杜 嬌

（中共許昌市委黨校 河南 許昌 461000）

一、引言

中央“十三五”規(guī)劃建議中提出，市縣級(jí)行政區(qū)域要建立差異化績(jī)效考核體系。學(xué)術(shù)界對(duì)于差異化績(jī)效考核的關(guān)注是比較早的，在現(xiàn)代化績(jī)效考核在我國(guó)運(yùn)行的初期，張成福、黨秀云（2001）就提出對(duì)于功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，其規(guī)模大小亦不一，以同樣的績(jī)效指標(biāo)來衡量它們之間的績(jī)效，并作比較，并不公平[1](P280)。但當(dāng)時(shí)由于“一刀切”式的績(jī)效考核在我國(guó)運(yùn)行還處在自發(fā)、半自發(fā)的狀態(tài)，而難度更大的差異化績(jī)效考核并沒有成為學(xué)者研究的重點(diǎn)。

本文通過中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）主題高級(jí)搜索系統(tǒng)梳理了2008—2017年以“政府差異化績(jī)效”為主題的文獻(xiàn)研究情況。相關(guān)文獻(xiàn)集中探討了政府實(shí)施差異化績(jī)效考核的必要性、基于區(qū)域功能和生態(tài)視角的差異化績(jī)效考核體系的構(gòu)建。在推行政府差異化績(jī)效考核的必要性上，張巖鴻（2017）在《論地方政府績(jī)效評(píng)估的差異化設(shè)計(jì)》一文中提到，對(duì)地方政府而言，一套科學(xué)且符合自身地域特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，可以幫助政府了解自身運(yùn)作狀況、發(fā)現(xiàn)政府作為的問題與不足、掌握公眾對(duì)公共服務(wù)的需求導(dǎo)向及制定政府解決問題的政策方案。[2]唐常春、劉華丹（2015）提出，制定差別化的區(qū)域績(jī)效考核體系，改變過去只注重GDP和“一刀切”的做法，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，更加注重國(guó)土開發(fā)質(zhì)量和空間效益，可使區(qū)域評(píng)價(jià)更加科學(xué)、合理和有針對(duì)性，從而增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的有效性，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。[3]在政府差異化績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建上，李銳（2015）從生態(tài)視角，通過對(duì)我國(guó)資源環(huán)境問題區(qū)域差異的分析，分別構(gòu)建了考慮地域差異的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考慮城市規(guī)模城市功能的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[4]趙景華、李宇環(huán)（2012）從主體功能區(qū)績(jī)效和政府績(jī)效耦合的角度提出了國(guó)家主體功能區(qū)整體績(jī)效評(píng)價(jià)模式[5]。除此之外，大多數(shù)文獻(xiàn)是以某一地區(qū)為例討論四類主體功能區(qū)的差異化績(jī)效指標(biāo)。如王志國(guó)（2012）以中部地區(qū)為對(duì)象，建構(gòu)了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的差異化指標(biāo)體系[6]；唐常春、劉華丹（2015）以長(zhǎng)江流域?yàn)閷?duì)象，結(jié)合區(qū)域發(fā)展績(jī)效與地方政府職能績(jī)效兩個(gè)維度，建構(gòu)了長(zhǎng)江上中下游各類主體功能區(qū)政府績(jī)效考核指標(biāo)體系。王玉明、劉湘云（2010）以廣東省為例，依據(jù)資源環(huán)境、開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿⒏鞯厥袆澐譃閮?yōu)化發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，并設(shè)計(jì)了相應(yīng)的考核指標(biāo)[7]。任啟龍，王利（2016）以遼寧省為例對(duì)基于主體功能區(qū)規(guī)劃的政府績(jī)效評(píng)估體系進(jìn)行研究，設(shè)計(jì)了主體功能區(qū)規(guī)劃的評(píng)估體系[8]。

二、推行市縣差異化績(jī)效考核的現(xiàn)實(shí)意義

差異化績(jī)效考核根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、階段特征、發(fā)展定位對(duì)班子和干部的要求，合理確定考核評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容、核心指標(biāo)，建立各有側(cè)重、各具特色的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[9]我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，尤其正處于跳出“中等收入發(fā)展陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期，一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是保障。但具體到每個(gè)市縣就可以摒棄“唯GDP”的考核思維，實(shí)施分類考核，實(shí)現(xiàn)地盡其用、各有所長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展百花齊放。

