養(yǎng)人數(shù)增長(zhǎng)了 114%，工作人員卻只增長(zhǎng)了 75%。這不但表明中國(guó)的孤殘棄嬰問(wèn)題不斷惡化，而且表明當(dāng)前的人力、物力投入無(wú)法實(shí)現(xiàn)適度普惠型目標(biāo)。再加上大多數(shù)家庭難以接受孤兒作為家庭成員，收養(yǎng)寄養(yǎng)服務(wù)舉步維艱。兒童福利機(jī)構(gòu)只能滿足吃飽穿暖的基本需求，至于教育甚至治療則無(wú)法承擔(dān)。藍(lán)天計(jì)劃的實(shí)施，基本上解決了困擾兒童福利機(jī)構(gòu)多年的基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。但是目前專(zhuān)業(yè)型人才仍舊非常匱乏，難以滿足更高水平的兒童養(yǎng)護(hù)需求。

2.困境兒童。

困境兒童分為重病兒童、殘疾兒童、流浪兒童三類(lèi)。2007 年，民政部與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃》和《關(guān)于流浪未成年人救助保護(hù)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這兩個(gè)文件對(duì)我國(guó)未來(lái)流浪兒童的救助工作提出了總體性的規(guī)劃。除了流浪兒童的政府機(jī)構(gòu)救助以外，在鄭州、云南等地，還采用“類(lèi)家庭”的方式救助流浪兒童。此外，一些地方還建立了“全天候街頭救助點(diǎn)”，為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫(yī)療、咨詢等服務(wù)，還配有電視、電腦、兒童讀物等。

“明天計(jì)劃”是指“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”，為城鄉(xiāng)各類(lèi)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中 0～18歲具有手術(shù)適應(yīng)癥的殘疾孤兒進(jìn)行手術(shù)矯治和康復(fù)的計(jì)劃。這一計(jì)劃解決了許多身患?xì)埣病⒅夭∮旨彝ダщy兒童的治療問(wèn)題。但由于是省部級(jí)共同出資，在治療后續(xù)中出現(xiàn)了許多無(wú)人接手，費(fèi)用無(wú)人負(fù)責(zé)的情況。

3.困境家庭兒童。

目前，城鄉(xiāng)貧困兒童的生活救助主要是通過(guò)最低生活保障制度和臨時(shí)救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù) 2005 年《我國(guó)孤兒的現(xiàn)狀與面臨的困境》，全國(guó) 18 周歲以下父母雙亡及事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的困境兒童共計(jì) 57.3 萬(wàn)人，其中接近總數(shù)的1/3 沒(méi)有得到經(jīng)常性的制度救助。占總數(shù)絕大多數(shù)農(nóng)村困境兒童（49.5 萬(wàn)人，占總數(shù)的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到補(bǔ)助的困境兒童比例低，情況界定和人數(shù)統(tǒng)計(jì)都是難題，另一方面補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生存所需，難以起到保障效果。以及提到的營(yíng)養(yǎng)餐項(xiàng)目，出現(xiàn)采購(gòu)價(jià)格、數(shù)量不透明等問(wèn)題，落后地區(qū)兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況依然無(wú)法得到保障。

4.普通兒童。

普通兒童這里將其定義為身體健康家庭完整的兒童群體，是適度普惠型兒童福利實(shí)現(xiàn)的廣義范圍。他們不需要承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用，也不是無(wú)人照管，而是對(duì)福利水平提出更高的要求，保障范圍也因此擴(kuò)大，需要更好的醫(yī)療、教育、營(yíng)養(yǎng)搭配，以及心理健康輔導(dǎo)。這也對(duì)兒童福利在覆蓋范圍、實(shí)現(xiàn)水平、財(cái)政支出、社會(huì)認(rèn)知方面提出了更高要求，限于我國(guó)現(xiàn)階段兒童福利制度發(fā)展水平，暫時(shí)無(wú)法惠及這一部分兒童，這也使得實(shí)現(xiàn)普惠型兒童福利制度更加長(zhǎng)路漫漫。

（二）宏觀層面

1.行政資金層面。

首先，目前我國(guó)的行政體系內(nèi)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理兒童福利的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)職責(zé)由民政系統(tǒng)完成，少部分由社會(huì)公益機(jī)構(gòu)完成，各部門(mén)間權(quán)責(zé)劃分不清，互相推諉，由此而來(lái)，資金問(wèn)題也是難以系統(tǒng)化管理，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。整體上，兒童福利機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)的資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制存在一定的盲區(qū)和漏洞，導(dǎo)致資金運(yùn)用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理觀念層面。

社會(huì)大眾對(duì)于適度普惠兒童福利的認(rèn)知比較淡薄，對(duì)社會(huì)公益和志愿服務(wù)的參與度不高。另一方面，大眾通常將需要兒童福利的人群定位為孤殘兒童，對(duì)于普惠型兒童福利制度的覆蓋范圍理解淺薄，更不能接受將健全兒童劃入福利范圍。對(duì)于收養(yǎng)寄養(yǎng)形式在傳統(tǒng)觀念中也無(wú)法形成共識(shí)。因此傳統(tǒng)觀念與社會(huì)心理層面的障礙也使得適度普惠型兒童福利制度遭遇困境。由此可見(jiàn)，我國(guó)適度普惠型兒童福利政策的建構(gòu)和探索任重而道遠(yuǎn)，需要一個(gè)長(zhǎng)期摸索與實(shí)踐的過(guò)程。

