陳光亮

當(dāng)前，有的地方機關(guān)或者部門把地方人大常委會交辦的審議意見、決議決定等束之高閣，不重視不研究不處理。當(dāng)人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)或者專門委員會去電詢問落實情況時，答復(fù)居然是沒有收到人大發(fā)來的相關(guān)文件，或以不知道為由回避該機關(guān)，或部門不重視人大常委會的監(jiān)督。此事雖小，可問題不小。人大監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中的重要制度安排，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。對于由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的機關(guān)及部門，自覺接受人大監(jiān)督是必要的法定義務(wù)。有的地方機關(guān)和部門把自覺接受人大監(jiān)督僅僅寫在報告里，停留在嘴巴上，沒有真正落實到工作上和行動上。這種現(xiàn)象表明某些地方機關(guān)和部門對人民代表大會制度的學(xué)習(xí)領(lǐng)會還不到位，對人大及其常委會的法律地位和工作性質(zhì)缺乏認(rèn)識，對尊重人大權(quán)威、自覺接受人大監(jiān)督的理念沒有內(nèi)化于心外化于行。直接結(jié)果是應(yīng)付敷衍人大監(jiān)督，導(dǎo)致人大這項具體監(jiān)督工作的效果大打折扣；間接的影響是弱化了地方人大及其常委會的法律權(quán)威地位，削弱了地方人大職能作用的發(fā)揮。如何樹立地方人大法律權(quán)威，讓由人大產(chǎn)生的機關(guān)及其部門真正自覺接受人大監(jiān)督，要進一步加強地方黨委對同級人大的領(lǐng)導(dǎo)，支持地方人大依法履行法定職權(quán)；要加強對人民代表大會制度理論和人大相關(guān)法律的學(xué)習(xí)宣傳貫徹落實；要切實完善人大監(jiān)督工作制度，提高人大監(jiān)督的約束力，必要時啟動相關(guān)剛性監(jiān)督方式，強化監(jiān)督權(quán)威，努力開創(chuàng)地方人大正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的新格局。

（作者單位：湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委會）

國家大賬關(guān)系你我他

——新時期全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督視角

□ 曹艷杰

預(yù)算報告被人稱為“國家大賬”。它關(guān)乎國運家道，承載著民族夢想。同樣也關(guān)乎國計民生，與每個人的生活息息相關(guān)。作為公民我們不僅要知道政府錢從哪里來？花到哪里去？更要關(guān)心錢是否花在“刀刃上，花出好效果。

替人民守口把關(guān)，審查監(jiān)督政府預(yù)算是預(yù)算法賦予各級人大的權(quán)力。黨的十八大報告提出要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，這意味著政府花的每一筆錢都要進入預(yù)算，都要接受人大的審查和監(jiān)督。黨的十九大報告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。這是黨中央加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的重要決策部署，是在新的歷史條件下推動人民代表大會制度與時俱進、健全人大監(jiān)督制度的一項重要舉措。聚焦黨的十九大部署，新時期人大預(yù)算決算審查監(jiān)督應(yīng)向支出預(yù)算和政策拓展，應(yīng)關(guān)注財政資金使用績效和政策實施效果，以此提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對性和有效性。

一、政府聚財有度：減稅降費財富于民

國家大賬，記載國家一年的所有收入和所有支出。收入怎么來？支出如何去？需要政府編制預(yù)算草案，詳細(xì)說明財政資金來源和多少，財政支出去向和用途，草案報告經(jīng)過人大的審查批準(zhǔn)，政府方能籌錢和花錢?，F(xiàn)階段我國政府財政收入有以下幾種：其一是以增值稅和企業(yè)所得稅為主的各種稅收收入；其二是以行政事業(yè)收費和罰沒收入為主的非稅收入；其三是以地方政府土地出讓金為主的各種基金收入；其四是以國有企業(yè)上繳利潤為主的國有資本經(jīng)營收入；其五是以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險為主的社會保障基金收入；其六是以政府債券為主的政府債務(wù)收入。按照收入來源不同，以及相關(guān)收入對應(yīng)的支出分成四本賬，分別是一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算，其中一般債務(wù)列入一般公共預(yù)算，專項債務(wù)列入基金預(yù)算。四本賬齊曬即全口徑預(yù)算，預(yù)示政府全部收入和全部支出都要納入預(yù)算監(jiān)管。