（一）差異化績(jī)效考核有利于推動(dòng)市、縣政府職能轉(zhuǎn)變

市、縣行政層級(jí)是我國(guó)行政體制中十分重要的層次，都具有相對(duì)完整的行政管理權(quán)，管理著轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)等，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要踐行者。黨的十八屆三中全會(huì)提出要讓市場(chǎng)成為資源配置的主體，特別強(qiáng)調(diào)要糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。這就需要市縣政府逐步放棄市場(chǎng)主體地位，減少行政審批，更加注重服務(wù)型政府建設(shè)。但傳統(tǒng)績(jī)效考核的構(gòu)建往往基于這樣的假設(shè)，即地方政府基本工作類似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中心任務(wù)。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，往往傾向于突出全面和一般，弱化個(gè)性和特點(diǎn)，而且GDP考核、工業(yè)指標(biāo)考核占很大比重。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中也存在著一定程度的GDP增速與官員升遷成正比的現(xiàn)象，所以，為了追求GDP，為了追求顯性政績(jī)，不少地方都在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽、搞大拆大建，這雖然提高了經(jīng)濟(jì)增速，但也造成了資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的惡化。這樣的考核制度不僅不能推動(dòng)相應(yīng)改革，反而阻礙了政府轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，在市縣行政層級(jí)推行差異化績(jī)效考核勢(shì)在必行。

（二）差異化績(jī)效考核是對(duì)“一刀切”考核的糾正

我國(guó)地域廣闊、區(qū)域發(fā)展異質(zhì)化程度高是基本國(guó)情，而在省域范圍內(nèi)，各市縣的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等狀況也千差萬別。但傳統(tǒng)績(jī)效考核往往不考慮差異，而采取“一刀切”的考核方式，這樣就容易導(dǎo)致具有資源優(yōu)勢(shì)地區(qū)的考核“沒有壓力輕飄飄”，而資源貧乏地區(qū)“跳起來也摘不到桃子”。[10]實(shí)施差異化績(jī)效考核，可以對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行一定程度的糾正，如有些市縣適合發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展旅游，而不適合發(fā)展工業(yè)，那么這些地方青山綠水，重點(diǎn)保護(hù)好自然環(huán)境，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)等就可以了，不要太強(qiáng)調(diào)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的指標(biāo)考核[11]。另外，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，各地都需要營(yíng)造一個(gè)有利于創(chuàng)新、有足夠包容力的政策環(huán)境。而構(gòu)建差異化績(jī)效考核體系，也可有效避免各區(qū)域互相攀比、互相拆臺(tái)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展的態(tài)勢(shì)，有利于各級(jí)政府重新調(diào)整發(fā)展定位，明確發(fā)展重點(diǎn)，尋求更好的發(fā)展路徑，這是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的充分尊重，是科學(xué)推進(jìn)“兩化”互動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障[12]。

（三）差異化績(jī)效考核是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子的基礎(chǔ)

差異化績(jī)效考核在對(duì)各地區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，可以有針對(duì)性地配備不同背景、知識(shí)、經(jīng)歷、年齡的干部。事實(shí)上，古代官員的選配就十分注重差異化。在古代，地方官員的主要職責(zé)就是稅收和維持治安，而考核與挑選官員也往往以此為標(biāo)準(zhǔn)。在明朝,各州縣按照負(fù)擔(dān)的賦稅數(shù)量確定為“繁”或“簡(jiǎn)”，而在挑選任命州縣長(zhǎng)官時(shí),要考慮到繁、簡(jiǎn)的因素。而在清朝將州縣按照“沖、繁、疲、難”標(biāo)準(zhǔn)分成簡(jiǎn)缺、中缺、要缺、最要缺4個(gè)等級(jí)。一個(gè)地方四個(gè)字都全的,就是“最要缺”，要有過州縣長(zhǎng)官經(jīng)歷、而且考核成績(jī)不錯(cuò)的人才可以擔(dān)任；有三個(gè)字的，就是“要缺”，也要有過州縣長(zhǎng)官經(jīng)歷的人擔(dān)任；有兩個(gè)字的，是為中缺，可由有佐貳官經(jīng)歷、或在朝考中成績(jī)較好的人擔(dān)任；只有一個(gè)字或一個(gè)字都沒有的州縣，就是“簡(jiǎn)缺”，可以從初選官的人來擔(dān)任。[13]這樣的分類現(xiàn)在看來稍顯簡(jiǎn)單，但可以說是結(jié)構(gòu)化選配干部的原型。當(dāng)前，市縣級(jí)政府面臨的發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，對(duì)干部能力素質(zhì)的要求更高、更專業(yè)。而通過差異化績(jī)效的設(shè)定為以事?lián)袢?、以崗定人、人崗相適提供了基礎(chǔ)，將更能合理發(fā)揮所長(zhǎng)，最大限度發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子作用。

