上海公安學(xué)院智慧公安研究課題組

（上海公安學(xué)院， 上海 200137）

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的進(jìn)一步發(fā)展，人類(lèi)逐步走進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，大數(shù)據(jù)（Big Data）是萬(wàn)物互聯(lián)時(shí)代人、物、組織的數(shù)字刻畫(huà)和全景式記錄。這些無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在的數(shù)據(jù)正在影響著人們的判斷決策，成為社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)資源。大數(shù)據(jù)盡管規(guī)模大、樣態(tài)多，但就其本身而言?xún)r(jià)值密度較低，要發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)有的價(jià)值效用，必須依賴(lài)海量信息的收集和處理技術(shù)，也就是通常所說(shuō)的人工智能技術(shù)。人工智能是提取數(shù)據(jù)特征，發(fā)掘、發(fā)現(xiàn)、建立數(shù)據(jù)間的普遍聯(lián)系，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源中蘊(yùn)含的規(guī)律、潛在價(jià)值的信息技術(shù)。從技術(shù)的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)技術(shù)使人類(lèi)邁入以數(shù)據(jù)為核心資源的新時(shí)代，數(shù)據(jù)挖掘分析成為人類(lèi)知識(shí)的新來(lái)源和各種決策的重要依據(jù)。

一、大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價(jià)值及現(xiàn)實(shí)困境

（一）相關(guān)概念及內(nèi)涵的界定

1. 大數(shù)據(jù)的概念。大數(shù)據(jù)是一個(gè)抽象的概念，盡管當(dāng)前社會(huì)對(duì)大數(shù)據(jù)的重要性的認(rèn)同度越來(lái)越高，但關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義上缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。按照中科院梅宏院士的定義，大數(shù)據(jù)是指“規(guī)模超過(guò)現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)工具獲取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集，同時(shí)并不是超過(guò)某特定數(shù)量級(jí)的數(shù)據(jù)集才是大數(shù)據(jù)”。

從上述比較權(quán)威的大數(shù)據(jù)定義看，一般而言，大數(shù)據(jù)具有六個(gè)方面的特征，即6個(gè)“V”。一是Volume（數(shù)量），數(shù)據(jù)體量巨大，一般情況下可以達(dá)到PB級(jí)的數(shù)據(jù)規(guī)模；二是Velocity（速度），信息處理速度和響應(yīng)速度迅速；三是Variety（多樣），數(shù)據(jù)形式多種多樣，文字、圖片、音視頻都可以成為數(shù)據(jù)的一部分，既有結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；四是Vision（想象力），對(duì)數(shù)據(jù)是否有想象力將直接影響到大數(shù)據(jù)的應(yīng)用；五是View（理解力），對(duì)數(shù)據(jù)的理解力直接影響到大數(shù)據(jù)的價(jià)值；六是Value（價(jià)值），盡管數(shù)據(jù)價(jià)值密度低但利用價(jià)值很高。

大數(shù)據(jù)重要的不在于如何對(duì)其進(jìn)行定義，而是在于如何通過(guò)提取數(shù)據(jù)的價(jià)值，將分布于各處的一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)變成“大數(shù)據(jù)”。某種意義上，大數(shù)據(jù)就是原材料，機(jī)器學(xué)習(xí)的核心是各種算法，加上各種行業(yè)知識(shí)作為輔料，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘的目的，就可以完成數(shù)據(jù)的挖掘與分析（人工智能）工作。經(jīng)過(guò)這樣的挖掘與分析，最終得出的結(jié)論對(duì)于相關(guān)行業(yè)的預(yù)測(cè)、分析與科學(xué)決策都具有重要價(jià)值。關(guān)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用，我們可以理解為大數(shù)據(jù)應(yīng)用就是通過(guò)各種數(shù)據(jù)技術(shù)，挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，為用戶(hù)創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程。

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用應(yīng)該是全行業(yè)、全領(lǐng)域的，雖然零售、醫(yī)療、保險(xiǎn)、交通、金融等領(lǐng)域成為先鋒，但它是可以應(yīng)用到包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)在內(nèi)的所有產(chǎn)業(yè)或行業(yè)中的，同時(shí)也可以應(yīng)用于教育、科研、公共管理、社會(huì)治理等所有領(lǐng)域，成為覆蓋全社會(huì)的新資源、新動(dòng)能和新資產(chǎn)。

2. 法治的概念。法治也可以被稱(chēng)為法律之治，即通過(guò)法律治理國(guó)家，使權(quán)力和權(quán)利得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。法治作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的或能動(dòng)的社會(huì)范疇，其最基本的要求就在于依法辦事，使社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好的法律秩序。黨的十八屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法治保障是社會(huì)治理的基本要求，也是現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)和根本體現(xiàn)。法治保障從本意上講，就是要從法治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)（立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等方面）進(jìn)行保障。

在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治保障是一個(gè)非常值得持續(xù)深入研究的課題。在當(dāng)前智慧公安建設(shè)過(guò)程中，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，我們主要從影響大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要瓶頸——數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放領(lǐng)域有關(guān)立法、制度建設(shè)等角度進(jìn)行研究。

（二）大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價(jià)值

數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)時(shí)代是最重要的生產(chǎn)資料，也是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)對(duì)于推進(jìn)政府科學(xué)決策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)精準(zhǔn)治理、提升公眾服務(wù)質(zhì)量、加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及智慧城市建設(shè)具有非常重要的作用。

1. 大數(shù)據(jù)有助于推進(jìn)政府決策科學(xué)化。傳統(tǒng)上，由于數(shù)據(jù)的有限性、封閉性、滯后性和地域性的特征，政府的決策主要建立在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，容易出現(xiàn)“拍腦袋”決策的現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時(shí)代，隨著數(shù)據(jù)的爆炸式增長(zhǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)的不同數(shù)據(jù)彼此之間的互通互聯(lián)，數(shù)據(jù)日益充分、全面、及時(shí)和融合，這為數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。而數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，使大數(shù)據(jù)服務(wù)政府決策成為可能。在巨量數(shù)據(jù)的支撐下，依托各種數(shù)據(jù)分析模型，數(shù)據(jù)分析的結(jié)果越來(lái)越接近于現(xiàn)實(shí)。在大數(shù)據(jù)的支撐下，政府的決策實(shí)現(xiàn)了從“拍腦袋”到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變。

