法治融入鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境與展望

王裕根

摘 要：轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨較大的綜治維穩(wěn)壓力，而法律規(guī)則在基層社會(huì)的治理功能難以有效發(fā)揮以及糾紛本身的延伸性和復(fù)雜性，決定了單一手段解決鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的不足。因而在實(shí)踐層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立了綜合治理的組織機(jī)構(gòu)，并通過領(lǐng)導(dǎo)注意力傳遞、綜治部門的組織協(xié)調(diào)、單位和部門的配合以及整合社會(huì)力量參與等機(jī)制形成了鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決模式。提高基層社會(huì)治理法治化水平，使法治成為綜治糾紛解決的主要方式，未來可在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、健全基層自治組織及建立糾紛分流機(jī)制等方面推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村社會(huì)；糾紛；綜合治理；法治

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）06-0047-08

黨的十九大報(bào)告首次提出要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中進(jìn)一步明確指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)?！比绾螆?jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，需要結(jié)合鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐做具體分析?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村糾紛的解決模式是透視基層社會(huì)治理運(yùn)行的基本窗口。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)的糾紛出現(xiàn)了一些新特征，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理帶來了新的挑戰(zhàn)，如何有效處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛直接關(guān)系到基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定。在現(xiàn)代社會(huì)中，法律作為重要的糾紛解決方式，自“送法下鄉(xiāng)”[1]引發(fā)對(duì)鄉(xiāng)村糾紛發(fā)生的場(chǎng)域邏輯的探討以來，法律在鄉(xiāng)村糾紛解決的過程中呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)①。不少學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握農(nóng)民對(duì)法律認(rèn)知的觀念結(jié)構(gòu)以及糾紛產(chǎn)生的社會(huì)情境是解決鄉(xiāng)村糾紛的前提。但這還沒有完全概括鄉(xiāng)村社會(huì)中法治運(yùn)行的實(shí)況，尤其是沒有結(jié)合法律“嵌入”[2]于基層政權(quán)運(yùn)行的環(huán)境，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府②是如何處理“非常規(guī)性糾紛”的③。在處理這些“非常規(guī)性糾紛”時(shí)，法律手段往往會(huì)顯現(xiàn)出不少局限。甚至在基層社會(huì)運(yùn)行中，法律經(jīng)常被視為綜合治理的一種力量，并與各類鄉(xiāng)村微觀權(quán)力進(jìn)行相互整合，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理目標(biāo)[3]。實(shí)踐中，為了有效克服法律手段的局限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往借助一種綜合治理④的方式來解決鄉(xiāng)村社會(huì)的“非常規(guī)性糾紛”。綜合治理的方式不僅強(qiáng)調(diào)法律手段，而且特別注重多種糾紛解決手段的有機(jī)配合，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家整合社會(huì)各類資源解決糾紛的能力。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸形成了一種鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決模式?；诖?，本文將結(jié)合筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)數(shù)次在基層鄉(xiāng)村調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，通過分析鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛綜合治理的發(fā)生機(jī)制，并結(jié)合基層社會(huì)法治運(yùn)行的實(shí)際，在推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化層面提出一些理論思考和制度建議。

一、鄉(xiāng)村糾紛綜合治理的形成原因

鄉(xiāng)村糾紛的綜合治理是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要組成部分。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理是一種“做作業(yè)”與“事件性治理”并存的邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一些糾紛化解過程中呈現(xiàn)“應(yīng)急性”特征[4]。隨著轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜性、緊急性的綜治糾紛越來越多，鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)實(shí)踐。那么這種解決方式為什么能夠成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)實(shí)踐呢？從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)嵌入于鄉(xiāng)村社會(huì)生活的生產(chǎn)與再生產(chǎn)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)各方力量解決和化解矛盾糾紛總是受到鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性制約。就鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決而言，這種結(jié)構(gòu)性制約需要圍繞糾紛解決的主體力量、糾紛解決的資源可及性以及鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛固有的特性等方面去分析。

（一）迫于維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定的壓力

從糾紛解決的主導(dǎo)力量來說，鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門牽頭處理，綜治部門處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作的重要組成部分。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，綜治維穩(wěn)工作是地方政府的中心工作，也即地方政府不僅要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要維護(hù)地方社會(huì)的穩(wěn)定。按照綜治工作的“屬地管理”原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本地區(qū)涉及到社會(huì)穩(wěn)定的事件都要進(jìn)行處理。這是因?yàn)椋瑓^(qū)域性社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)有明確責(zé)任主體的政治問題[5]，所以作為最低一級(jí)的國(guó)家政權(quán)組織，中央要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定負(fù)總攬全局的責(zé)任。很多社會(huì)矛盾的發(fā)源地大多來源于基層社會(huì)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也是最先接觸到矛盾糾紛信息的主體。因此，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的重要使命。為了落實(shí)綜治維穩(wěn)工作，縣級(jí)以上綜治部門通常會(huì)設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)和“一票否決”事項(xiàng)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜治維穩(wěn)工作，考核結(jié)果直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升?，F(xiàn)實(shí)中，上訪人次及其影響程度是考核基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府綜治維穩(wěn)工作的重要指標(biāo)。如果群體性上訪、有組織的上訪、越級(jí)上訪或者進(jìn)京上訪的人數(shù)和次數(shù)超過一定的限度，那么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜治工作很可能會(huì)是“一票否決”，甚至?xí)绊懼饕I(lǐng)導(dǎo)干部的晉升。為了防止當(dāng)事人上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部施加壓力。不僅如此，綜治工作還有來自當(dāng)事人的壓力。這主要表現(xiàn)為，這種壓力直接來源于當(dāng)事人一方對(duì)調(diào)解結(jié)果的不認(rèn)可，在這種情況下只能通過不斷地反復(fù)做工作，說服當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果，做到息事寧人?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)工作既有來自上級(jí)綜治部門考核的壓力，也有來自地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的晉升壓力，更有來自把糾紛調(diào)解到當(dāng)事人滿意為止的壓力。正是因?yàn)檫@些壓力的存在，所以有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)運(yùn)行于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間[6]。

