風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視角下的政府購(gòu)買公共服務(wù)的研究

肖艷

【摘 要】推行政府購(gòu)買服務(wù)是一種有利于政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化資源配置、滿足公眾需求的重要舉措，然而通過(guò)文獻(xiàn)分析及目前的現(xiàn)狀，政府購(gòu)買公共服務(wù)在發(fā)揮其作用的同時(shí)也存在購(gòu)買方與被購(gòu)買方兩大主體中的風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)及凸顯出來(lái)的矛盾需要認(rèn)真考慮風(fēng)險(xiǎn)因素且探究出防范的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；社會(huì)組織；政府

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程是基于委托-代理的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，通常是通過(guò)合同制購(gòu)買公共服務(wù)，但是在缺乏法律依據(jù)、監(jiān)督評(píng)估失效、合同漏洞等不利因素的影響下，其間任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買結(jié)果與政府的宗旨發(fā)生背離，使參與主體的利益遭受一定的損失。政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是指政府購(gòu)買行為達(dá)到的實(shí)際結(jié)果與購(gòu)買前的預(yù)期目標(biāo)發(fā)生了偏離以及因?yàn)檫@種偏離造成的不利影響。同時(shí)現(xiàn)階段由于政府不能面面俱到，且缺乏專業(yè)性，按照通俗的話講是有政府管不到，也管不好的公共服務(wù)的領(lǐng)域，也謂“政府失靈”現(xiàn)象，導(dǎo)致政府供給公共服務(wù)的質(zhì)量和種類滿足不了公眾的多樣性需求。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)主要存在于購(gòu)買方與被購(gòu)買方兩個(gè)主體中，具體來(lái)說(shuō)即為政府與社會(huì)組織。購(gòu)買方（政府）存在著購(gòu)買成本增加、監(jiān)管失靈、政府腐敗等風(fēng)險(xiǎn)，而被購(gòu)買方（社會(huì)組織）則面臨服務(wù)質(zhì)量低下、尋租行為以及壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）購(gòu)買方（政府部門）風(fēng)險(xiǎn)

第一，成本增加。主要成因是信息不對(duì)稱。在購(gòu)買前，由于政府不能完全了解承接服務(wù)的社會(huì)組織的資質(zhì)和能力或者社會(huì)組織為了申請(qǐng)到項(xiàng)目有意隱瞞真實(shí)的組織信息，這會(huì)影響到最終的合理選擇，不能有效的支出適當(dāng)?shù)呢?cái)政資源；在購(gòu)買后，一些社會(huì)組織為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，有可能不按照合同的要求來(lái)操作執(zhí)行，通常會(huì)以次充好，通過(guò)壓縮成本、降低服務(wù)質(zhì)量來(lái)完成購(gòu)買合同。這些信息的不對(duì)稱行為最終會(huì)導(dǎo)致逆向選擇，這是對(duì)政府的公信力、社會(huì)組織的成熟以及公眾的滿意度都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

第二，監(jiān)管失效。主要體現(xiàn)在公共服務(wù)的特性導(dǎo)致政府成本—收益核算很復(fù)雜，且購(gòu)買的服務(wù)涉及多個(gè)行業(yè)，缺少每種行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，這會(huì)影響到科學(xué)評(píng)估的效果。同時(shí)政府的質(zhì)量監(jiān)管部門比較分散，又缺少自身監(jiān)督的機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督的結(jié)果有失真實(shí)。有些政府將監(jiān)管職能外包給一些專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)際上這些評(píng)估機(jī)構(gòu)有時(shí)迫于生存的壓力， 評(píng)估行為常常受制于某個(gè)政府職能部門。這樣不管政府部門自身的監(jiān)督還是專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，最終的結(jié)果都失去了實(shí)際意義。

第三，政府腐敗。利益是一切行動(dòng)的動(dòng)力，每個(gè)組織決策的目標(biāo)都是尋求最終利益的最大化。政府將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的提供，本意是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)各提供主體的動(dòng)力，但是在政府與社會(huì)組織合作的過(guò)程中必然存在腐敗的機(jī)會(huì)[1]。在簽訂合同前，政府官員會(huì)通過(guò)公開招標(biāo)的方式選擇有資質(zhì)的社會(huì)組織，但沒(méi)有明文的社會(huì)組織資質(zhì)規(guī)定，因此社會(huì)組織的選擇可能由某位長(zhǎng)官意志決定，有的社會(huì)組織與政府部門有一定的內(nèi)部關(guān)系，這就導(dǎo)致了在招投標(biāo)的環(huán)節(jié)政府和社會(huì)組織很容易進(jìn)行合謀，暗箱操作。