二、適度普惠型兒童福利制度困境的突破

（一）宏觀層面

對(duì)于已經(jīng)無(wú)法回到原生家庭的兒童只能選擇替代性兒童福利，即機(jī)構(gòu)供養(yǎng)、寄養(yǎng)或收養(yǎng)。對(duì)于生活在“問(wèn)題家庭”中的兒童，可以探索實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移，由兒童福利機(jī)構(gòu)行使監(jiān)護(hù)權(quán)，對(duì)其進(jìn)行養(yǎng)治教康全面結(jié)合的科學(xué)保障。對(duì)于機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的兒童要盡力采取“類(lèi)似家庭”的養(yǎng)育方式，以減少這些福利機(jī)構(gòu)的兒童心理問(wèn)題，保證他們的社會(huì)化順利進(jìn)行。

對(duì)于生活在困境家庭中的兒童，應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)充性兒童福利來(lái)補(bǔ)足其家庭功能，盡可能地滿足生活在這些家庭中的兒童的基本需求，為這些兒童發(fā)放基本生活補(bǔ)貼，減輕困境家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)于殘疾兒童和重病兒童，還要發(fā)放醫(yī)療康復(fù)補(bǔ)貼，在食品、教育、醫(yī)療等方面給予幫助，提供福利服務(wù)支持、現(xiàn)金補(bǔ)助等。更重要的是通過(guò)一些公益計(jì)劃，如“明天計(jì)劃”與“藍(lán)天計(jì)劃”，為殘病兒童治愈疾病，實(shí)現(xiàn)其更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

對(duì)于生活在正常家庭中的兒童，應(yīng)通過(guò)支持性兒童福利來(lái)改善其家庭功能。例如，提供兒童免疫和醫(yī)療保險(xiǎn)等，以幫助改善兒童的醫(yī)療衛(wèi)生狀況。提供免費(fèi)的營(yíng)養(yǎng)午餐，以改善兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況。給兒童提供幼托服務(wù)以減輕家庭負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)教育服務(wù)的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。從政府對(duì)家庭功能的替代強(qiáng)弱來(lái)看，兒童福利從高到低可以分為替代性兒童福利、補(bǔ)充性福利和支持性福利三個(gè)層次，這種思想恰好能夠反映中國(guó)兒童福利制度發(fā)展從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，并最終發(fā)展成為普惠型的過(guò)程。

（二）微觀層面

1.推動(dòng)《兒童福利法》已成當(dāng)務(wù)之急，規(guī)定中央政府與地方政府對(duì)兒童福利資金來(lái)源和職能劃分問(wèn)題。在立足于兒童福利發(fā)展的現(xiàn)狀和未來(lái)的基礎(chǔ)上，借鑒和參考兒童福利法相對(duì)成熟的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，去構(gòu)建有中國(guó)特色社會(huì)主義的兒童福利法規(guī)體系。

2.從我國(guó)的情況來(lái)看，目前尚沒(méi)有在中央和地方政府層面建立專(zhuān)職負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)兒童工作的傳統(tǒng)兒童福利階段（1949-1990）兒童福利發(fā)展階段（1990 年至今）適度普惠型兒童福利完善階段（當(dāng)前）、失去家庭保護(hù)的兒童（失去家庭保護(hù)的兒童）、替代性兒童福利（替代性兒童福利殘補(bǔ)型兒童福利）、特殊兒童福利（孤殘兒童）的職能部門(mén)。盡管目前國(guó)務(wù)院有一定的兒童工作行政權(quán)力和人力資源配置，但所發(fā)揮的作用十分有限。由于社會(huì)發(fā)展迅速，兒童問(wèn)題也日益多元化和復(fù)雜化，出現(xiàn)的一些新問(wèn)題也需要綜合性的兒童工作部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。因此，有必要在中央和地方層面推動(dòng)成立綜合性兒童福利行政機(jī)構(gòu)，以更好地協(xié)調(diào)關(guān)系、整合資源，推動(dòng)兒童福利工作的發(fā)展。

3.加強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知，增強(qiáng)社會(huì)公益和志愿服務(wù)意識(shí)。應(yīng)逐漸形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人為輔助的兒童福利體系，政府直接提供或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，如社會(huì)福利院等，慈善組織組織捐助善款財(cái)物支撐公益性福利機(jī)構(gòu)運(yùn)行，組織和鼓勵(lì)更多人參與志愿服務(wù)和社會(huì)公益。在社會(huì)觀念方面，逐步改變大眾以兒童為私有財(cái)產(chǎn)的觀念，不以傳宗接代為養(yǎng)育目的，形成以全社會(huì)共同保護(hù)養(yǎng)育兒童為責(zé)任的觀念。

三、結(jié)束語(yǔ)

廣義社會(huì)福利是指政府和社會(huì)團(tuán)體為提高社會(huì)成員的物質(zhì)和精神生活水平而采取的種種措施。兒童福利不但要改變他們的生存困境，更要為他們提供醫(yī)療教育等服務(wù)，努力使他們享受與正常兒童同樣的生命。

2017年獲得國(guó)家級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目獎(jiǎng)項(xiàng)“內(nèi)蒙古家庭醫(yī)生簽約服務(wù)滿意度的影響因素分析”；獲得“挑戰(zhàn)杯”校級(jí)二等獎(jiǎng)。

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