在“壓力型體制”下[7]，為了有效應(yīng)對(duì)來自不同方面的壓力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常將這些壓力傳導(dǎo)到每一個(gè)基層單位和基層干部身上。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的醫(yī)院、學(xué)校、工廠以及下屬的行政村，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都會(huì)與他們簽訂目標(biāo)責(zé)任書。責(zé)任書里面涵蓋了本年度綜治工作的主要任務(wù)和要點(diǎn)、相應(yīng)責(zé)任追究制度以及懲罰措施。通過簽訂責(zé)任書的形式，使各基層單位的主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到綜治工作的重要性。與此同時(shí)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求各基層單位主要負(fù)責(zé)人在遇到重大事故或者突發(fā)事件時(shí)要及時(shí)上報(bào)，防止基層單位無法處理好一些重大事故或者突發(fā)事件而導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，進(jìn)而影響到本行政區(qū)域范圍的社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部而言，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府則通過信訪“包保責(zé)任制”[8]或者目標(biāo)責(zé)任狀的形式，把信訪穩(wěn)定責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)基層干部身上，這進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要職責(zé)。即在“壓力型體制”面前，綜治工作以層層分解、任務(wù)發(fā)包的形式落實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)每一個(gè)村社、單位和部門，乃至每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其中各村社、單位部門的主要負(fù)責(zé)人是綜治工作的第一責(zé)任人，對(duì)各單位綜治工作的考評(píng)主要在于考評(píng)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這種壓力分解的方式促使各單位、村社都高度重視綜治工作，并在行動(dòng)上體現(xiàn)到各種機(jī)構(gòu)干部身上，并通過每個(gè)機(jī)構(gòu)的干部協(xié)同參與而產(chǎn)生作用和發(fā)揮功能[9]。因此，當(dāng)壓力傳導(dǎo)到每個(gè)干部的身上時(shí)，各單位、部門、村社將配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行動(dòng)，通過多種方式參與到綜治糾紛的化解之中，糾紛解決呈現(xiàn)綜治模式。

（二）用法律手段解決糾紛功效不足

有些糾紛本可以通過正常的法律途徑解決，但為什么農(nóng)民還是找到政府來解決呢？有學(xué)者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，國(guó)家法律、制度、政策等資源并沒有進(jìn)入到農(nóng)民的觀念結(jié)構(gòu)中，在農(nóng)民的觀念中，法律資源不具有可及性，法制的資源還是以模糊的、陌生的印象存在?！叭藗儗?duì)這一資源的解決具有一定的服從感和畏懼感，但對(duì)其公正及其有效性沒有足夠的信心，對(duì)成功利用這一資源存在消極認(rèn)識(shí)?！盵10]在基層社會(huì)中，很多農(nóng)民對(duì)訴訟程序、規(guī)則以及舉證要求缺乏一定的了解，加之走訴訟程序所耗成本使普通村民無法承擔(dān)，因此在考慮糾紛解決資源時(shí)，通常會(huì)繞開法律規(guī)定的解紛途徑，而直接找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。甚至在農(nóng)民看來，法律規(guī)定的訴訟程序太繁瑣，訴訟時(shí)間成本較高，而且依據(jù)法律判決的結(jié)果不具有可預(yù)見性。在農(nóng)民的觀念中，無論是事關(guān)爭(zhēng)議標(biāo)的的實(shí)體性法律，還是有關(guān)糾紛解決的程序性法律，都只是一個(gè)大概的畫面，法律的規(guī)定在農(nóng)民心中總體上存在模糊性。有時(shí)，農(nóng)民會(huì)基于對(duì)法律規(guī)定的模糊性認(rèn)識(shí)，甚至片面地理解法律規(guī)則，把法律當(dāng)做爭(zhēng)取自身利益合法性的依據(jù)而提出利益請(qǐng)求，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解糾紛，但實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能完全依照法律的規(guī)定來處理，常常需要協(xié)調(diào)多方力量和資源解決。