三、市縣差異化績(jī)效考核的實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）先行者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為推行提供有益借鑒

在十八大之前，差異化績(jī)效考核主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)試行，而且取得了不錯(cuò)的效果。相對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)政府，市縣層級(jí)面臨的問題更加復(fù)雜，所以推行起來難度較大。當(dāng)前，北京、江蘇、江西、重慶等地作為先行者，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。從各地實(shí)踐可以看出，差異化績(jī)效考核更加注重轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展。差異化指標(biāo)設(shè)計(jì)的前提是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把各市縣劃分為不同區(qū)域。根據(jù)不同功能區(qū)的定位，在保持必要的常規(guī)性考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，立足實(shí)際設(shè)置針對(duì)性的具有考核主體特點(diǎn)的考核指標(biāo)。另外，對(duì)于所有功能區(qū)都有的共性指標(biāo)，也會(huì)根據(jù)各市縣的不同情況配備差異的指標(biāo)權(quán)重。當(dāng)然，績(jī)效考核結(jié)果也是各市縣尋差距、找經(jīng)驗(yàn)、明獎(jiǎng)懲、優(yōu)化干部隊(duì)伍的重要依據(jù)。

（二）主體功能區(qū)規(guī)劃為差異化定位提供依據(jù)

差異化績(jī)效考核設(shè)計(jì)的前提就是功能區(qū)的合理定位。全國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃由國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)構(gòu)成，規(guī)劃期至2020年。在“十一五”末，全國(guó)的主體功能區(qū)就已發(fā)布，而在“十二五”末，各省級(jí)的主體功能區(qū)規(guī)劃也基本出臺(tái)。省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃就是由各?。▍^(qū)、市）人民政府組織市縣人民政府編制的，通過綜合運(yùn)用指數(shù)評(píng)價(jià)法和主導(dǎo)因素法，對(duì)省轄市城區(qū)和縣（市、區(qū)）確定主體功能。一般來說，根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，各縣（市、區(qū)）被劃定為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種類型。然后根據(jù)各個(gè)主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，明確各個(gè)主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時(shí)序、管制原則等，以此作為差異化績(jī)效考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政府信息化水平不斷提升為推行提供技術(shù)支撐

績(jī)效管理做得好不好，是否正確，有賴可靠的信息，如果所收集的信息錯(cuò)誤，不夠全面，就無法真正反映區(qū)域和部門的實(shí)際績(jī)效。當(dāng)前，政府的信息化水平不斷提升。統(tǒng)一完整的國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，基礎(chǔ)信息資源共享體系初步建立，電子政務(wù)服務(wù)不斷完善。同時(shí)，在《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》中提出，要加快建設(shè)國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，完善國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，開展政務(wù)信息共享試點(diǎn)示范，研究構(gòu)建多級(jí)互聯(lián)的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息向各級(jí)政府部門共享[14]，這些都為差異化績(jī)效考核信息搜集提供技術(shù)支持。

對(duì)于糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)而言，存貨成本的有效管理能夠起到降低成本、提高盈利空間的作用。企業(yè)應(yīng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)存在于自身存貨成本管理方面的問題，借助現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，對(duì)企業(yè)內(nèi)外部資源進(jìn)行整合利用，強(qiáng)化預(yù)算、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等方面的科學(xué)性、有效性、可控性和可靠性，提升企業(yè)的存貨成本管理水平。

