宋 琪

（中國建設(shè)銀行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

從2014年開始，我國PPP模式得到全面推廣，PPP改革已建立起“五位一體”制度體系，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示（下同），截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目7137個(gè)、投資額達(dá)10.8萬億元。目前，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

一、規(guī)范PPP項(xiàng)目融資

在PPP改革實(shí)踐中，也暴露出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化等問題。一些地方試圖把PPP模式簡單化為政府的投融資手段，增加未來負(fù)債累積爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

2017年，中央相繼出臺(tái)PPP項(xiàng)目管理政策，拉開了PPP項(xiàng)目整肅、規(guī)范的大幕。截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。PPP融資亂象得到糾正，政府不再為PPP項(xiàng)目提供信用增信和風(fēng)險(xiǎn)兜底，金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資不能采取明股實(shí)債、約定固定回報(bào)和提前退出方式。自規(guī)范PPP融資行為后，商業(yè)銀行不再盲目參與PPP項(xiàng)目融資，甚至有部分商業(yè)銀行不愿意再涉足PPP融資領(lǐng)域。

二、商業(yè)銀行參與PPP融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP業(yè)務(wù)監(jiān)管加強(qiáng)之后，商業(yè)銀行需要全面評(píng)估和測算PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，項(xiàng)目參與方風(fēng)險(xiǎn)。一是財(cái)政承受能力風(fēng)險(xiǎn)。部分地區(qū)PPP項(xiàng)目數(shù)量多、增長快，純政府付費(fèi)項(xiàng)目比重較大，其PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的紅線，甚至超過10%。二是社會(huì)資本方選擇不夠精準(zhǔn)。有的社會(huì)資本只看中建設(shè)工程的施工利潤，無項(xiàng)目運(yùn)營管理能力；有的社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足，資本金都是借款；有的SPV項(xiàng)目公司抵押物不足，難以獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持；有的社會(huì)資本方采取單一來源方式采購，缺乏競爭機(jī)制。三是咨詢機(jī)構(gòu)資質(zhì)不高。項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)不專業(yè)，盈虧測算不準(zhǔn)確，實(shí)質(zhì)性條款描述簡單，操作性不強(qiáng)，績效管理內(nèi)容弱化。個(gè)別機(jī)構(gòu)甚至利用入庫資質(zhì)轉(zhuǎn)包服務(wù)合同，同時(shí)為政府和社會(huì)資本服務(wù)，兩頭收錢。

第二，項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。有的地方政府把融資性不強(qiáng)、市場化不高、非付費(fèi)性項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目，人為地?cái)U(kuò)大PPP的應(yīng)用領(lǐng)域，甚至把房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目、開發(fā)區(qū)的工業(yè)廠房等純產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目以PPP的名義實(shí)施。有的地方一個(gè)PPP項(xiàng)目涵蓋了六、七個(gè)領(lǐng)域，投資規(guī)模動(dòng)輒上百億，把PPP搞成了“大雜燴”，融資需求非常高，增加了融資難度。

第三，項(xiàng)目收益性風(fēng)險(xiǎn)。一是項(xiàng)目收益被高估。有的項(xiàng)目為通過PPP項(xiàng)目審核，減少財(cái)政支出責(zé)任，收支測算不真實(shí)，收入測算虛高，支出打的低，降低政府性付費(fèi)或缺口性補(bǔ)助。二是項(xiàng)目收益存在不確定性。沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、價(jià)格機(jī)制不透明、項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間長，缺乏完善的投資運(yùn)營、收益論證、服務(wù)定價(jià)等機(jī)制，三是缺乏收益風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)專用性強(qiáng)，變現(xiàn)難，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行貸款權(quán)益很難保全。

三、防范PPP融資風(fēng)險(xiǎn)措施

商業(yè)銀行只有在充分識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從嚴(yán)審查項(xiàng)目合規(guī)性、還款來源、風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，才能有的放矢地為PPP項(xiàng)目提供綜合性金融服務(wù)。