當(dāng)很多糾紛本身超出了當(dāng)?shù)氐娜饲楹惋L(fēng)俗習(xí)慣制約范圍時(shí)，在國(guó)家法律規(guī)定的不切實(shí)際或者規(guī)定不具體的情況下，妥善解決矛盾糾紛就要看個(gè)人魅力或者國(guó)家權(quán)威力量，因此有學(xué)者提出后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)村糾紛解決需要“迎法下鄉(xiāng)”[11]?！坝ㄏ锣l(xiāng)”并不是說依靠現(xiàn)代司法途徑解決村莊矛盾糾紛，而是借助國(guó)家的權(quán)威力量重新塑造村莊權(quán)威。當(dāng)政府權(quán)威介入鄉(xiāng)村糾紛解決的時(shí)候，往往并非一個(gè)部門或單位能夠解決，也并非完全按照法律規(guī)則解決，而是需要聯(lián)合多個(gè)部門、多方力量參與才能有效化解。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理村民小組的林地和田塊糾紛時(shí)，不僅涉及到村莊的歷史問題和農(nóng)民“認(rèn)老業(yè)”觀念，也涉及到村民小組訴訟主體適格及訴訟權(quán)利問題⑤，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門在處理此類糾紛時(shí)，需要聯(lián)合國(guó)土所（調(diào)查土地檔案）、派出所（防止群體事件）、司法所（組織村民調(diào)解）以及村級(jí)組織（村干部做工作）等相關(guān)單位和部門聯(lián)合解決。在糾紛解決過程中，有時(shí)候法律并沒有明確規(guī)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但基層干部考慮到糾紛本身的特殊性及其可能引發(fā)的社會(huì)后果，不得不協(xié)調(diào)相關(guān)力量進(jìn)行解決，以防止事態(tài)擴(kuò)大或者引發(fā)農(nóng)民集體上訪?；鶎痈刹坎⒉粫?huì)因?yàn)榉蓻]有規(guī)定或者規(guī)定的不明確而不解決糾紛，糾紛解決本身往往依靠法律技術(shù)層面的手段比較少，而是涉及到系列微觀權(quán)力的整合。特別是在一些糾紛涉及到一定的歷史傳統(tǒng)時(shí)，法律上并沒有詳細(xì)規(guī)定該如何處理歷史遺留問題，即使有較為詳細(xì)的規(guī)定，農(nóng)民也不知道如何按照法律的規(guī)定進(jìn)行舉證。再加上，村莊中的很多糾紛缺少證據(jù)，有時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛本身也存在很大的“模糊性”[12]，因此，國(guó)家及國(guó)家權(quán)力代理人貫徹執(zhí)行具有內(nèi)在矛盾的法律規(guī)則和制度時(shí)產(chǎn)生一種解釋法律制度的自由空間，從而采用一種“模糊治理術(shù)”[13]。這種“模糊治理術(shù)”在糾紛化解過程中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村干部的身份存在“半干部半農(nóng)民”的混合角色，一方面代表國(guó)家權(quán)力處理糾紛，執(zhí)行國(guó)家法律、政策，充當(dāng)干部的角色；另一方面又要考慮糾紛化解的社會(huì)基礎(chǔ)，站在農(nóng)民的立場(chǎng)考慮農(nóng)民的利益，充當(dāng)農(nóng)民的角色。這種雙重角色的存在模糊了“作為卓越的規(guī)則創(chuàng)制者的國(guó)家與作為這些規(guī)則接受者的社會(huì)之間的明確的界限”[14]。因此在綜治糾紛的化解過程中，基層干部在運(yùn)用法律手段時(shí)，總是與其他手段結(jié)合在一起，考慮糾紛解決的場(chǎng)域空間，“依賴日常生活中的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和解決糾紛的種種權(quán)力技術(shù)，關(guān)乎現(xiàn)實(shí)利益和社會(huì)效果?！盵15]

（三）糾紛個(gè)案本身具有復(fù)雜的社會(huì)關(guān)聯(lián)