2. 大數(shù)據(jù)有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)不僅是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一場(chǎng)治理革命。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，現(xiàn)代社會(huì)治理中各種要素日益交叉、融合，在當(dāng)下社會(huì)管理中，政府各部門(mén)之間的職責(zé)相互交織在一起，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能夠在缺乏其他部門(mén)支撐的情況下充分履行職責(zé)。這種社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性對(duì)政府治理能力提出很高的要求。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性，各級(jí)政府有必要依托大數(shù)據(jù)的便利和優(yōu)勢(shì)，建立完整、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，打破政府部門(mén)之間以及不同區(qū)域政府之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)政府管理數(shù)據(jù)互通共享和不同職能部門(mén)、跨行政區(qū)域政府之間業(yè)務(wù)協(xié)同，使傳統(tǒng)的“問(wèn)題——原因分析——治理方案”的固化流程實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代的“數(shù)據(jù)——相關(guān)性分析——優(yōu)化方案”新流程轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)促使治理者的思維實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到預(yù)測(cè)、從問(wèn)題導(dǎo)向向數(shù)據(jù)導(dǎo)向、從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的三個(gè)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的精細(xì)化和科學(xué)化。這種建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的政府對(duì)社會(huì)的精準(zhǔn)治理，有助于極大地提升政府的治理能力和治理水平。

3. 大數(shù)據(jù)有助于提升公共服務(wù)集約化。大數(shù)據(jù)不單單是技術(shù)意義上的革命，更是一場(chǎng)管理的革命。在傳統(tǒng)的具有強(qiáng)烈濃厚政府主導(dǎo)色彩的管理模式下，社會(huì)公眾的許多生產(chǎn)、生活行為受制于政府的日常管理。社會(huì)公眾從出生到死亡要經(jīng)歷無(wú)數(shù)次與政府打交道的過(guò)程，由于政府部門(mén)之間不同的職責(zé)分工和彼此缺乏信息的互通互聯(lián)，社會(huì)公眾的每一次許可申請(qǐng)要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展，讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路具有了現(xiàn)實(shí)可能性，社會(huì)公眾一次申請(qǐng)?jiān)S可就可以免卻原本需要多次在不同部門(mén)之間跑腿的麻煩。在大數(shù)據(jù)條件下，通過(guò)對(duì)政府各部門(mén)、不同地方政府之間數(shù)據(jù)的整合，不僅給社會(huì)公眾學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、生活帶來(lái)極大的便利，也有利于滿(mǎn)足不同社會(huì)公眾之間多樣化、個(gè)性化和差異化的需求，極大地提升政府服務(wù)公眾的質(zhì)量，這也有助于實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、公眾廣泛參與的多元協(xié)同治理格局。

4. 大數(shù)據(jù)有助于加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化。數(shù)據(jù)的價(jià)值在于應(yīng)用，數(shù)據(jù)的應(yīng)用不應(yīng)受制于行業(yè)的固化思維。政府的數(shù)據(jù)除了直接為政府治理服務(wù)之外，還可以為社會(huì)和企業(yè)所運(yùn)用，創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。作為大數(shù)據(jù)的主要組成部分，政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用不僅有助于提升社會(huì)各行各業(yè)的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，推進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用的常態(tài)化，而且還會(huì)影響到社會(huì)的分工協(xié)作組織模式，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)組織模式的變革和創(chuàng)新。各級(jí)政府要有戰(zhàn)略的眼光，把政務(wù)大數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、跨行業(yè)協(xié)作等方式，支持社會(huì)企業(yè)或機(jī)構(gòu)開(kāi)展基于政務(wù)大數(shù)據(jù)的第三方數(shù)據(jù)服務(wù)，發(fā)展智慧社區(qū)、智慧公共安全、智慧交通等生活類(lèi)經(jīng)濟(jì)信息服務(wù)，加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

5. 大數(shù)據(jù)有助于推進(jìn)城市建設(shè)智慧化。智慧城市建設(shè)就是依托信息數(shù)據(jù)及信息技術(shù)手段在感知、分析和整合城市運(yùn)行各項(xiàng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的包含對(duì)城市公共安全、生產(chǎn)生活、醫(yī)療健康等在內(nèi)的各種需求的智能響應(yīng)。智慧城市以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)為基礎(chǔ)，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)是智慧城市建設(shè)的硬件條件，大數(shù)據(jù)和云計(jì)算是智慧城市建設(shè)的技術(shù)條件。在對(duì)城市進(jìn)行泛感知的基礎(chǔ)上，通過(guò)深度分析應(yīng)用，大數(shù)據(jù)為城市智慧決策和智能服務(wù)提供了充分的保證，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在智慧城市建設(shè)過(guò)程中將發(fā)揮巨大作用。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)困境

在數(shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)的時(shí)代，大數(shù)據(jù)由于其海量性的特征，數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值的必然途徑。只有在獲取的數(shù)據(jù)滿(mǎn)足充分性、多樣性、多維度性要求的前提下，數(shù)據(jù)的挖掘與分析才能保證準(zhǔn)確性與科學(xué)性。

然而，“巧婦難為無(wú)米之炊”，每個(gè)主體所掌握的數(shù)據(jù)都是有限的，如何獲得足夠“大”的數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵。在機(jī)器算法、行業(yè)知識(shí)與應(yīng)用目的等必要條件基本能滿(mǎn)足的情況下，影響大數(shù)據(jù)應(yīng)用成功與否的最直接也是最關(guān)鍵的因素就是數(shù)據(jù)獲取?！皵?shù)據(jù)獲取難”是目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用最大的困境。