作為百姓，我們都是納稅人，出自我們腰包的不僅有稅還有名目繁多的各種費。繳納稅收是公民應(yīng)盡的義務(wù)，目的是換取政府為我們提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為此，政府承擔(dān)民眾的經(jīng)濟受托責(zé)任。稅費對于政府而言是財力，對于公民而言是讓渡自己利益。稅費多少需兼顧前者需求和后者能力，政府為履行其公共管理職能時，聚財有度并藏富于民才是上策。宏觀稅負(fù)是衡量政府聚財能力的一個檢驗指標(biāo)，是指一個國家（或地區(qū)）在一定時期（一般為一年）稅收收入占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，反映一個國家以稅收形式參與國民收入分配所集中起來的價值總額和比率。因我國政府財政收入實現(xiàn)的多種方式，所以衡量其宏觀稅負(fù)的大小，通常有大、中、小三種統(tǒng)計口徑。大口徑宏觀稅負(fù)是指政府全部收入（即公共預(yù)算收入、政府基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保障基金預(yù)算收入之和）占GDP的比重；中口徑宏觀稅負(fù)是指稅收收入和社會保障繳款之和占GDP比重；小口徑宏觀稅負(fù)是指稅收收入占GDP比重；此外，國際貨幣基金組織IMF測算標(biāo)準(zhǔn)是稅收收入、社會繳款、贈與和其他收入之和占GDP比重。

我國現(xiàn)階段宏觀稅負(fù)高低的爭論眾所紛紜。國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所李萬甫2016年撰文指出，用IMF測算標(biāo)準(zhǔn)，2012年至2015年中國宏觀稅負(fù)接近30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達國家的平均水平42.8%。但部分學(xué)者采用大口徑（政府全部財政收入占GDP比重）測算標(biāo)準(zhǔn)，目前我國這一數(shù)值超過35%（據(jù)中國統(tǒng)計年鑒）。對此，部分國人質(zhì)疑我國當(dāng)前宏觀稅負(fù)以及人均稅收負(fù)擔(dān)水平偏高，認(rèn)為政府集中的財力過多。其實，客觀評價宏觀稅負(fù)水平，需在現(xiàn)有國情和財稅體制下，從政府集中財力和其提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)保障水平的提升兩個方面加以審視，才更有意義。尤其在財政支出剛性增長約束下，全面減稅雖然有利于經(jīng)濟增長，但另一方面會加大政府財政赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)，進而引發(fā)財政風(fēng)險。為了順應(yīng)世界減稅浪潮和滿足國內(nèi)穩(wěn)增長與供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，有針對性地減稅即結(jié)構(gòu)減稅應(yīng)是積極財稅政策首選，由此帶來的是宏觀稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性降低。

二、政府舉借需按規(guī)矩章法：堅決遏制隱性債務(wù)

政府債務(wù)同樣是財政資金，與稅收和土地出讓金等不同的是，它不是即期實現(xiàn)的財政收入，而是政府借未來錢現(xiàn)在花，那么誰來借？怎樣借？借多少？干什么？是否還得上？皆需有規(guī)矩和章法。為此，新預(yù)算法明確規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

新預(yù)算法實施后的債務(wù)限額管理模式，很難滿足地方政府投資饑渴癥。各級政府官員在GDP考核指揮棒下，熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。多年來“鐵公基”建設(shè)投資一直成為地方政府拉動經(jīng)濟增長的首選。2017年，僅23個省列出資產(chǎn)固定投資40萬億清單。如此一來，地方政府借錢沖動難以避免，甚至不惜逾越法律框架底線。隱性債務(wù)就是在這一背景下產(chǎn)生的專有名詞。所謂隱性債務(wù)主要指地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債形成的債務(wù)。

如下案例是筆者在已披露的地方政府違規(guī)舉債案中選出的極具代表性的一個。內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限公司（以下簡稱開發(fā)公司）簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定建設(shè)期后第1～17年或第18年通過購買服務(wù)用財政資金支付項目建設(shè)資金，支持開發(fā)公司作為承貸主體向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。初看似曾相識，似乎是一個政府購買服務(wù)項目，實則是政府的變相擔(dān)保，否則農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行憑什么給開發(fā)公司貸款105.5億元？這一典型案例并非個案，把“公共服務(wù)”拓展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程領(lǐng)域，借政府購買服務(wù)變相舉債的方式在全國普遍存在，尤其是市縣一級政府以及欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)更加突出。