糾紛個(gè)案的鄉(xiāng)土性是就糾紛本身所固有的特性而言。鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的產(chǎn)生本身是在鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)生活中產(chǎn)生的，因此必須置身于其特定的場(chǎng)域分析其隱秘的邏輯[16]。鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的鄉(xiāng)土性，決定了處理鄉(xiāng)村糾紛時(shí)要考慮個(gè)案的延伸性。個(gè)案的延伸性是指，糾紛個(gè)案的產(chǎn)生具有一定歷史原因和社會(huì)背景，其解決應(yīng)該全面把握與糾紛相聯(lián)系的各個(gè)方面，不能片面地看待糾紛產(chǎn)生的原因或者忽視糾紛解決的實(shí)際后果。這也就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能簡(jiǎn)單依糾紛發(fā)生的現(xiàn)實(shí)條件或者法律規(guī)定去處理具體個(gè)案，而應(yīng)該考慮糾紛個(gè)案產(chǎn)生的歷史背景，結(jié)合糾紛未來發(fā)展的情況以及糾紛解決的社會(huì)效果，綜合考慮多方面的因素之后，才能有效化解矛盾糾紛。正如有學(xué)者指出，涉及到糾紛個(gè)案的延伸性，基層干部在處理具體個(gè)案時(shí)，“不僅要收集和調(diào)查個(gè)案本身，而且要將個(gè)案產(chǎn)生的社會(huì)脈絡(luò)或情景也納入考查的范圍。其中特別需要注意的是個(gè)案的‘前歷史（prehistory）以及個(gè)案平息的社會(huì)后果?！盵17]在基層社會(huì)中，有些糾紛個(gè)案不僅反映著糾紛當(dāng)事人的關(guān)系狀況，還反映了該地的社會(huì)風(fēng)俗、村莊勢(shì)力乃至社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷時(shí)性變遷。綜治部門協(xié)調(diào)各種力量解決糾紛時(shí)，常常要依據(jù)糾紛個(gè)案的延伸性強(qiáng)弱，來做出有關(guān)決策，目的是避免在糾紛解決過程中引發(fā)更多的糾紛。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門在處理一些“認(rèn)老業(yè)”的歷史遺留問題時(shí)，通常并不能簡(jiǎn)單地依照現(xiàn)有法律規(guī)定處理?！罢J(rèn)老業(yè)”問題實(shí)際上反映了不同時(shí)期村民對(duì)村莊財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)知，再加上受不同時(shí)期村莊的內(nèi)在約定以及國(guó)家政策的影響，導(dǎo)致村莊里面的林權(quán)、水權(quán)權(quán)屬不清晰。隨著村莊發(fā)展面貌的變遷，農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性化程度越來越高，村內(nèi)有關(guān)財(cái)產(chǎn)性侵權(quán)糾紛越來越多。要有效解決這些林權(quán)、水權(quán)問題不能僅靠現(xiàn)有法律手段解決，甚至可以說，現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)有些“認(rèn)老業(yè)”問題有時(shí)也無可奈何。這個(gè)時(shí)候，如果不解決這類糾紛，長(zhǎng)期積壓下去，會(huì)導(dǎo)致村莊與村莊之間以及村民與村民之間的關(guān)系越來越僵，村莊生活關(guān)系也將日趨緊張，甚至有可能釀成群體性事件。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門通常要出面協(xié)調(diào)解決，通過聯(lián)合民政、水利、國(guó)土、檔案、公安等相關(guān)部門力量，既考慮到糾紛發(fā)生的歷史背景，也考慮到糾紛發(fā)生的現(xiàn)實(shí)條件，同時(shí)又要不違反國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定綜合解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門在處理因醫(yī)療事故、跳樓自殺等非正常死亡案例時(shí)，考慮到當(dāng)時(shí)死者家屬激動(dòng)的情緒以及處理的社會(huì)效果，通常也要協(xié)調(diào)派出所維持現(xiàn)場(chǎng)秩序，對(duì)于因死亡導(dǎo)致家庭困難的需要民政部門救助，對(duì)于涉及到損害賠償?shù)男枰獏f(xié)調(diào)司法部門進(jìn)行調(diào)解，對(duì)于死者家屬難以接受調(diào)解結(jié)果的需要協(xié)調(diào)村級(jí)組織或者與死者家屬關(guān)系比較好的朋友開展勸說工作等等。

糾紛發(fā)生的鄉(xiāng)土性決定了基層干部在化解矛盾糾紛時(shí)也常常要運(yùn)用“地方性知識(shí)”[18]?！暗胤叫灾R(shí)”既是一種鄉(xiāng)土邏輯，更是當(dāng)?shù)卮迕竦奈幕瘋鹘y(tǒng)所系。在糾紛化解過程中，基層干部的工作經(jīng)驗(yàn)以及村干部向綜治干部反饋的信息是熟悉“地方性知識(shí)”的重要途徑?；鶎痈刹吭诒镜厣疃嗄辏瑢?duì)本地的風(fēng)土人情也比較熟悉。即便是剛調(diào)過來的綜治干部，在長(zhǎng)期與村干部打交道和私人交往中，也能夠逐漸熟悉本地的生活習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗、歷史傳統(tǒng)等等，進(jìn)而形成一個(gè)總體性的“地方性知識(shí)”。綜治干部通常要借用鄉(xiāng)村社會(huì)的“地方性知識(shí)”去化解爭(zhēng)議，這些地方性知識(shí)包括很多地方性風(fēng)俗習(xí)慣、規(guī)則以及地方傳統(tǒng)[19]，這些構(gòu)成綜治干部妥善化解各類矛盾糾紛的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)可以成為綜治干部有效化解矛盾糾紛的前提，但是具體如何化解矛盾糾紛，還需要基層干部深入糾紛的本質(zhì)，了解糾紛發(fā)生的方方面面。而在地方性知識(shí)難以化解矛盾糾紛時(shí)，基層干部才考慮是否借助法律手段解決以及法律手段在解決鄉(xiāng)土糾紛的限制程度等等。除此之外，綜治干部還常常要深入糾紛發(fā)生的地點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的辦法[20]，尋找解決當(dāng)事人糾紛的綜合手段和辦法。如果需要引入與糾紛當(dāng)事人有關(guān)的社會(huì)力量參與進(jìn)來，或者需要相關(guān)部門和干部配合的，還需要協(xié)調(diào)村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門綜合解決。

