馮壽波

學(xué)界對“北極（Arctic）”的不同界定關(guān)涉北極國家及域外國家的利益。2018年《中國的北極政策》白皮書將北極的地理位置、面積和范圍表述為：“地理上的北極通常指北極圈（約北緯66度34分）以北的陸海兼?zhèn)涞膮^(qū)域，總面積約2100萬平方公里。在國際法語境下，北極包括歐洲、亞洲、北美洲毗鄰北冰洋的北方大陸和相關(guān)島嶼，以及北冰洋中的國家管轄范圍內(nèi)海域、公海和國際海底區(qū)域。北極的大陸和島嶼面積約800萬平方公里，有關(guān)大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國八個北極國家。絕大多數(shù)北極地區(qū)為冰封的海洋?！?/p>

北冰洋為美、加、丹、挪、俄五國所環(huán)繞。隨著氣候變化和北極地區(qū)海冰的消融，新航道的浮現(xiàn)、豐富的資源等因素正在改變著北極乃至全球的地緣政治、經(jīng)濟關(guān)系版圖，同時該地區(qū)也吸引了許多域外國家的關(guān)注和對北極事務(wù)的參與、博弈。隨著海洋科技的發(fā)展，北極的重要戰(zhàn)略地位日益凸顯，美、俄、加等國對北極的主權(quán)聲索和博弈，有不斷加強之勢，軍事化趨勢明顯。

近年來，氣候變化導(dǎo)致北極環(huán)境正在呈現(xiàn)的變化已超出人們預(yù)期的速度，國際社會對北極的關(guān)注度日益提升。隨著中國利益所涉地理范圍、存在形式和實現(xiàn)方式等方面的顯著變化，中國在北極存在著國家戰(zhàn)略利益的事實日益清晰。

人類命運共同體：《中國的北極政策》秉持的理念

北冰洋對于理解全球性氣候變化過程來說至關(guān)重要。北極氣候變化涉及全人類的共同利益，北極大陸架劃界爭議的解決、環(huán)境保護(hù)問題、軍事化問題，僅依賴域內(nèi)國家的努力并不夠，需加強地區(qū)、全球合作。

北極環(huán)境具有特殊的敏感性、脆弱性特征，該地區(qū)的環(huán)境變化具有全球性影響，再加上北極國家間、域外國家間以及其相互間的矛盾，使得應(yīng)對北極環(huán)境變化、維護(hù)北極和平秩序及可持續(xù)發(fā)展的努力面臨許多復(fù)雜因素的阻礙。中國基于大國國際法下義務(wù)及道義擔(dān)當(dāng)，超越零和博弈與冷戰(zhàn)思維，秉持體現(xiàn)合作、平等、共贏、互利價值的人類命運共同體理念，并著眼于中國北極利益的維護(hù)，積極參與、應(yīng)對北極事務(wù)，對北極國際法制的演變過程逐步施加中國影響。

《中國的北極政策》強調(diào)：“北極的未來關(guān)乎北極國家的利益，關(guān)乎北極域外國家和全人類的福祉，北極治理需要各利益攸關(guān)方的參與和貢獻(xiàn)?！卑灼赋霰睒O問題具有全球意義和國際影響，作為近北極國家和聯(lián)合國安理會常任理事國，中國是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，肩負(fù)大國責(zé)任。

《中國的北極政策》 ：政策目標(biāo)與原則

隨著氣候變化的演進(jìn)，北極終年為冰層覆蓋的海洋環(huán)境出現(xiàn)了令人不安的變化，冰層正以超過以往的通常速度在融化。

中國的北極政策目標(biāo)是：“認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續(xù)發(fā)展?！敝饕咧鲝垶椋骸爸袊鴧⑴c北極事務(wù)堅持科研先導(dǎo)，強調(diào)保護(hù)環(huán)境、主張合理利用、倡導(dǎo)依法治理和國際合作，并致力于維護(hù)和平、安全、穩(wěn)定的北極秩序?！?/p>

《中國的北極政策》第四部分闡述了相關(guān)原則：“中國主張穩(wěn)步推進(jìn)北極國際合作。加強共建‘一帶一路倡議框架下關(guān)于北極領(lǐng)域的國際合作，堅持共商、共建、共享原則。”中國積極推動并參與北極新航道建設(shè)：“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路?！?/p>

中國參與北極事務(wù)的路徑

《中國的北極政策》基于人類命運共同體理念，尊重UNCLOS等國際法制，結(jié)合中國“一帶一路”“冰上絲綢之路”倡議，提出了若干參與北極事務(wù)的具體路徑：

加強海洋科技研究

盡管加大了對北極科研的支持力度和重視程度，但限于主客觀條件，中國對北極了解仍有限，不利于參與北極事務(wù)的國際合作，擴大在北極的影響力。

應(yīng)通過技術(shù)創(chuàng)新和加大投入來提升探索、認(rèn)知和利用北極的能力。技術(shù)裝備是認(rèn)知、利用和保護(hù)北極的基礎(chǔ)，中國正在建造第二艘破冰船。中國鼓勵發(fā)展注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的極地技術(shù)裝備，積極參與北極開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動深海遠(yuǎn)洋考察、冰區(qū)勘探、大氣和生物觀測等領(lǐng)域的裝備升級，促進(jìn)在北極海域石油與天然氣鉆采、可再生能源開發(fā)、冰區(qū)航行和監(jiān)測以及新型冰級船舶建造等方面的技術(shù)創(chuàng)新。