數(shù)據(jù)獲取主要分為兩類(lèi)，即數(shù)據(jù)直接采集與數(shù)據(jù)間接獲取。數(shù)據(jù)直接采集就是從各種網(wǎng)絡(luò)、流媒體直播、手持設(shè)備、家居傳感等各種數(shù)據(jù)源采集數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)間接獲取即是從實(shí)際控制數(shù)據(jù)的主體手中獲得數(shù)據(jù)，它既可能通過(guò)單位之間的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)互換以及數(shù)據(jù)查詢(xún)等方式實(shí)現(xiàn)，也可能是通過(guò)數(shù)據(jù)交易和其他合法流通的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1. 數(shù)據(jù)直接采集存在局限性。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，盡管通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和各種傳感技術(shù)直接獲取可能觸及的對(duì)象的各類(lèi)數(shù)據(jù)在技術(shù)上已經(jīng)不存在障礙，但是直接采集數(shù)據(jù)存在明顯的局限性。因?yàn)樗仨毥ㄓ凶约旱木W(wǎng)絡(luò)，并且連接足夠多的智能設(shè)備和傳感器，并擁有足夠多的活躍用戶(hù)。所以，任何一個(gè)主體所能夠采集的數(shù)據(jù)都是有限的，沒(méi)有一個(gè)主體能夠覆蓋到所有的領(lǐng)域和所有的用戶(hù)主體。直接采集的方式不僅在數(shù)據(jù)的樣本和數(shù)量上存在局限，若每個(gè)主體單位都去建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)、架設(shè)傳感器，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集成本增加，造成設(shè)施設(shè)備資源浪費(fèi)現(xiàn)象?！白越?、自采、自用”顯然是自給自足的“小數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”，而不是大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)。大數(shù)據(jù)必然是“每個(gè)主體都可以合法利用他人的數(shù)據(jù)，同時(shí)每個(gè)主體也應(yīng)當(dāng)允許他人合法利用自己的數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)社會(huì)化利用格局。

2. 數(shù)據(jù)間接獲取存在狹隘性。數(shù)據(jù)間接獲取是彌補(bǔ)直接采集缺陷，解決數(shù)據(jù)供需矛盾，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)社會(huì)化利用的主要路徑。但是間接獲取方式渠道不暢，存在許多障礙。（1）通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段獲取公開(kāi)數(shù)據(jù)難以保證質(zhì)量與穩(wěn)定性。雖然利用技術(shù)手段（網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)或網(wǎng)站公開(kāi)等方式）也可以從網(wǎng)站上獲取許多公開(kāi)數(shù)據(jù)，但是這樣的數(shù)據(jù)獲取方式不僅存在質(zhì)量問(wèn)題（網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)存在大量虛假或不完整信息，具有多源異構(gòu)、時(shí)效性、突發(fā)性等特點(diǎn)），而且不穩(wěn)定，不能滿(mǎn)足大數(shù)據(jù)應(yīng)用的需要。（2）數(shù)據(jù)控制主體大多熱衷于囤積數(shù)據(jù)，而不愿意開(kāi)放自身數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)資源性?xún)r(jià)值的凸顯，數(shù)據(jù)關(guān)系著每個(gè)組織（包括企業(yè)、政府和其他社會(huì)組織）的生存發(fā)展問(wèn)題，因而每個(gè)人都愿意從他人處獲取數(shù)據(jù)，而不愿意開(kāi)放數(shù)據(jù)供他人使用。在數(shù)據(jù)法律屬性缺乏界定，數(shù)據(jù)控制人權(quán)利缺乏保障，相關(guān)權(quán)、責(zé)、利邊界不清晰、不確定的情形下，要讓社會(huì)主體開(kāi)放數(shù)據(jù)供他人使用，存在相當(dāng)?shù)碾y度。（3）數(shù)據(jù)控制主體開(kāi)放數(shù)據(jù)需要制度規(guī)范和保障。各數(shù)據(jù)控制主體缺乏開(kāi)放數(shù)據(jù)的動(dòng)力，也缺乏要求各數(shù)據(jù)主體開(kāi)放數(shù)據(jù)的制度，同時(shí)也沒(méi)有數(shù)據(jù)開(kāi)放的合法渠道，間接獲取數(shù)據(jù)基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（四）大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境原因剖析

目前，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的原因有多方面，既有數(shù)據(jù)意識(shí)、數(shù)據(jù)文化尚未形成的問(wèn)題，也有法律法規(guī)、制度規(guī)范不夠健全的問(wèn)題，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)尚未完全建立也是導(dǎo)致大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的主要原因。

1. 數(shù)據(jù)意識(shí)、數(shù)據(jù)文化尚未形成。大數(shù)據(jù)不僅僅是海量的數(shù)據(jù)匯集和數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，更是國(guó)家和政府的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)影響著整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)行。作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源，從當(dāng)前全社會(huì)來(lái)看，除少部分企業(yè)（如阿里巴巴、百度、騰訊等大企業(yè)）外，社會(huì)其他領(lǐng)域特別是政府管理部門(mén)尚未形成科學(xué)的數(shù)據(jù)意識(shí)和先進(jìn)的數(shù)據(jù)文化，地方政府及各政府部門(mén)從自身利益、信息安全、技術(shù)平臺(tái)等因素出發(fā)，不愿、不敢、不會(huì)進(jìn)行政府內(nèi)共享或向社會(huì)開(kāi)放，這極大地影響了數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)放。