二、鄉(xiāng)村糾紛綜合治理的實(shí)踐邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)各個(gè)部門、單位綜合運(yùn)用各種政治、法律、教育等手段解決一些綜治糾紛，目的是妥善解決當(dāng)事人的訴求，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)。喻中認(rèn)為，中國(guó)法治建設(shè)模式的價(jià)值目標(biāo)在于“治”，而具體實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段在于“綜治”，綜治方式、責(zé)任主體以及規(guī)則體系具有多樣化[21]。從現(xiàn)實(shí)層面來講，為了應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件、群體性事件以及處理一些復(fù)雜性矛盾糾紛，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都成立了社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)下設(shè)辦公室（又稱綜治辦）具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門及社會(huì)力量參與解決一些矛盾糾紛⑥。目前，在全國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心，這個(gè)中心主要由司法所、民政所、派出所以及派出法庭等單位派駐的人員組成，目的是應(yīng)對(duì)一些突發(fā)性、群體性的綜治糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門是組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)中心的日常建設(shè)。從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理是一項(xiàng)重要的社會(huì)系統(tǒng)工程[22]，鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決一般是領(lǐng)導(dǎo)掛帥、綜治牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的模式。

（一）領(lǐng)導(dǎo)注意力傳遞

如果糾紛引發(fā)群體性事件或者當(dāng)事人上訪的概率比較大，基層干部會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的指示下，積極主動(dòng)介入糾紛的解決。甚至在糾紛當(dāng)事人看來，只有找到政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，事情才能有效解決。一位基層綜治干部這樣說道：“老百姓到政府上訪，許多都是直接找書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)。老百姓說，在我們權(quán)力范圍內(nèi)解決不了問題；領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話一言九鼎，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話了就好辦，領(lǐng)導(dǎo)不發(fā)話就不好辦。”為什么“領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話了就好辦”？這是因?yàn)槟称鸺m紛化解得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，意味著該起糾紛解決具有急迫性，甚至直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)單位、部門的資源就容易調(diào)動(dòng)，進(jìn)而匯集在一起集中應(yīng)付糾紛的化解。一旦糾紛受到鎮(zhèn)里主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，分管政法工作的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)主抓，糾紛的解決開始進(jìn)入綜治解決模式的“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”階段。有學(xué)者認(rèn)為，黨政一把手在社會(huì)治安綜合治理的作用主要有：運(yùn)籌全局、組織協(xié)調(diào)、解決突出矛盾、政策落實(shí)保障、帶頭表率等?！邦I(lǐng)導(dǎo)掛帥”解決矛盾糾紛，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦和各個(gè)部門釋放了某起糾紛解決的緊迫性信號(hào)，這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦也會(huì)根據(jù)糾紛解決的緊急程度將之排上政府決策議程。通過“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”這種模式達(dá)到了整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)各相關(guān)單位資源的目的，減少了糾紛化解過程信息不暢、各自為政的混亂現(xiàn)象，從而及時(shí)有效地化解矛盾糾紛。可以說，對(duì)部門的資源整合度高不高，關(guān)鍵還是要看是否有“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”?！邦I(lǐng)導(dǎo)掛帥”能夠能總攬全局、協(xié)調(diào)各方，進(jìn)而為綜治部門整合各個(gè)部門的資源提供前提。

在組織形式上，“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”通過一定的組織機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，也即通過召開綜治委成員單位會(huì)議或者綜治工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，部署相關(guān)任務(wù)和制定日程安排。這個(gè)機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)糾紛解決提供了制度渠道。一位主管政法工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣說：“有了這個(gè)組織機(jī)構(gòu)，出了事情，有領(lǐng)導(dǎo)全方面調(diào)度，戰(zhàn)線都是條條的，領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)合條塊深入各個(gè)領(lǐng)域。這相當(dāng)于一個(gè)網(wǎng)，手面一提，全部都起來?！痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜治委主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任，而綜治辦主任由主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法工作的副書記或者副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任，具體協(xié)調(diào)各部門推進(jìn)糾紛解決。當(dāng)然，并不是每一起糾紛都會(huì)有“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”，只有那些可能引發(fā)群體性事件、農(nóng)民上訪，進(jìn)而直接影響本區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)掛帥。這是因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地的社會(huì)穩(wěn)定負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，維穩(wěn)也是上級(jí)政府考評(píng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)。由于領(lǐng)導(dǎo)的注意力有限，有些不需要“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”的糾紛一般由綜治干部按照綜治委的議事規(guī)則常規(guī)辦理。同樣，“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)糾紛解決親力親為，“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”只是釋放了糾紛解決緊迫性的政治信號(hào)，它既表明了政府對(duì)農(nóng)民反映問題的重視，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門限時(shí)化解矛盾糾紛增加了工作壓力。

（二）綜治辦組織協(xié)調(diào)