加強北極環(huán)境保護(hù)的國內(nèi)立法和國際合作

通過加強立法，我國保護(hù)海洋環(huán)境的國內(nèi)法規(guī)逐步得以完善。此外，交通運輸部組織專家編寫了《北極航行指南（東北海道）/ （西北航道）》。

《中國的北極政策》第四部分指出，在區(qū)域?qū)用?，中國積極參與政府間北極區(qū)域性機制。中國建設(shè)性地參與國際海事組織事務(wù)，積極履行保障海上航行安全、防止船舶對海洋環(huán)境造成污染等國際責(zé)任。中國主張加強國際海事技術(shù)合作，在國際海事組織框架內(nèi)尋求全球協(xié)調(diào)一致的海運溫室氣體減排解決方案。

善意履行條約義務(wù)，推動北極治理國際法制與時俱進(jìn)

迄今尚無明確北極法律地位的國際條約，應(yīng)對北極環(huán)境變化的國際法制呈“碎片化”，尚存局限性。UNCLOS僅為北極環(huán)境保護(hù)提供了初步的法律框架，鑒于北極環(huán)境的特殊性和脆弱性，尚難以適應(yīng)保護(hù)北極環(huán)境的現(xiàn)實需要，且其實施效果尚依賴于各國，尤其是海洋國家對公約的尊重程度以及善意履行條約義務(wù)的政治意愿。

與美國退出《巴黎協(xié)定》形成鮮明對比的是，中國一向尊重國際環(huán)境條約的權(quán)威性，并切實履行條約義務(wù)。正如《中國的北極政策》所指出，在全球?qū)用?，中國積極參與全球環(huán)境、氣候變化、國際海事、公海漁業(yè)管理等領(lǐng)域的規(guī)則制定，依法全面履行相關(guān)國際義務(wù)。中國不斷加強與各國和國際組織的環(huán)保合作，大力推進(jìn)節(jié)能減排和綠色低碳發(fā)展，積極推動全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程與合作，堅持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則，推動發(fā)達(dá)國家履行在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》中作出的承諾，為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供支持。

《中國的北極政策》第一部分指出了北極國際法制：“北極事務(wù)沒有統(tǒng)一適用的單一國際條約，它由《聯(lián)合國憲章》、UNCLOS、《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法予以規(guī)范……北冰洋海域的面積超過1200萬平方公里，相關(guān)海洋權(quán)益根據(jù)國際法由沿岸國和各國分享。北冰洋沿岸國擁有內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等管轄海域，北冰洋中還有公海和國際海底區(qū)域?！?/p>

自2009年以來，國際海事組織已在致力于制定具有法律拘束力的《北極法典》工作，旨在涵蓋南極和北極地區(qū)環(huán)境保護(hù)、搜救以及船舶的設(shè)計、建造、裝備、船員培訓(xùn)等諸多事項。北極理事會也就該工作加強了與國際海事組織的合作。

中國主張推動北極國際法制與時俱進(jìn)。在善意履行條約義務(wù)的同時，應(yīng)堅決維護(hù)中國的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，似不應(yīng)明確支持加拿大、俄羅斯關(guān)于西北航道、北方航道內(nèi)水化主張。

“中國尊重北極國家依法對其國家管轄范圍內(nèi)海域行使立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，主張根據(jù)UNCLOS等國際條約和一般國際法管理北極航道，保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權(quán)利。中國主張有關(guān)國家應(yīng)依據(jù)國際法妥善解決北極航道有關(guān)爭議?！倍?、加等國的北極海洋權(quán)益主張應(yīng)當(dāng)符合UNCLOS等國際條約和一般國際法。

目前北極國際法制尚不完善，處于確立、發(fā)展等演變階段，中國應(yīng)積極加入該進(jìn)程，確立、擴大中國對北極事務(wù)的話語權(quán)。

將中國與北極地區(qū)相關(guān)國家間的合作與“一帶一路”倡議對接

北極新航道對中國來說具有極其重要的軍事、經(jīng)濟價值，豐富了“一帶一路”建設(shè)的內(nèi)容。中俄正在積極推進(jìn)打造“冰上絲綢之路”，加強中國在北極的經(jīng)濟存在，夯實人類命運共同體的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

《中國的北極政策》研究的學(xué)術(shù)價值

隨著氣候變化問題成為國際關(guān)系中的熱點議題，全球氣候變暖、極端天氣頻現(xiàn)，已成全人類共同面臨的挑戰(zhàn)。2015年11月，巴黎聯(lián)合國氣候大會期間，各國為實現(xiàn)本世紀(jì)末將升溫幅度控制在兩攝氏度以下的目標(biāo)而討價還價。

就北極而言：一方面，氣候變暖已導(dǎo)致冰川融化，數(shù)百萬年以來的終年冰蓋在近期逐步變?yōu)榧竟?jié)性冰蓋，這對北極環(huán)境和生物多樣性帶來明顯影響，也使得經(jīng)由北極的海上新航線成為可能，開采北極礦產(chǎn)資源的技術(shù)難題在減少；另一方面，冰層的融化對如何保護(hù)北極地區(qū)日漸脆弱的生態(tài)環(huán)境提出了很大挑戰(zhàn)。

對北極氣候變化與《中國的北極政策》的研究，對于構(gòu)建人類生態(tài)命運共同體、推動北極國際法制與時俱進(jìn)、應(yīng)對北極環(huán)境變化、維護(hù)中國北極利益，并逐步明確各國在應(yīng)對北極環(huán)境變化中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，具有重要意義。