（二）被購(gòu)買方（社會(huì)組織）風(fēng)險(xiǎn)

第一，服務(wù)質(zhì)量低下。由于社會(huì)組織發(fā)展不成熟、公眾監(jiān)督渠道不暢、政府監(jiān)督不到位；以及沒(méi)有統(tǒng)一的購(gòu)買合同文本，合同內(nèi)容也沒(méi)有明確的規(guī)定。政府都是根據(jù)所要購(gòu)買服務(wù)的具體情況對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行修訂，難免會(huì)存在漏洞，這些都影響到了服務(wù)的質(zhì)量。

尋租行為。尋租是“非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)，是那些為維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益和對(duì)既得經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)”[2]。它有損于社會(huì)福利，在損害公正的同時(shí)也浪費(fèi)了社會(huì)資源。尤其是當(dāng)一些社會(huì)組織通過(guò)向政府部門行賄的方式競(jìng)標(biāo)成功后，會(huì)通過(guò)提高公共服務(wù)價(jià)格、降低提供服務(wù)質(zhì)量等方式彌補(bǔ)尋租時(shí)付出的高額代價(jià)，最終受損失的則是公共服務(wù)的消費(fèi)者。

第二，壟斷風(fēng)險(xiǎn)。很多情況下，由于社會(huì)組織獲取的招標(biāo)信息并不一致，致使參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織數(shù)量較少，在缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下，政府找不到適合承接的最好的社會(huì)組織，這樣服務(wù)項(xiàng)目被一個(gè)社會(huì)組織提供，本質(zhì)上還是壟斷的，壟斷使社會(huì)組織喪失了主動(dòng)提高競(jìng)爭(zhēng)力的積極性與緊迫性，最終可能導(dǎo)致服務(wù)的質(zhì)量與效率不如傳統(tǒng)的政府壟斷模式。

三、構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

（一）加強(qiáng)相關(guān)的法律規(guī)制

良好的法律和政策環(huán)境，能夠?yàn)檎?gòu)買公共服務(wù)政策的推行提供合法性、可行性，鞏固風(fēng)險(xiǎn)防范的制度基礎(chǔ)。目前我國(guó)仍然缺乏全國(guó)性的法律和法規(guī)，對(duì)于社會(huì)組織違反合同的行為不能形成剛性的約束，所以在引入政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的過(guò)程中，亟需進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。

（二）構(gòu)建信息公開機(jī)制

政府要認(rèn)真落實(shí)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十五條的規(guī)定：“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見。” [3] 知情權(quán)是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，為保障權(quán)利正常行使，必須讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（三）建立多元評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

政府在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和跟蹤評(píng)估，對(duì)社會(huì)組織履行購(gòu)買合同進(jìn)行有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，這有助于防范政府購(gòu)買公共服務(wù)出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)建立健全涵蓋第三方評(píng)估、大眾傳媒、社會(huì)公眾以及專家監(jiān)督在內(nèi)的多元監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制[4]。

（四）培養(yǎng)提供公共服務(wù)的專業(yè)人才

社會(huì)組織提供服務(wù)質(zhì)量的好壞與專業(yè)的管理人員與服務(wù)人員有密切的關(guān)系，要建立健全的人才培養(yǎng)機(jī)制，人才隊(duì)伍的建設(shè)應(yīng)與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)合作，不斷拓寬社會(huì)組織員工發(fā)揮潛力的空間，提高員工的社會(huì)地位與工資福利待遇，吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入社會(huì)組織，以提高員工的專業(yè)知識(shí)、服務(wù)技能和思想道德水平。

（五）提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力

社會(huì)組織的能力，是保證公共服務(wù)專業(yè)化和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是有效防范政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要路徑。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織無(wú)論是存在規(guī)模、社會(huì)組織承接服務(wù)的能力上，都不能與發(fā)達(dá)國(guó)家相提并論，這在很大程度上阻礙了公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

總得來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買公共服務(wù)目前的實(shí)踐做的如火如荼，但是暴露出來(lái)的問(wèn)題也不少，需要全面考慮其中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，多加完善，不能盲目的套用的外國(guó)的做法，需要適合本國(guó)國(guó)情并且完善相關(guān)法律法規(guī)制度，以做出更好地購(gòu)買行為。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王潔.政府購(gòu)買服務(wù)-現(xiàn)代政府公共職能的延伸[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2011，（4）：19.

[2] 周云波.尋租理論與我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的非法尋租問(wèn)題[J].南開經(jīng)濟(jì)研究，2004（3）.

[3] 《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第十五條（2015）.