2. 法律法規(guī)、制度規(guī)范不夠健全。數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)是數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放無(wú)法回避的問(wèn)題。目前，國(guó)家僅出臺(tái)數(shù)據(jù)開(kāi)放的指導(dǎo)性文件《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，尚未制定專(zhuān)門(mén)的關(guān)于數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的法律，地方政府也鮮有這方面的嘗試。有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)諸如數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)運(yùn)用以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)方面的法律規(guī)范完全空白。在缺乏數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的相關(guān)法律法規(guī)的背景下，政府及各部門(mén)不知道哪些數(shù)據(jù)應(yīng)該開(kāi)放、哪些數(shù)據(jù)可以開(kāi)放，數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的邊界、范圍沒(méi)有明確。同時(shí)，由于對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利缺乏明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)記錄者（如政府或企業(yè)）與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者（如個(gè)人或企業(yè)）之間的權(quán)利互相交集，數(shù)據(jù)記錄者在采集和運(yùn)用數(shù)據(jù)時(shí)可能存在侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 數(shù)據(jù)平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不夠統(tǒng)一。對(duì)政府而言，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提是要有一個(gè)統(tǒng)一完整的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。然而，從現(xiàn)實(shí)看，由于涉及到巨額經(jīng)費(fèi)投入、高水平大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)以及數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)開(kāi)發(fā)的局限性，政府統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)還在醞釀中，政府部門(mén)尚未形成統(tǒng)一完整的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。同時(shí)，同一政府的不同部門(mén)之間、不同地區(qū)的地方政府之間、政府部門(mén)與企業(yè)之間數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)壁壘普遍存在，傳統(tǒng)的信息化建設(shè)過(guò)程中存在的項(xiàng)目分散化、應(yīng)用塊狀化、信息孤立化、服務(wù)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重影響了大數(shù)據(jù)條件下數(shù)據(jù)的共享和開(kāi)放。由于完整統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的缺乏，數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度沒(méi)有明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的條件尚未全面具備。

高校是科研成果的重要發(fā)源地之一。近年來(lái)，國(guó)家高度重視科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化問(wèn)題，相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。2014年，財(cái)政部、科技部、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局頒布了關(guān)于科技成果使用、處置和收益分配管理的文件。2015年，發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，修訂《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》。隨后，各部門(mén)也相繼出臺(tái)了一些政策，以推動(dòng)科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。這些政策法規(guī)為高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化工作帶來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，同時(shí)也提出了更高的要求。

二、域外大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理的經(jīng)驗(yàn)分析

美國(guó)是國(guó)際社會(huì)信息技術(shù)的領(lǐng)頭羊，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在全球處于領(lǐng)先地位。我國(guó)近鄰韓國(guó)和日本在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上起步較早，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些國(guó)家在大數(shù)據(jù)應(yīng)用法治保障領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)為我們建立和完善大數(shù)據(jù)的法治保障提供了可供借鑒的良好范例。

1. 重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法制建設(shè)。為保障和促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展，美國(guó)在原先《信息自由法》《隱私權(quán)法》《陽(yáng)光下的政府法》的基礎(chǔ)上，制定了《聯(lián)邦政府信息管理政策》《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》《電子化政府執(zhí)行策略》等法律和制度。韓國(guó)在原先國(guó)家《電子政府法》《國(guó)家信息化基本法》等法律的基礎(chǔ)上，自2011年起，先后又制定了《個(gè)人信息保護(hù)法》《公共數(shù)據(jù)的提供及使用相關(guān)法律》《信用信息的使用及保護(hù)相關(guān)法律》《個(gè)人信息不可識(shí)別措施指南》等有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律和政策文件，并在電信、電子交易、金融以及醫(yī)療保健等領(lǐng)域形成了21部有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的法律。日本政府為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的需要，對(duì)原先的《個(gè)人信息保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，以方便政府和社會(huì)對(duì)已降低個(gè)人識(shí)別性的數(shù)據(jù)的使用，歐盟議會(huì)在2016年5月通過(guò)了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，也對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)做出嚴(yán)格的規(guī)定。

2. 重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政策指導(dǎo)和環(huán)境培育。美國(guó)政府非常重視大數(shù)據(jù)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)與政府的職能息息相關(guān)。為了加強(qiáng)政府和學(xué)界的大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力，2012年3月，美國(guó)奧巴馬政府就發(fā)布了《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》。2014年5月，美國(guó)發(fā)布《大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、堅(jiān)守價(jià)值》的報(bào)告，引導(dǎo)政府和學(xué)界在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域加強(qiáng)合作，提升大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家安全和科學(xué)研究能力。韓國(guó)政府對(duì)大數(shù)據(jù)尤為關(guān)注，自2011年起，韓國(guó)先后發(fā)布了《利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧政府》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》《智能信息社會(huì)中長(zhǎng)期綜合對(duì)策》等多個(gè)大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用國(guó)家指導(dǎo)文件，把數(shù)據(jù)資源視為國(guó)家未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力的源泉，希望通過(guò)知識(shí)融合與數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧政府。

3. 重視政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的機(jī)制建設(shè)。美國(guó)紐約市政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)比較豐富。為了更好地保障公共安全、提升市民生活品質(zhì)，2013年，時(shí)任紐約市長(zhǎng)布隆伯格設(shè)立了“市長(zhǎng)數(shù)據(jù)分析辦公室”，該辦公室通過(guò)對(duì)不同城市管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)匯集和分析，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，協(xié)助政府部門(mén)更加高效地提供服務(wù)，紐約市還為此通過(guò)了《開(kāi)放數(shù)據(jù)法案》。在應(yīng)用大數(shù)據(jù)的過(guò)程中，紐約市注重多元主體協(xié)同，在政府內(nèi)部，市長(zhǎng)數(shù)據(jù)分析辦公室、信息技術(shù)與通訊部以及各職能部門(mén)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的參與主體；在政府外部，企業(yè)和公眾全面參與政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，美國(guó)紐約市政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中形成了由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行全過(guò)程管理，以解決實(shí)際問(wèn)題為工作出發(fā)點(diǎn)，注重發(fā)揮企業(yè)和公民等社會(huì)力量的豐富的大數(shù)據(jù)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