從綜治糾紛解決的一般情形來看，流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的糾紛大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門牽頭解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦是具體負(fù)責(zé)糾紛解決的機(jī)構(gòu)，具體對(duì)接糾紛當(dāng)事人的訴求以及協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門聯(lián)合解決，這也就意味著“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”之后，糾紛解決進(jìn)入“綜治牽頭”的階段。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門起到了組織協(xié)調(diào)的功能。綜治部門受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各部門起著組織協(xié)調(diào)作用，其權(quán)威直接來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，這種權(quán)威[23]使得各單位、部門能夠組織起來，共同化解矛盾糾紛。任何團(tuán)體和個(gè)人只有組織起來才有更大的力量辦成事[24]，鄉(xiāng)村糾紛的解決亦如此。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦牽頭協(xié)調(diào)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門、單位活動(dòng)起來就比較零散。在具體化解矛盾糾紛過程中，組織協(xié)調(diào)功能表現(xiàn)為信息對(duì)接和資源配置兩個(gè)方面：一方面，綜治部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門、單位以及村級(jí)組織進(jìn)行及時(shí)有效的信息對(duì)接。糾紛進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理之前，有一個(gè)發(fā)生過程和首次處理結(jié)果，這些都已經(jīng)自動(dòng)生成了歷史信息，所以需要綜治部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位或者村級(jí)組織去了解，進(jìn)而找出糾紛當(dāng)事人的核心訴求，掌控糾紛當(dāng)事人的情緒，這樣才能“一把鑰匙開一把鎖”。綜治干部只有及時(shí)了解有關(guān)糾紛當(dāng)事人的信息并通告有關(guān)單位或者相關(guān)村級(jí)組織，才能防止糾紛處理過程中信息不對(duì)稱難題出現(xiàn)，才能有效發(fā)揮綜治部門在糾紛處理過程中的牽頭作用。另一方面，在掌握了糾紛起因之后，綜治部門的組織協(xié)調(diào)功能就表現(xiàn)在對(duì)資源配置上。例如，有些糾紛的解決并不是用金錢救濟(jì)、辦理低保等民政方面的手段就能夠完全解決的，還涉及村級(jí)組織利用鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)去說服當(dāng)事人接受糾紛調(diào)解結(jié)果。當(dāng)被調(diào)動(dòng)的部門資源和村級(jí)資源匯在一起時(shí)，綜治部門就需要對(duì)各有關(guān)單位的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，需要根據(jù)糾紛解決過程中的實(shí)際情況加以合理配置，使得各類資源的使用能夠同時(shí)發(fā)力，盡快化解矛盾糾紛。

（三）各單位和部門配合

綜治辦牽頭之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門需要聯(lián)動(dòng)，這樣可以避免部門“單打獨(dú)斗”局面。有些矛盾糾紛并不是政法部門靠法律手段能夠單獨(dú)解決的，而是需要綜治辦牽頭各個(gè)部門協(xié)同行動(dòng)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所本來主要負(fù)責(zé)辦理農(nóng)村社保、低保事宜，但由于民政所掌握了較多的財(cái)力資源，因此在化解矛盾糾紛時(shí)經(jīng)常被調(diào)動(dòng)起來和政法部門聯(lián)合行動(dòng)，民政部門被稱為鄉(xiāng)村社會(huì)綜合治理的第二張安全網(wǎng)。因此，各個(gè)部門之間分工配合，才能有效化解矛盾糾紛。為使部門之間的資源能夠調(diào)動(dòng)起來，“部門聯(lián)動(dòng)”往往以做好政府中心工作的名義，通過政治動(dòng)員的方式進(jìn)行，“中心工作”的完成也被稱為“講政治”，這意味著如果完不成此任務(wù)則“不講政治”[25]，這對(duì)政府部門來說是嚴(yán)重的錯(cuò)誤。那么各個(gè)部門配合綜治部門的動(dòng)力來自何處呢？首先，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門的兜底職責(zé)。由綜治部門牽頭處理的矛盾糾紛往往涉及到地方維穩(wěn)的中心工作，盡管有些部門的日常業(yè)務(wù)中不含化解矛盾糾紛的職責(zé)，但由于涉及到地方政府的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門也會(huì)配合。在配合地方政府搞好中心工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)各站所的考核評(píng)價(jià)占有很大的比重。這些中心工作包括綜治維穩(wěn)、招商引資以及精準(zhǔn)扶貧等等。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所是縣級(jí)工商局的派出機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上受縣局的領(lǐng)導(dǎo)，但是還要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的精準(zhǔn)扶貧和綜治維穩(wěn)工作，因?yàn)檫@些工作都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考評(píng)的重要事項(xiàng)。其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)部門一般是雙重領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)部門雖然會(huì)受“條”上的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但又免不了受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“塊”上的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門之所以受到塊上的制約，從某種程度上說，是因?yàn)榭h級(jí)各個(gè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在某種非制度化的權(quán)力半徑（詳見下圖）[26]。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在非制度化的權(quán)力半徑圍內(nèi)，會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的行動(dòng)范圍。因而，有些站所在制度上名義受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非制度化的權(quán)力影響。尤其是政法各部門的派出機(jī)構(gòu)，按照綜治工作的“屬地管理”原則要求，其都要服務(wù)于地方政府綜治維穩(wěn)工作。最后，綜治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)和全面的工作，各個(gè)部門既是綜治委成員單位，同時(shí)本單位也有綜治任務(wù)的考核要求⑦。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)范圍內(nèi)，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所有綜治工作的考核要求，而且在中小學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院以及各村社也有綜治考核的任務(wù)要求。也即，綜治工作不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門的事，也是各個(gè)部門、單位和村社之事。正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)兼綜治辦主任所說：“條塊都是社會(huì)治理的細(xì)胞，綜治辦作為社會(huì)綜合治理的管理部門，能夠深入到各個(gè)部門。各個(gè)部門都是綜治工作的主體也是綜治辦考核的對(duì)象?！痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，大部分部門和單位都有綜合治理任務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦是考核各個(gè)單位、部門綜治工作的組織機(jī)構(gòu)，配合綜治部門搞好綜治工作是綜治考評(píng)的重要內(nèi)容，因此，無論糾紛是否出自本部門或本單位，各單位和部門之間都會(huì)配合綜治辦處理矛盾糾紛。