四、市縣差異化績(jī)效考核實(shí)施存在的障礙問題

（一）唯“GDP”政績(jī)觀轉(zhuǎn)變難

粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和唯GDP的政績(jī)考核觀已經(jīng)固化了官員的發(fā)展能力和行為模式。而要切實(shí)轉(zhuǎn)變這種思維和行為模式，樹立“功績(jī)不必在我”、“綠水青山也是金山銀山”的發(fā)展理念將會(huì)是一個(gè)艱難的過程。同時(shí)，實(shí)踐也同樣驗(yàn)證著，差異化績(jī)效考核的推行跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，也就是越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)越傾向推行差異化績(jī)效考核。因?yàn)榍捌诘陌l(fā)展已經(jīng)給這些地方積累了一定的財(cái)力，而且這些地方大多也進(jìn)入到了后工業(yè)發(fā)展階段，轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展、提高公眾滿意度成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，所以更易推行分類考核。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)或落后的地區(qū)來說，一方面，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)問題還比較嚴(yán)重；另一方面，生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移力度不大，導(dǎo)致其在推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，加快生態(tài)文明建設(shè)上往往顯得力不從心。因此，在這些地方，社會(huì)各界可能更傾向于要求政府著重搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府也因財(cái)力有限而不具有很強(qiáng)的提供良好的公共物品和公共服務(wù)的能力，政府的工作重心很有可能仍圍繞GDP做文章[15](P88-93)，如當(dāng)前一些中西部省份的考核，工業(yè)發(fā)展、招商引資的指標(biāo)權(quán)重仍占主導(dǎo)地位。

（二）差異化指標(biāo)體系設(shè)計(jì)困難

當(dāng)前，很多省份的主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)，但與之配套的差異化考核指標(biāo)卻遲遲沒有跟進(jìn)。難點(diǎn)之一在于，依據(jù)主體功能區(qū)的劃分，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限將被打破，這樣就存在著同一行政區(qū)分屬于不同的功能區(qū)的問題，那么在考核指標(biāo)的設(shè)置上如何處理，存在一定難度。同時(shí)，主體功能不等于唯一功能，明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。比如，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū)，主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟(jì)，但也必須保護(hù)區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護(hù)森林、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。而且同屬一類功能區(qū)的市縣，面對(duì)的具體業(yè)務(wù)也可能千差萬別。比如，同是要考核交通狀況，一些地方就應(yīng)該考核基礎(chǔ)配套，而對(duì)于配套已較為完備的，就應(yīng)考核服務(wù)水平。因此，只有將這些因素全盤綜合考量，再結(jié)合各市縣區(qū)域定位、行政生態(tài)環(huán)境以及資源要素才能設(shè)計(jì)差異化指標(biāo)。而在這些都明晰的基礎(chǔ)上，如何把這些因素量化為考核指標(biāo)，配備合理權(quán)重，真正引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，這些都需要科學(xué)的理論與實(shí)踐的論證。尤其是十八大以后，如何結(jié)合十八大報(bào)告中的五位一體（政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)）和各區(qū)域（各單位、各部門）的實(shí)際定位，制定出科學(xué)合理的差異化指標(biāo)，這是一個(gè)體系化的難點(diǎn)問題。當(dāng)前，很多省份的績(jī)效考核仍停留在依據(jù)人均生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)增加值比重等這樣單一的標(biāo)準(zhǔn)劃分方陣，給不同方陣配備稍有不同的權(quán)重，這樣的劃分基本沒有體現(xiàn)差異化。

（三）基礎(chǔ)條件和配套制度仍舊欠缺

雖然政府信息化水平在不斷提升，但很多市縣的信息化建設(shè)還有很多欠賬。一些地方還沒有建成政府管理信息系統(tǒng)，而有管理信息系統(tǒng)的還不能提供評(píng)價(jià)工作績(jī)效的信息，或不能提供準(zhǔn)確、可靠的信息。另外，受傳統(tǒng)觀念和部門利益的影響，各地方政府和部門在進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)時(shí)往往從本部門、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這就為實(shí)現(xiàn)信息共享、跨部門跨地區(qū)跨層級(jí)信息聯(lián)動(dòng)造成阻礙。同時(shí)，很多地方?jīng)]有專門的績(jī)效評(píng)估組織，相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、甄別、分析分散在統(tǒng)計(jì)、人事、環(huán)保等部門，而真正實(shí)施考核者又以紀(jì)委監(jiān)察部門為主。由于信息的不對(duì)稱，這樣的考核往往很難找出真正的問題，反饋的信息在引導(dǎo)各地差異化發(fā)展上效果也十分有限。