4. 重視對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。個(gè)人信息保護(hù)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用中不能回避的問(wèn)題。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，如果國(guó)家缺乏對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，則可能損害當(dāng)事人的權(quán)利；但如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，則將嚴(yán)重制約大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。為此，各國(guó)在大數(shù)據(jù)背景下對(duì)個(gè)人信息保護(hù)予以明確的法律規(guī)定。美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，數(shù)據(jù)開(kāi)放要在屏蔽掉隱私的前提下進(jìn)行，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括交通、環(huán)境、支付等。日本《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定，建立在個(gè)人數(shù)據(jù)加工基礎(chǔ)上且已降低了個(gè)人可識(shí)別性的數(shù)據(jù)，在向第三方提供時(shí)無(wú)需本人同意。韓國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第15條規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)為執(zhí)行法律規(guī)定的主管業(yè)務(wù)需要，可以收集個(gè)人信息，并在收集目的的范圍內(nèi)進(jìn)行使用。

三、破解大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的主要途徑

破解“數(shù)據(jù)獲取難”困境的最佳途徑就是構(gòu)建全面數(shù)據(jù)開(kāi)放制度。全面數(shù)據(jù)開(kāi)放是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)的需要，解決數(shù)據(jù)需求與供給矛盾的一項(xiàng)制度，是破解“數(shù)據(jù)獲取難”的一項(xiàng)制度。全面數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)是覆蓋整個(gè)社會(huì)的，是每個(gè)擁有數(shù)據(jù)的主體都應(yīng)當(dāng)對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)，允許他人使用數(shù)據(jù)，而不僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放，也包括社會(huì)數(shù)據(jù)向政府開(kāi)放。

全面數(shù)據(jù)開(kāi)放是面向數(shù)據(jù)再利用的制度，著眼于解決大數(shù)據(jù)時(shí)代每個(gè)主體的數(shù)據(jù)局限性，以使數(shù)據(jù)需求主體有足夠的數(shù)據(jù)可供使用。全面數(shù)據(jù)開(kāi)放不同于政府信息公開(kāi)，信息公開(kāi)僅在滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，全面數(shù)據(jù)開(kāi)放則是要社會(huì)主體可以使用數(shù)據(jù)滿(mǎn)足各種決策需要。因此，開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須滿(mǎn)足持續(xù)性、可用性、可機(jī)讀性等數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。

（一）數(shù)據(jù)的有條件開(kāi)放與無(wú)條件開(kāi)放

從主體的角度，全面數(shù)據(jù)開(kāi)放分為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放、社會(huì)組織數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人數(shù)據(jù)開(kāi)放。本文所研究的全面數(shù)據(jù)開(kāi)放是指政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與企業(yè)、社會(huì)組織的數(shù)據(jù)開(kāi)放。

從開(kāi)放的方式來(lái)分類(lèi)，數(shù)據(jù)開(kāi)放可以分為有條件開(kāi)放與無(wú)條件開(kāi)放。無(wú)條件開(kāi)放是以完全開(kāi)放數(shù)據(jù)的方式發(fā)布數(shù)據(jù)，不施加訪(fǎng)問(wèn)限制和再利用限制。無(wú)條件開(kāi)放也可以稱(chēng)為完全開(kāi)放，對(duì)應(yīng)的是開(kāi)放數(shù)據(jù)。完全開(kāi)放就是對(duì)數(shù)據(jù)使用不附加任何條件地向社會(huì)開(kāi)放，任何人可以自由地使用數(shù)據(jù)，不僅不能限制使用人、使用目的，也不應(yīng)當(dāng)收取任何費(fèi)用。有條件開(kāi)放是允許開(kāi)放的數(shù)據(jù)主體設(shè)置訪(fǎng)問(wèn)或獲取權(quán)限，對(duì)使用目的或方式等設(shè)置限制條件。有條件開(kāi)放也稱(chēng)為不完全開(kāi)放，開(kāi)放的結(jié)果使一定范圍的受眾可以在限制范圍內(nèi)獲取和使用數(shù)據(jù)，但要受到一定限制。

適用主體 理由 實(shí)例政府?dāng)?shù)據(jù) 以無(wú)條件開(kāi)放為原則，公共財(cái)政—公共服務(wù) 水文氣象地理信息無(wú)條件開(kāi)放企業(yè)、社會(huì)組織數(shù)據(jù)（1）滿(mǎn)足公共利益（公共安全、公共秩序）需要，只開(kāi)放給政府（2）社會(huì)交往和宣傳（自愿向社會(huì)開(kāi)放）不設(shè)任何限制的公開(kāi)數(shù)據(jù)如企業(yè)新聞、公開(kāi)資料有條件政府?dāng)?shù)據(jù) 基于隱私需要或滿(mǎn)足特定需求 為開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)或網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的測(cè)試；身份核驗(yàn)等特殊需求開(kāi)放企業(yè)、社會(huì)組織 以有條件開(kāi)放為原則，保護(hù)數(shù)據(jù)控制人利益 適用于企業(yè)或社會(huì)組織合法擁有的具有潛在利用價(jià)值的數(shù)據(jù)

（二）特定范圍的數(shù)據(jù)開(kāi)放

數(shù)據(jù)共享就是不同主體可以讀取、訪(fǎng)問(wèn)和調(diào)用特定范圍內(nèi)其他主體的信息系統(tǒng)形成和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，進(jìn)行允許的操作、運(yùn)算、分析等數(shù)據(jù)使用。不同主體之間之所以要共享數(shù)據(jù)，是因?yàn)檫@些主體之間具有共同的數(shù)據(jù)需求，以達(dá)到減少重復(fù)收集、采集等勞動(dòng)和相應(yīng)費(fèi)用，提高組織運(yùn)營(yíng)效率，發(fā)揮各自數(shù)據(jù)價(jià)值的目的。

