日本“政官關(guān)系”異變的后果

廉德瑰

日本的“官僚”，就是國家公務(wù)員，給人的印象一向是獨(dú)立、清正、專業(yè)和高效，但在近段時(shí)期安倍內(nèi)閣不斷爆出丑聞的背景下，他們的形象開始發(fā)生變化，日本的“政官關(guān)系”已出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，官僚由國家與社會(huì)的“穩(wěn)定器”演變成了與腐敗政客同流合污的官吏，其演變過程值得深思。

首先，從“政官分離”到官僚主導(dǎo)。日本歷史上在“大化改新”之后全面引入隋唐政制，逐漸形成貴族制。明治維新以后，日本派“巖倉使團(tuán)”到歐美考察，借鑒俾斯麥的做法，重視對(duì)軍隊(duì)和產(chǎn)業(yè)的控制，強(qiáng)化了官僚隊(duì)伍，建立了近代行政機(jī)關(guān)。二戰(zhàn)以后，日本實(shí)行政務(wù)和事務(wù)相分離的原則，政黨政治家由選舉產(chǎn)生，是政治的實(shí)際主導(dǎo)者，他們可以擔(dān)任大臣和行政政務(wù)官，對(duì)決策的成敗負(fù)有政治責(zé)任。而官僚則由考試選拔，是政策形成與執(zhí)行的主體，他們晉升的最高職位是事務(wù)次官，是政務(wù)官的助手，對(duì)于決策的成敗通常僅負(fù)法律和業(yè)績上的責(zé)任。

更主要的是，官僚須在政治上保持中立，不依附于任何政黨和政治勢力，這是事務(wù)官與政務(wù)官的本質(zhì)區(qū)別。大臣伴隨選舉的結(jié)果和政局的變化經(jīng)常變動(dòng)，但官僚卻保持著相對(duì)穩(wěn)定性，所謂“鐵打的官僚，流水的大臣”。其結(jié)果是議員大臣表面上領(lǐng)導(dǎo)官僚，實(shí)際上淪為官僚的傀儡，形成日本特有的“官僚主導(dǎo)”現(xiàn)象，民選議員被架空，大臣的主要工作就是在官僚擬好的文件上簽字。

其次，從官僚主導(dǎo)到“政官合一”。本來“政官分離”是一種議員大臣與職業(yè)官僚之間互相制約的機(jī)制，但在日本由于議員們專注于選舉，疏于理政，官僚成了行政事務(wù)的主導(dǎo)，議員對(duì)官僚產(chǎn)生了依賴，官僚對(duì)議員進(jìn)行政治利用，兩者形成了利益共同體，執(zhí)政黨必然與官僚發(fā)生融合。

這一點(diǎn)，在長期執(zhí)政的自民黨身上有明顯反映，自民黨長年與官僚合作，兩者之間政策與人事的溝通與流動(dòng)頻繁，不僅自民黨的政策意圖通過官僚執(zhí)行，官僚的政策意向也通過自民黨執(zhí)政得以實(shí)現(xiàn)，尤其是自民黨的議員中有很多是官僚出身（官僚辭職后可以參加選舉而轉(zhuǎn)身成為議員）。吉田茂、岸信介、佐藤榮作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚，據(jù)統(tǒng)計(jì)自民黨議員里有大約一半是官僚出身，所以自民黨從某種意義上說，也是個(gè)官僚的黨。加上財(cái)界的滲入，日本實(shí)際上形成了“政官財(cái)”鐵三角，互相之間進(jìn)行利益輸送，選民對(duì)這種現(xiàn)象深惡痛絕。

第三，從“政官合一”到“政高官低”?！罢俸弦弧笔恰罢儇?cái)”鐵三角的一部分，官僚的主導(dǎo)難免產(chǎn)生官僚主義和政客的領(lǐng)導(dǎo)無能，所以，反官僚的輿論和勢力不斷涌現(xiàn)。民主黨執(zhí)政期間曾推行“去官僚化”，實(shí)行內(nèi)閣主導(dǎo)，然而，在釣魚島“撞船事件”和“3·11大地震”發(fā)生時(shí)，官僚消極“怠工”，面對(duì)復(fù)雜的外交和天災(zāi)，政官之間缺乏溝通合作，民主黨內(nèi)閣手足無措，官僚想看民主黨的笑話，置國家和國民利益于不顧，最后導(dǎo)致民主黨下臺(tái)。

安倍上臺(tái)后在內(nèi)閣府設(shè)立內(nèi)閣人事局，規(guī)定各部門關(guān)鍵職位的任命都要由首相直接掌管，600多名廳局長考慮到自己的升遷，誰都不敢違背安倍的“旨意”，甚至出現(xiàn)“忖度”現(xiàn)象。日本文部科學(xué)省前事務(wù)次官前川喜平針對(duì)加計(jì)學(xué)園丑聞的發(fā)言，非常有助于理解這一現(xiàn)象，他說：“首相不方便自己說出來的事，我們就來替他辦?！薄扳舛取笔艿絿竦呐u(píng)，也反映了官僚受制于安倍內(nèi)閣，政官關(guān)系發(fā)生了反轉(zhuǎn)，安倍利用官僚的支持解禁了集體自衛(wèi)權(quán)，通過了安保法，還試圖修改憲法。

總體來講，日本的官僚隊(duì)伍匯集了各類精英人才，他們具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，無論政局怎樣變化，官僚階層都保持穩(wěn)定，是社會(huì)的“穩(wěn)定器”。官僚主導(dǎo)固然有其弊端，但“政高官低”也會(huì)導(dǎo)致官僚的不作為，喪失獨(dú)立性，使偏激的政客一意孤行，失去制衡作用。如何回歸正常狀態(tài)，使政官各司其職，互相制約，而不是互相勾結(jié)，更不是互相拆臺(tái)，這是日本官僚制未來繼續(xù)演變中面臨的問題?！?/p>

（作者是上海外國語大學(xué)中日韓合作研究中心執(zhí)行主任）