五、當(dāng)前推行市縣差異化績(jī)效考核的具體設(shè)想

（一）市縣差異化績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則

1.秉持“綠色生態(tài)+經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則

地方政府履行的職責(zé)差別主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，“綠水青山就是金山銀山”并不是一句空話，必須要樹立“綠色生態(tài)+經(jīng)濟(jì)發(fā)展”政績(jī)考核模式。在差異化指標(biāo)設(shè)計(jì)中，環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)要從“軟指標(biāo)”變成“硬指標(biāo)”。資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)都要納入到政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系中，而且要大幅增加生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)的約束作用，倒逼政府官員改變唯GDP的政績(jī)觀[16]。當(dāng)然，生態(tài)文明的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)的支持。但經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)是綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)需要側(cè)重對(duì)生態(tài)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟(jì)等的考核。

2.秉持“主體功能區(qū)定位+政府職能定位相融合”的原則

四大主體功能區(qū)的規(guī)劃，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用的健康發(fā)展模式。一般來說，在差異化指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重應(yīng)相對(duì)較高，但對(duì)限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域而言，生態(tài)比較脆弱，不適合發(fā)展，而需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，那么就可以取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，加重環(huán)境保護(hù)指標(biāo)比重。另外，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)然，具體到各地的實(shí)際工作，側(cè)重點(diǎn)又會(huì)不同，比如同時(shí)考核環(huán)境保護(hù)，一些地方需要加大環(huán)境設(shè)備投資，另一些地方可能就是發(fā)展環(huán)保節(jié)能技術(shù)。因此，一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)可以依據(jù)各地功能區(qū)定位，凸顯發(fā)展重點(diǎn)及特點(diǎn)。而二級(jí)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)就要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w工作，設(shè)計(jì)有針對(duì)性、實(shí)效性的差異指標(biāo)或配備差異權(quán)重。

3.秉持“成本與效益”原則

從當(dāng)前我國(guó)績(jī)效考核的實(shí)際以及可操作性綜合考量，要實(shí)現(xiàn)一個(gè)市、縣一套考核體系顯然不現(xiàn)實(shí)。而且地方政府績(jī)效評(píng)估也不應(yīng)是政府所有業(yè)務(wù)的綜合評(píng)價(jià)，只應(yīng)是體現(xiàn)地方政府職能，公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)定位下反映本地個(gè)性化特點(diǎn)及區(qū)域性特征的公共服務(wù)事宜。因此，各地要對(duì)現(xiàn)有的績(jī)效考核體系進(jìn)行整合，并結(jié)合各市縣的政府工作報(bào)告與長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，立足市、縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確定年度、季度工作重點(diǎn)，組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩、綜合評(píng)比，通過“走比看”，選取出影響政府績(jī)效的主要的、關(guān)鍵的指標(biāo)，并賦予較高的指標(biāo)權(quán)重，就能使差異化績(jī)效考核取得事半功倍的效果。

（二）建構(gòu)市縣差異化績(jī)效考核指標(biāo)體系的思路

從大多數(shù)省份現(xiàn)有的情況來看，市、縣層級(jí)是兩套獨(dú)立的考核指標(biāo)體系，指標(biāo)的范圍也比較全面，涵括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、民生改善以及生態(tài)建設(shè)等。而在已有的基礎(chǔ)上，要兼顧市縣差異化績(jī)效考核的合理性與可行性，本文建議，對(duì)市級(jí)績(jī)效考核的差異性可多體現(xiàn)在權(quán)重上，而縣級(jí)績(jī)效考核的差異性多體現(xiàn)在指標(biāo)上。（如圖）