數(shù)據(jù)共享既可以在政府部門(mén)之間開(kāi)展，也可以在不同企業(yè)、社會(huì)組織之間進(jìn)行。政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享是建立在法律制度基礎(chǔ)上的，政府各部門(mén)之間通過(guò)相互獲取和使用對(duì)方的數(shù)據(jù)資源，以提升政府組織運(yùn)營(yíng)效率和社會(huì)公共服務(wù)的便捷。而企業(yè)、社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)共享通常是建立在協(xié)議基礎(chǔ)上的，以發(fā)揮各自數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)共贏。

相對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放，數(shù)據(jù)共享具有更高的可控性，數(shù)據(jù)安全更有保障，因而數(shù)據(jù)開(kāi)放要先推共享，再推開(kāi)放。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)全面開(kāi)放

全面數(shù)據(jù)開(kāi)放既包括政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放，也包括社會(huì)數(shù)據(jù)向政府開(kāi)放。而在這兩種開(kāi)放中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不僅是全面數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)，而且是數(shù)據(jù)開(kāi)放的引領(lǐng)者，因而當(dāng)下最為重要的是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。

1. 全面開(kāi)放的前提。構(gòu)建全面數(shù)據(jù)制度的前提是確認(rèn)數(shù)據(jù)控制主體（如政府部門(mén)、企業(yè)等）對(duì)于數(shù)據(jù)的管理權(quán)與控制權(quán)。開(kāi)放數(shù)據(jù)是為滿(mǎn)足數(shù)據(jù)社會(huì)化利用，會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)流動(dòng)和使用，因而加大了數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，為了確保數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)開(kāi)放需要秩序，使數(shù)據(jù)來(lái)源和流向有據(jù)可查，因此，賦予數(shù)據(jù)主體管理權(quán)也意味著其數(shù)據(jù)安全的管理義務(wù)。作為公共數(shù)據(jù)管理人，政府在開(kāi)放數(shù)據(jù)的同時(shí)，也有義務(wù)維護(hù)和管理好公共數(shù)據(jù)的利用秩序，而這是以明確特定機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的控制權(quán)、管理權(quán)為前提的。這就意味著公共機(jī)構(gòu)可以根據(jù)其所持有的數(shù)據(jù)屬性或類(lèi)型，自主選擇和決定數(shù)據(jù)開(kāi)放方式，管理開(kāi)放事項(xiàng)，包括簽署必要的許可使用協(xié)議等。

2. 分類(lèi)開(kāi)放的條件。首先要根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)、用途、數(shù)據(jù)上可能存在的權(quán)益等因素對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，建立無(wú)條件開(kāi)放、有條件開(kāi)放和不予開(kāi)放的數(shù)據(jù)分類(lèi)體系和清單，并對(duì)有條件開(kāi)放的條件及其適用做出清晰的界定。在這個(gè)過(guò)程中，一定要將開(kāi)放的范圍和條件與信息公開(kāi)、信息共享區(qū)分開(kāi)來(lái)，圍繞公共數(shù)據(jù)使用價(jià)值最大化的目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一方面，不能簡(jiǎn)單地以隱私保護(hù)、商業(yè)秘密等為由拒絕開(kāi)放；另一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地限制數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體和用途，確保數(shù)據(jù)上的權(quán)益得到保護(hù)。

3. 許可協(xié)議的類(lèi)型。以不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)許可協(xié)議實(shí)施數(shù)據(jù)開(kāi)放。數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府向社會(huì)持續(xù)供給數(shù)據(jù)產(chǎn)品以作為政府步入大數(shù)據(jù)時(shí)代后的一項(xiàng)公共服務(wù)。為使這項(xiàng)服務(wù)穩(wěn)定有序地進(jìn)行，需要相應(yīng)的制度工具——數(shù)據(jù)許可協(xié)議，不管是無(wú)條件開(kāi)放還是有條件開(kāi)放，均應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)許可協(xié)議，其中前者是標(biāo)準(zhǔn)化的，后者是個(gè)性化的許可使用協(xié)議，數(shù)據(jù)許可協(xié)議要明確數(shù)據(jù)使用范圍、用途、使用方式、使用的禁止條款、違約責(zé)任等內(nèi)容。

總之，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制度核心內(nèi)容是：首先，確認(rèn)數(shù)據(jù)主體的管理與控制權(quán)；其次，決定特定數(shù)據(jù)能否開(kāi)放，明確應(yīng)當(dāng)開(kāi)放和不應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的界線(xiàn)；第三，決定采取怎樣的開(kāi)放模式，是有條件開(kāi)放，還是無(wú)條件開(kāi)放；最后，在應(yīng)當(dāng)采取有條件開(kāi)放的情形下，開(kāi)放的條件是什么，是否限制主體，是否限制使用，是否收取相應(yīng)費(fèi)用。

四、本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治保障建議

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)推進(jìn)政府科學(xué)決策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)精準(zhǔn)治理、加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及建設(shè)智慧城市具有非常重要的作用。鑒于當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治條件尚未成熟，市政府應(yīng)當(dāng)從立法及制度建設(shè)、組織及平臺(tái)建設(shè)、頂層設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)文化建設(shè)等方面發(fā)力，為本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用的全面深入開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（一）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用立法及制度建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基本的法治保障