上述方式舉債都是突破合規(guī)邊界的做法，屬于地方政府隱性債務(wù)，不僅違背預(yù)算法，更重要的是舉借債務(wù)的底線不明。如果任其發(fā)展，當(dāng)累計債務(wù)超過國際風(fēng)險警戒線（債務(wù)率超過100%、償債率超過20%）時，極大概率會造成銀行的呆賬壞賬，進而引發(fā)金融體系的風(fēng)險。為此，中央高度關(guān)注。2017年5月初，財政部等六部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知。針對融資平臺，該通知重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”“融資平臺公司在境內(nèi)外舉債時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能”；6月初，財政部下發(fā)關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違規(guī)違法名義的通知，該通知明確了政府購買服務(wù)的邊界，不得將鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目，要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，政府購買服務(wù)支出要納入中期財政規(guī)劃，意味著政府購買服務(wù)合同期限不得超過三年。上述通知列出的負(fù)面清單，對當(dāng)前違法違規(guī)舉債模式幾乎進行了全覆蓋。此后，財政部部長肖捷在2017年8月29日向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》時，談到了地方政府債務(wù)問題，“堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，違規(guī)舉債加大問責(zé)追責(zé)和查處力度，終身問責(zé)，倒查責(zé)任?！?/p>

三、政府花錢要講求績效：花錢曬賬單更要曬成績單和成效單

作為公民都希望學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有其屋，這種期盼恰是政府為之奮斗的目標(biāo)。如此，政府預(yù)算支出安排就必須傾向于基礎(chǔ)民生。教育、公共醫(yī)療與衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、保障房建設(shè)等方面視為基礎(chǔ)民生的集中代表。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)民生支出占財政支出比重在30%左右，占GDP比重在6%左右。以2016年70萬億GDP為測算依據(jù)，全國基礎(chǔ)民生安排了4.2萬億支出，如此之多的投入，錢花的怎樣？做了多少事情？是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)？政府是否做到了少花錢、多辦事、好效果、高效率？這一理念便是“績效”。以保障房為例，政府的保障房支出是以解決低收入群體住房為目標(biāo)，那么我們的關(guān)注點就不應(yīng)僅局限于建房安排多少資金，資金使用是否符合規(guī)章制度，應(yīng)關(guān)注建設(shè)多少面積、多少套房子；保障房入住情況，入住戶數(shù)多和入住率高才是保障房建設(shè)資金投入的預(yù)期目標(biāo)。由此，績效的關(guān)鍵不是對資金使用合法合規(guī)的評判，而是對完成任務(wù)的多少和做事效果好壞的關(guān)注。

績效入法是新預(yù)算法的一個突出亮點。首先，在總則中“講求績效”首次被作為一條重要原則，和統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相并列。其次，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，要求參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測進行編制。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制本部門、本單位預(yù)算草案。第三，在預(yù)算審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)中，要求各級人民代表大會有關(guān)專門委員會，要向本級人民代表大會主席團提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括提高預(yù)算績效的意見和建議。第四，在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)中，要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。第五，在決算環(huán)節(jié)中，要求縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，要重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。第六，除以上各環(huán)節(jié)對公共財政預(yù)算支出績效管理提出的明確要求外，對建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制、預(yù)算公開等方面的要求無不體現(xiàn)著預(yù)算績效管理的理念和內(nèi)容。綜上，新預(yù)算法要求公共預(yù)算的績效管理要貫穿預(yù)算活動整個過程?；ㄥX問效、無效問責(zé)是現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)要求，也是人大預(yù)算監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點。

黨的十九大報告指出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理。這是首次將預(yù)算績效管理寫入黨的綱領(lǐng)性文件，預(yù)示著預(yù)算的績效管理提升到全新高度，對標(biāo)十九大新部署，財政預(yù)算的管理以及人大的預(yù)算監(jiān)督都應(yīng)聚焦績效。全面實施績效管理，要求重視公共支出的產(chǎn)出和成效，并將這一理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中。所有財政資金的使用都必須做到有限的財政資源用在刀刃上，少花錢，多辦事，好效果，高效率。

預(yù)算產(chǎn)出包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)和成本指標(biāo)等；預(yù)算效果是指預(yù)算產(chǎn)出所達到的目的，包括社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。為了提高財政資金使用效益，確保財政資金用在刀刃上，應(yīng)逐步建立以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)，以績效監(jiān)控為主線，以績效評價為手段，以績效結(jié)果為導(dǎo)向，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量為目的的預(yù)算績效管理體系。中國特色的預(yù)算績效管理體系中，績效目標(biāo)應(yīng)準(zhǔn)確反映預(yù)期產(chǎn)出和效果，績效評價應(yīng)突出經(jīng)濟性、效率性、有效性及公平性的績效導(dǎo)向。

（作者單位：廈門國家會計學(xué)院）