這樣的假設(shè)與我國(guó)國(guó)情密切相關(guān)。目前實(shí)行的主體功能區(qū)（除生態(tài)區(qū)外）大多都是以縣級(jí)行政區(qū)為單位進(jìn)行的劃分。一般來說，對(duì)于一個(gè)地級(jí)市，大都有三個(gè)以上的縣（市、區(qū)），而這些縣（市、區(qū)）在功能定位上有的是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、有的是農(nóng)業(yè)區(qū)，有的是生態(tài)區(qū)，也就是說市域范圍內(nèi)往往是多個(gè)功能區(qū)并存，因此，共用一套考核指標(biāo)體系來綜合考核經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、環(huán)境等也基本合理。當(dāng)然，在一些省級(jí)的總體規(guī)劃上，各地級(jí)市的發(fā)展定位還是各有側(cè)重。而這種定位就可以在權(quán)重差異的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出來,如工業(yè)強(qiáng)市可以加大工業(yè)發(fā)展的指標(biāo)權(quán)重，高新技術(shù)強(qiáng)市可以加大高新技術(shù)的指標(biāo)權(quán)重，而歷史文化強(qiáng)市可以加大第三產(chǎn)業(yè)的指標(biāo)權(quán)重等。

而縣級(jí)層面的績(jī)效考核體系就可以有針對(duì)性地設(shè)計(jì)差異化指標(biāo)。以差異化績(jī)效考核運(yùn)行比較好的北京、重慶為例，這兩個(gè)直轄市特殊之處就在于沒有地級(jí)市，可以直接對(duì)轄區(qū)內(nèi)的縣（市、區(qū)）進(jìn)行分類。從目前各地的實(shí)踐來看，縣級(jí)層面的區(qū)域分類在東中西部地區(qū)差別還是比較大的。比如，東部發(fā)達(dá)地區(qū)和直轄市，由于都市區(qū)范圍大，農(nóng)業(yè)區(qū)范圍小，所以一般會(huì)分為都市核心區(qū)、都市拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)區(qū)；而中部省份，具有較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)面積，一般會(huì)分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)；而西部地區(qū)丘陵和山區(qū)比較多，一般會(huì)分為城鎮(zhèn)區(qū)、丘陵區(qū)和山區(qū)。當(dāng)然，這樣的分類也不是一概而論，具體情況也依省情不同存在差異。

那么對(duì)于縣（市、區(qū)）績(jī)效考核指標(biāo)體系的基本框架就可以是，在區(qū)域分類的基礎(chǔ)上，差異化指標(biāo)由“主要指標(biāo)”和“個(gè)性指標(biāo)”構(gòu)成，指標(biāo)權(quán)重達(dá)到50%以上，而“依法行政”、“服務(wù)效果”、“創(chuàng)新發(fā)展”等作為共性指標(biāo)。在“個(gè)性指標(biāo)”的設(shè)計(jì)上，對(duì)于同一類型的區(qū)域，可以再結(jié)合具體發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分。比如，同樣是生態(tài)區(qū)，一些縣（市、區(qū)）的任務(wù)是涵養(yǎng)水源，一些是維護(hù)生物多樣性，那么就可以再有針對(duì)性地設(shè)計(jì)1—2個(gè)特色指標(biāo)。

當(dāng)然，這樣的假設(shè)只是為市縣差異化績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了一種思路，而對(duì)于有條件的省份，在市級(jí)層面就可以進(jìn)行區(qū)域分類并設(shè)計(jì)差異化考核指標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于考核指標(biāo)的選擇及權(quán)重的配備，也需要各省份結(jié)合具體情況進(jìn)行選取和甄別，這也是指標(biāo)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)及難點(diǎn)所在。

（三）完善市縣差異化績(jī)效考核的配套措施

1.加強(qiáng)政府信息系統(tǒng)建設(shè)

要積極構(gòu)建跨省、市、縣的三級(jí)互聯(lián)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系，要促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息的整合共享，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級(jí)的信息匯聚。同時(shí)，借助大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)各市縣的功能分類、發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)分析和科學(xué)管理，為差異化績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定提供全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)和信息保障服務(wù)。另外，在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，上下級(jí)機(jī)關(guān)難免會(huì)在指標(biāo)的數(shù)量、范圍、權(quán)重等方面發(fā)生爭(zhēng)議。尤其對(duì)“個(gè)性化指標(biāo)”的認(rèn)同上，一些地方不可避免地會(huì)有避重就輕的思想，因此，充分的溝通十分重要。要?jiǎng)?chuàng)新體制、機(jī)制，依托省領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系指導(dǎo)市、縣和基層工作制度、各市、縣之間及各市、縣與省直部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系制度、重大項(xiàng)目推進(jìn)制度、平時(shí)的臺(tái)賬制度等平臺(tái)，適時(shí)匯集多種信息，為差異化績(jī)效考核奠定基礎(chǔ)。[17]