1. 制定《上海市數(shù)據(jù)開(kāi)放利用管理辦法》。為準(zhǔn)確定位數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，明確數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍和方式，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)上海數(shù)據(jù)開(kāi)放，鑒于全面的數(shù)據(jù)開(kāi)放涉及基礎(chǔ)法律問(wèn)題，地方性立法目前條件尚未成熟，且立法時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，建議以市人民政府規(guī)章的形式先行制定《上海市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用管理辦法》，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的共享（包括企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)據(jù)向政府開(kāi)放）和政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放的制度，實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的“兩步走”策略，為本市實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建設(shè)智慧上海，推進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)奠定良好的制度基礎(chǔ)。在《上海市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用管理辦法》中，確立如下原則：一是開(kāi)放共享原則，以共享為原則，不共享為例外；二是安全保障原則，在確保安全的基礎(chǔ)上確定共享的界限，明確數(shù)據(jù)共享的范圍；三是價(jià)值導(dǎo)向原則，開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，便于今后數(shù)據(jù)資源的再利用；四是質(zhì)量保障原則，保證共享數(shù)據(jù)符合既定內(nèi)容和形式要求，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)；五是責(zé)權(quán)利相一致原則，數(shù)據(jù)提供部門(mén)承擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的責(zé)任，用戶(hù)對(duì)數(shù)據(jù)使用行為負(fù)責(zé)；六是可持續(xù)原則，數(shù)據(jù)提供部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)維護(hù)，保證數(shù)據(jù)的可持續(xù)利用。待條件成熟時(shí)，建議市人大制定本市數(shù)據(jù)共享開(kāi)放地方法規(guī)，為進(jìn)一步推進(jìn)本市數(shù)據(jù)共享開(kāi)放提供必要的法治保障。

2. 制定《上海市公共安全數(shù)據(jù)管理規(guī)定》。為保障智慧公安建設(shè)的順利進(jìn)行，規(guī)范本市公共安全數(shù)據(jù)的采集、共享、存儲(chǔ)和應(yīng)用工作，促進(jìn)公共安全數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘和利用，進(jìn)一步提升上海公共安全管理和城市信息化的水平，更好地實(shí)現(xiàn)“最有序、最安全、最干凈”的目標(biāo)，建議市公安局提議市人民政府以市政府規(guī)章的形式制定《上海市公共安全數(shù)據(jù)管理規(guī)定》，對(duì)涉及公共安全的各類(lèi)數(shù)據(jù)，政府其他部門(mén)以及具有行政職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織在履行職責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供全量、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)。其他社會(huì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織或個(gè)人掌握的有關(guān)公共安全的數(shù)據(jù)，也應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)提供。

3. 建立大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享“正負(fù)面清單”制度。（1）建立兩個(gè)“正面清單”制度。首先，建立政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享的“正面清單”，通過(guò)部門(mén)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并統(tǒng)一入口（集成到政府管理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)），全面實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享；其次，建立企業(yè)和社會(huì)組織向政府開(kāi)放的“正面清單”，明確哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向政府開(kāi)放，集成到政府管理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。政府管理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的基本信息和必要信息（關(guān)涉公共秩序和公共安全的數(shù)據(jù)）只采集錄入一次，全面共享，不留死角，提升管理和社會(huì)服務(wù)效率。政府?dāng)?shù)據(jù)共享的許多數(shù)據(jù)來(lái)源于企業(yè)、社會(huì)組織甚至個(gè)人，因而政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)際上涉及企業(yè)和社會(huì)組織向政府開(kāi)放數(shù)據(jù)。顯然，這里涉及到公共利益與企業(yè)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私利益保護(hù)之間的平衡。需要做到兩點(diǎn)：其一，企業(yè)和社會(huì)組織向政府的開(kāi)放清單是建立在公共利益（公共管理、公共安全等）的需要基礎(chǔ)上；其二，確保內(nèi)部共享的信息的安全，防范信息泄露等各種安全風(fēng)險(xiǎn)。（2）建立“負(fù)面清單”制度。政府要建立“負(fù)面清單”，明確哪些數(shù)據(jù)不可以開(kāi)放，除確不可以開(kāi)放的數(shù)據(jù)外，剩余數(shù)據(jù)均應(yīng)向社會(huì)開(kāi)放，供社會(huì)主體進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用。建議市政府通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)或設(shè)立非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和開(kāi)放工作（包括收集、整合、編目、脫敏、簽署許可使用協(xié)議等）。在建立“正負(fù)面清單”制度的基礎(chǔ)上，全面數(shù)據(jù)開(kāi)放的起點(diǎn)應(yīng)從政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)始，分“兩步走”：首先是構(gòu)建政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，然后再推政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。從某種程度上講，政府?dāng)?shù)據(jù)共享就是政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)內(nèi)開(kāi)放，是一種限定開(kāi)放范圍的數(shù)據(jù)開(kāi)放形式。政府?dāng)?shù)據(jù)共享在提升政府管理水平和社會(huì)治理效率的同時(shí)，也會(huì)積累數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的經(jīng)驗(yàn)，尤其是隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全方面的經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放提供借鑒，同時(shí)也為全社會(huì)的數(shù)據(jù)開(kāi)放提供經(jīng)驗(yàn)，作出表率。

4. 確立企業(yè)和社會(huì)組織的數(shù)據(jù)開(kāi)放制度。政府要制定科學(xué)的企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放機(jī)制，明確合法的渠道，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)。一是企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)其合法擁有數(shù)據(jù)的使用權(quán)受法律保護(hù)，任何主體不得盜用或非法使用。同時(shí)，每個(gè)持有數(shù)據(jù)的組織與單位都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的使用，這應(yīng)當(dāng)成為數(shù)據(jù)持有者的一項(xiàng)基本義務(wù)；二是企業(yè)和社會(huì)組織的非涉及公共利益的數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商和自愿有償?shù)脑瓌t，政府應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)各類(lèi)型企業(yè)將自身的數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放，并且制定相關(guān)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放的行為與安全指南，在保障企業(yè)利益與商業(yè)秘密的前提下，搭建相關(guān)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，通過(guò)有償開(kāi)放的方式，盡可能地開(kāi)放數(shù)據(jù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值；三是為了更好地激勵(lì)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放，建議制定相關(guān)的數(shù)據(jù)開(kāi)放激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制和數(shù)據(jù)交易體系，以更好地調(diào)動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放的積極性，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的重要戰(zhàn)略。

（二）推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用組織和平臺(tái)建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供重要的法治保障