第一，開展PPP項(xiàng)目參與方資格調(diào)查。一是做好政府PPP項(xiàng)目資格論證。全面了解掌握當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比等情況，做好已落地項(xiàng)目、已入庫項(xiàng)目、擬入庫項(xiàng)目三種口徑的財(cái)政支出責(zé)任的測算，對變更項(xiàng)目同步做好財(cái)政支出責(zé)任的調(diào)整。在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí)，要剔除可能納入一般公共預(yù)算的政府基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營收入等因素，防止借道政府性基金，來突破PPP項(xiàng)目10%紅線。謹(jǐn)慎參與政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目。二是做好社會(huì)參與方資格調(diào)查。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方應(yīng)經(jīng)過當(dāng)?shù)厥≌少徶行募姓袠?biāo)采購。要對PPP項(xiàng)目參與方企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、凈資產(chǎn)規(guī)模、授信額度、利潤總額、項(xiàng)目經(jīng)營能力進(jìn)行資格審查。按照“穿透原則”，對項(xiàng)目資本金進(jìn)行審查，凡資本金來源中若包含“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金，或存在以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)情形的，不得向其提供融資。三是做好咨詢及評(píng)估機(jī)構(gòu)資格審查。建立PPP項(xiàng)目咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)供應(yīng)商庫，對咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、公正性、服務(wù)質(zhì)量、人員資格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和考核評(píng)價(jià)，對考核不達(dá)標(biāo)的咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)一律清退。

第二，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目規(guī)范性審查。一是審查PPP項(xiàng)目內(nèi)涵。按照PPP項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)和入庫管理規(guī)則，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別、論證。對于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。二是審慎參與完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對無現(xiàn)金流、市場化收費(fèi)支撐，單純靠政府財(cái)政支付的項(xiàng)目，其項(xiàng)目的財(cái)政支付方式、標(biāo)準(zhǔn)必須通過立法形式予以明確。三是重點(diǎn)支持符合PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。商業(yè)銀行應(yīng)選擇污水、垃圾處理，城市供水等市場化程度較高、操作相對成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目。積極支持有現(xiàn)金流、合作邊界清晰，具有較強(qiáng)的示范效果的扶貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等PPP項(xiàng)目應(yīng)。對軌道交通、港口碼頭、綜合管廊、智慧城市、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，要強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，對符合PPP模式要求的可以參與項(xiàng)目融資。

第三，開展項(xiàng)目收益性論證。一是審慎評(píng)估項(xiàng)目收益。商業(yè)銀行要審查政府是否將項(xiàng)目的資本金投入、政府付費(fèi)和缺口性補(bǔ)貼列入本地財(cái)政年度預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃，分析和測算項(xiàng)目收益和成本、政府提供的特許經(jīng)營權(quán)、優(yōu)惠政策、經(jīng)營性資產(chǎn)能否在市場價(jià)格體系下覆蓋銀行的預(yù)期本息收入。對沒有歷史參考數(shù)據(jù)的收益，必須經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查評(píng)估。對項(xiàng)目收益無法覆蓋成本的，差額部分必須提供政府性付費(fèi)或缺口性補(bǔ)助。對政府性付費(fèi)或補(bǔ)助后仍有不足的，應(yīng)由政府提供該項(xiàng)目所涉及其他收益彌補(bǔ)。二是建立項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制。要通過立法方式，明確PPP項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)和收益補(bǔ)償，保障項(xiàng)目有長期、穩(wěn)定的經(jīng)營收益和現(xiàn)金流。對收費(fèi)暫未通過定價(jià)機(jī)制的，必須提供抵質(zhì)押擔(dān)保覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。三是建立收益風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。積極引導(dǎo)政府PPP項(xiàng)目基金、社會(huì)投資基金、擔(dān)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等共同參與PPP項(xiàng)目融資，建立股權(quán)+債權(quán)+擔(dān)保+保險(xiǎn)模式的收益風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。商業(yè)銀行要與項(xiàng)目公司簽訂風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倕f(xié)議，明確項(xiàng)目利益相關(guān)者在建設(shè)、運(yùn)營期間各類風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方式和限度，達(dá)到提前化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的目的。

經(jīng)過這一輪違規(guī)清理整頓后的PPP項(xiàng)目仍蘊(yùn)藏著無限的商機(jī)和收益，也為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展和解決資產(chǎn)荒提供了新的空間。