2.成立專門的績(jī)效評(píng)估小組

對(duì)于市縣差異化績(jī)效考核工作，省、市、縣要組織專門力量，成立專業(yè)的評(píng)估小組，具體負(fù)責(zé)差異化績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和辦法的制定、組織實(shí)施考評(píng)、監(jiān)測(cè)考核數(shù)據(jù)、出具考核報(bào)告等。要成立專家咨詢委員會(huì)，對(duì)政府工作關(guān)鍵因素進(jìn)行充分論證。專家學(xué)者可以按照政府提供的權(quán)威數(shù)據(jù)作為量化分析的基礎(chǔ)，運(yùn)用專業(yè)、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)政府公共服務(wù)、治理水平、行為績(jī)效等進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，推出具有開創(chuàng)性、探索性的評(píng)價(jià)指數(shù)。一般來說，省域范圍的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)會(huì)適用兩至三年，而對(duì)于考核指標(biāo)的變動(dòng)及調(diào)整，省、市、縣績(jī)效考核辦要及時(shí)溝通反饋。在績(jī)效考核過程中，考核評(píng)估小組要重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，建立部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核定、匯總和分析，最后，出具考核結(jié)果。考核結(jié)果需要深入開展綜合分析，努力挖掘數(shù)據(jù)背后的東西。省績(jī)效辦可以給各地級(jí)市出具“年檢報(bào)告”，而市績(jī)效辦可以為區(qū)縣出具“年檢報(bào)告”，切實(shí)做到不簡(jiǎn)單“以分量人”。而對(duì)排名靠后的市、縣，可以派出幫促工作組，幫助理清發(fā)展思路、解決突出問題。

3.改革完善相關(guān)配套體制機(jī)制

要構(gòu)建差異化考核的配套的責(zé)任保障機(jī)制。當(dāng)前，雖然中央已經(jīng)出臺(tái)了干部能上能下的考核辦法，但落實(shí)到市、縣級(jí)政府，由于主、客觀方面的原因，基層在具體處置時(shí)對(duì)干部往往“不好下手”、“下不了手”，導(dǎo)致干部能下還成不了常態(tài)、形不成震懾力[18]，這樣就導(dǎo)致考核結(jié)果發(fā)揮不了應(yīng)有的激勵(lì)效果，還產(chǎn)生了懶政怠政的現(xiàn)象。要把能上能下制度落到實(shí)處，各地必須出臺(tái)配套制度和實(shí)施細(xì)則，對(duì)業(yè)績(jī)顯著、貢獻(xiàn)突出的干部，兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、大膽重用；對(duì)業(yè)績(jī)平平、無所作為的干部，及時(shí)提醒、果斷調(diào)整，切實(shí)解決“干好干壞一個(gè)樣”的問題。同時(shí)，要探索完善社會(huì)化評(píng)價(jià)機(jī)制。政府工作好不好，當(dāng)?shù)厝罕娮钣邪l(fā)言權(quán)。要總結(jié)各地行之有效的社會(huì)化評(píng)價(jià)載體，綜合考量群眾點(diǎn)評(píng)、輿論監(jiān)督、社會(huì)公開等因素，在市、縣考核中賦予社會(huì)化評(píng)價(jià)一定權(quán)重。另外，要加大利益補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移的力度。由于我們實(shí)行的是財(cái)政分級(jí)包干、適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的方式，加上生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)間跨度長(zhǎng)、見效慢，而前期投入又比較大，對(duì)于財(cái)力比較緊張的市、縣，應(yīng)給予財(cái)力的支持，并且允許其根據(jù)發(fā)展重點(diǎn)機(jī)動(dòng)靈活地按需使用資金。只有不斷完善配套舉措，差異化績(jī)效考核才能真正落到實(shí)處。

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