（四）吸納社會(huì)力量參與

這里的社會(huì)參與是相對(duì)于國(guó)家權(quán)威力量而言。綜合治理不僅需要政府的力量去介入糾紛，還需要社會(huì)力量的參與。就鄉(xiāng)村糾紛的綜治解決而言，社會(huì)參與通常是就糾紛當(dāng)事人所處的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)[27]來講的。發(fā)生矛盾糾紛后，一方面可能需要綜治部門積極回應(yīng)，另一方面也需要與糾紛當(dāng)事人有關(guān)的社會(huì)力量積極參與進(jìn)來。通常表現(xiàn)為，與糾紛當(dāng)事人有關(guān)的親戚、朋友以及有關(guān)社會(huì)組織介入，從心理情緒疏導(dǎo)以及生活未來預(yù)期等方面做工作，從而發(fā)揮糾紛化解的情感修復(fù)功能。尤其是當(dāng)事人不太理解國(guó)家法律和政策規(guī)定時(shí)，需要一定的法律社會(huì)工作者介入[28]。從鄉(xiāng)村社會(huì)本身的生產(chǎn)邏輯講，這些社會(huì)工作者往往比較了解當(dāng)事人的想法，會(huì)從講人情、給面子、顧感情等方面去說服當(dāng)事人盡快達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些“社會(huì)工作者”的介入能夠盡快化解矛盾糾紛，以防當(dāng)事人去政府鬧事?！吧鐣?huì)工作者”之所以加入到糾紛矛盾中來，一方面是基層干部利用自己的鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系邀請(qǐng)他們進(jìn)來，而他們基于給面子和講人情的鄉(xiāng)土邏輯也會(huì)愿意嘗試用自己的能力和資源去勸導(dǎo)?！班l(xiāng)土社會(huì)的人際關(guān)系和思維方式是人情和感情導(dǎo)向的，生活在鄉(xiāng)土社會(huì)的鄉(xiāng)村干部對(duì)此當(dāng)然有著深刻的把握，因此他們就必須在人情和感情上做文章?！盵29]另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門會(huì)協(xié)調(diào)村級(jí)組織，讓其找到糾紛當(dāng)事人中比較正派的人，通過他來疏導(dǎo)糾紛當(dāng)事人，使其接受糾紛調(diào)解結(jié)果。例如，綜治部門在處理那些非正常死亡的突發(fā)事件時(shí)，由于死者家屬當(dāng)時(shí)的情緒很難冷靜下來，往往會(huì)產(chǎn)生過激行為，綜治部門很難跟死者家屬達(dá)成有效的溝通。于是，基層干部會(huì)讓村級(jí)組織找出死者家屬親戚中比較正派之人去穩(wěn)定當(dāng)事人過激情緒，安撫當(dāng)事人的心靈，以使死者家屬盡快恢復(fù)過來，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門協(xié)調(diào)處理結(jié)果。在此過程中，與當(dāng)事人講法律程序，可能是徒勞的，因?yàn)樵诋?dāng)事人心中，法律規(guī)定是比較模糊的，甚至是不可預(yù)期的，糾紛解決的突破口可能不在于法律角度，而在于從鄉(xiāng)土社會(huì)中的人情、關(guān)系進(jìn)行突破。因?yàn)?，人情、面子生產(chǎn)了權(quán)力關(guān)系[30]，并在糾紛解決過程中發(fā)揮了力量，充當(dāng)了鄉(xiāng)土社會(huì)中生產(chǎn)與再生產(chǎn)的功能。基層干部在化解矛盾糾紛時(shí)，十分清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，因此特別重視融合權(quán)力、面子和關(guān)系資源到糾紛化解之中，并對(duì)其進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。

三、鄉(xiāng)村治理的法治化展望

從整體上來講，鄉(xiāng)村糾紛解決的綜治模式迎合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決絕大多數(shù)矛盾糾紛的需要，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理的目標(biāo)。采用這種方式也契合了中國(guó)古代“治”的目標(biāo)，正如“禮以道其志，樂以和其聲，政以一其行，刑以防其奸。禮樂刑政，其極一也，所以同民心而出治道也”。提煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理綜治糾紛的一般模式，類似于馬克斯·韋伯“理想類型”的概括，也即在實(shí)踐中，這四種階段可能交叉運(yùn)作或者不需要同時(shí)運(yùn)作。在此過程中，可以觀察到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把法律作為一種工具，并且會(huì)根據(jù)糾紛解決的實(shí)際需要或者具體情境來選擇適用，以服務(wù)于社會(huì)治理的目的。不可否認(rèn)的是，任何一種糾紛解決方式都有自己的局限性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)用綜治模式化解鄉(xiāng)村糾紛過程中，有時(shí)不可避免違背法律的原則，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定而容忍當(dāng)事人的一些不合理的糾紛訴求，甚至有時(shí)，基層干部不顧糾紛本身的實(shí)際，對(duì)糾紛當(dāng)事人加以偏袒，用自己的意志代替糾紛本身的是非，大大影響了農(nóng)民對(duì)政府權(quán)威的信任。正如有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)的介入雖然達(dá)到了資源整合的目的，但在化解具體矛盾糾紛時(shí)，由于受迫于糾紛當(dāng)事人的各種訴求的具體情勢(shì)，領(lǐng)導(dǎo)的決策會(huì)表現(xiàn)為“反法制性”[31]。因此，在提煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決綜治糾紛的一般模式之后，更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，全面推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化、提高基層社會(huì)治理法治化水平，仍然還有很長(zhǎng)的道路要走。