1.設(shè)立政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。建議借鑒美國(guó)紐約市政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立上海市人民政府大數(shù)據(jù)辦公室，在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)科技部門(mén)的支持和保障下，全面負(fù)責(zé)全市大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，并以大數(shù)據(jù)平臺(tái)為依托，率先在政府部門(mén)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升政府的決策科學(xué)性和社會(huì)治理的精準(zhǔn)度。在實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，市人民政府大數(shù)據(jù)辦公室還要吸收大數(shù)據(jù)企業(yè)、社會(huì)公眾共同參與大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作，為數(shù)據(jù)的全面共享和開(kāi)放奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2. 建立跨部門(mén)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。在政府大數(shù)據(jù)辦公室的指導(dǎo)下，依托政府部門(mén)業(yè)已建立的數(shù)據(jù)平臺(tái)，選擇規(guī)模大、技術(shù)新、應(yīng)用廣、觸角長(zhǎng)的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)作為政務(wù)大數(shù)據(jù)共享交換主要平臺(tái)，如上海公安大數(shù)據(jù)平臺(tái)等大型數(shù)據(jù)平臺(tái)，借助信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)工具，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)、有關(guān)企事業(yè)單位乃至跨區(qū)域政府之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。政府大數(shù)據(jù)辦公室要考慮現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)情況，避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費(fèi)。

3.加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的考核評(píng)價(jià)。目前政府的數(shù)據(jù)占整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)總量的80%，政府各部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享對(duì)于推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用具有重要的意義，建議市政府先行制定政府內(nèi)部大數(shù)據(jù)共享制度，政府各部門(mén)根據(jù)制度的要求先行在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。同時(shí)，為更好地推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作，建議政府每年對(duì)大數(shù)據(jù)共享及應(yīng)用情況進(jìn)行評(píng)估，建立一個(gè)全面、科學(xué)的數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用評(píng)價(jià)體系，從不同層次和維度（如制度、技術(shù)、組織構(gòu)架、交流共享、效益效果等）對(duì)政府部門(mén)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭笞后進(jìn)，不斷推進(jìn)政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)文化建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供必要的法治保障

1. 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是政府掌握的核心資產(chǎn)，也是政府治理國(guó)家的重要工具。政府不僅是最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者，也是推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用最強(qiáng)有力的力量。為切實(shí)發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，使上海在未來(lái)全國(guó)乃至全球競(jìng)爭(zhēng)中取得主動(dòng)權(quán)，市委、市政府要對(duì)本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，依托固有的政治組織優(yōu)勢(shì)，從立法、制度、財(cái)政、技術(shù)、人才等方面進(jìn)行全方位設(shè)計(jì)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)造便利的條件，形成上海良好的大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境。

2. 營(yíng)造公職人員大數(shù)據(jù)應(yīng)用文化。政府及各部門(mén)在大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用推進(jìn)工程中，要采取科學(xué)合理的方法，培養(yǎng)全體公務(wù)人員的大數(shù)據(jù)思維，樹(shù)立政務(wù)大數(shù)據(jù)“公有”的理念和數(shù)據(jù)“共享增值”的理念，形成全體公職人員重視大數(shù)據(jù)工作，支持大數(shù)據(jù)工作的良好氛圍，使大數(shù)據(jù)意識(shí)深入全體工作人員的人心，養(yǎng)成全體公職人員善于用大數(shù)據(jù)思考問(wèn)題，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)工作，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，不斷提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用的自覺(jué)性，推動(dòng)智慧政府、智慧城市的早日實(shí)現(xiàn)。

3. 完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用司法保障。為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)造安全健康的法治環(huán)境，數(shù)據(jù)開(kāi)放利用要在保護(hù)好數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益（包括個(gè)人隱私權(quán)、數(shù)據(jù)擁有人財(cái)產(chǎn)利益）和確保數(shù)據(jù)安全的前提下才能夠進(jìn)行。由于企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)據(jù)的開(kāi)放需要國(guó)家層面政策法律支持，在國(guó)家尚未制定出臺(tái)相應(yīng)法律政策的前提下，本市政府要積極利用現(xiàn)有的法律制度確保數(shù)據(jù)安全與保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益，創(chuàng)造安全的數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的法治環(huán)境。一是行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)要共同研究合法數(shù)據(jù)開(kāi)放利用與非法數(shù)據(jù)買(mǎi)賣(mài)之間的邊界，在為數(shù)據(jù)開(kāi)放提供合法空間和渠道的同時(shí)，嚴(yán)厲打擊脫離合法應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)買(mǎi)賣(mài)行為、非法獲取和盜賣(mài)數(shù)據(jù)的行為；二是嚴(yán)格貫徹和實(shí)施《網(wǎng)絡(luò)安全法》，并在完善相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全制度的基礎(chǔ)上，搭建上海市數(shù)據(jù)安全管理體系構(gòu)架，從人員、技術(shù)、流程等方面強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者的安全管理，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、利用個(gè)人信息實(shí)施的各種詐騙犯罪等涉網(wǎng)犯罪；三是制定數(shù)據(jù)安全使用指引指南，方便數(shù)據(jù)使用主體知悉哪些數(shù)據(jù)行為可為，哪些數(shù)據(jù)行為禁止，引導(dǎo)規(guī)范數(shù)據(jù)使用主體合法安全地使用大數(shù)據(jù)，有所為有所不為。

4. 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的個(gè)人權(quán)益保護(hù)。在當(dāng)前國(guó)家尚未制定有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法律的條件下，本市大數(shù)據(jù)主管部門(mén)應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定并結(jié)合大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)際情況制定相應(yīng)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定。對(duì)于有關(guān)個(gè)人的信息數(shù)據(jù)，除因國(guó)家安全和公共利益需要外，相關(guān)部門(mén)不得對(duì)外泄露，也不得向其他無(wú)關(guān)部門(mén)提供相應(yīng)數(shù)據(jù)。有關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)不得泄露和提供涉及個(gè)人身份和隱私的信息數(shù)據(jù)，對(duì)于無(wú)關(guān)個(gè)人隱私和身份的由第三方加工過(guò)的信息數(shù)據(jù)使用，無(wú)需征得個(gè)人的同意。