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交叉過渡中，現(xiàn)代社會(huì)的理性邏輯不斷沖擊傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)。鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯的不斷退卻，將導(dǎo)致鄉(xiāng)村生活關(guān)系日益理性化，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序調(diào)整越來越需要法治。法治是治國(guó)理政的基本方式，現(xiàn)代法治為國(guó)家治理提供了良法的基本價(jià)值，也提供了善治創(chuàng)新機(jī)制[32]。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代，提高基層社會(huì)治理法治化水平對(duì)基層社會(huì)的綜治工作提出了新的制度要求。如何將法治思維和方式融入到基層社會(huì)綜治工作中是今后基層社會(huì)綜合治理改革的重要方向。從實(shí)踐來看，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化，健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系可從以下三個(gè)方面著手：一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，并在具體糾紛矛盾化解中，細(xì)化法治在糾紛解決中的考核比重，避免領(lǐng)導(dǎo)干部因維穩(wěn)的政治壓力而忽視法治的基本原則，導(dǎo)致“越維穩(wěn)、越不穩(wěn)”的怪圈。二是要激活傳統(tǒng)道德文化的制約力量，引導(dǎo)農(nóng)民理性表達(dá)自己的訴求，夯實(shí)基層社會(huì)法治建設(shè)的組織基礎(chǔ)，不斷提升基層組織在糾紛矛盾化解中的重要功能，防止許多糾紛不經(jīng)基層組織的調(diào)解而直接流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給綜治部門帶來不必要的工作負(fù)擔(dān)。三是要建立糾紛識(shí)別和分流機(jī)制，對(duì)于那些能夠在法律范圍內(nèi)解決的糾紛，應(yīng)該建立制度渠道轉(zhuǎn)到司法機(jī)關(guān)處理；不能通過法律解決或者存在法律空白的糾紛，應(yīng)該建立綜治議事規(guī)則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治部門出面解決，充分發(fā)揮綜治部門調(diào)動(dòng)各方資源的優(yōu)勢(shì)，從而防止糾紛久拖不決和事態(tài)擴(kuò)大。

注釋：

① 相關(guān)研究成果見：陳柏峰.鄉(xiāng)村司法[M].陜西人民出版社，2011；喻中.鄉(xiāng)村司法的中國(guó)圖景[M].陜西人民出版社，2011；范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007；董磊明，陳柏峰，聶良波.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2008（5）；栗崢.鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛解決[J].法學(xué)論壇，2010（1），等等。

② 本文的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，如無特別說明，特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委和政府。

③ 非常規(guī)性糾紛是指需要采取特殊的動(dòng)員與對(duì)抗方式，涉及全局或局部穩(wěn)定與安定，在常規(guī)性程序中或以常規(guī)性手段難以解決的糾紛。見：顧培東.試論我國(guó)社會(huì)中非常規(guī)性糾紛的解決機(jī)制[J].中國(guó)法學(xué)，2007（3）。

④ 綜合治理最早是被運(yùn)用在社會(huì)治安與犯罪預(yù)防領(lǐng)域，它主要是在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以政法機(jī)關(guān)為骨干，依靠人民群眾和社會(huì)各方面的力量，綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化等各種手段，懲罰犯罪，改造罪犯，教育挽救失足者，預(yù)防犯罪，達(dá)到維護(hù)社會(huì)治安的目的。

⑤ 目前我國(guó)《民事訴訟法》和《村民委員會(huì)組織法》等法律并未明確規(guī)定村民小組的訴訟地位。但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復(fù)函》（[2006]民立他字第23號(hào)）的規(guī)定，村民小組可以作為訴訟當(dāng)事人。

⑥ 社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)最初的目的是協(xié)調(diào)各個(gè)政法部門打擊犯罪，預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。但實(shí)際上該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能不僅限于此，還包括接訪息訪、重大人群管理、網(wǎng)格化建設(shè)等重要工作。為了便于討論，本文擬把綜合治理作為糾紛化解的一種方式來討論，而不是探討其工作性質(zhì)和內(nèi)容。在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把綜治部門稱為維穩(wěn)辦或者政法辦，還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱為信訪辦，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱為綜治辦。一般而言，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中信訪辦、綜治辦、維穩(wěn)辦大都合署辦公。

⑦ 據(jù)中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)官網(wǎng)，綜治委的成員單位包括47個(gè)，基本涵蓋了黨、政、軍、團(tuán)、學(xué)各個(gè)部門。參見平安網(wǎng)http：//www.chinapeace.gov.cn/，2017-5-11。

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