魯 能

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是八十年代后期，中國(guó)城市和鄉(xiāng)村因?yàn)闅v史遺留因素而引致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距不斷增大，各種社會(huì)沖突頻發(fā)，人們逐漸提升了對(duì)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)注度。城鄉(xiāng)一體化是十分重要和必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，不但是思想理念的轉(zhuǎn)變，還是政策舉措的調(diào)整；不但是發(fā)展方向與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的改變，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與利益分配的調(diào)整；不但是機(jī)制體系的變革，還是管理模式、工作方式的更新。

一、政府審計(jì)的基本內(nèi)涵

政府審計(jì)是指政府審計(jì)單位對(duì)財(cái)會(huì)賬目進(jìn)行審查，對(duì)財(cái)務(wù)支出與財(cái)務(wù)收入正當(dāng)性、客觀性、準(zhǔn)確性進(jìn)行監(jiān)督，其本質(zhì)是對(duì)受托單位或項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)職責(zé)履行情況實(shí)施獨(dú)立監(jiān)控。國(guó)內(nèi)的政府審計(jì)一般包含三個(gè)部分，分別是行政機(jī)構(gòu)預(yù)決算審計(jì)、地方政府預(yù)決算審計(jì)、中央政府預(yù)決算審計(jì)。政府審計(jì)的初衷：一是監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算資金是否科學(xué)、高效運(yùn)用；二是鑒別和公證財(cái)政決算狀況，為財(cái)政管控提供改善建議，同時(shí)監(jiān)督和審查不法活動(dòng)。政府審計(jì)的功能：一是對(duì)財(cái)務(wù)行政負(fù)有監(jiān)督功能，且推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)行；二是確保財(cái)務(wù)行政行為與相關(guān)規(guī)章、方針相一致；三是確保財(cái)務(wù)行政活動(dòng)的科學(xué)性和合規(guī)性；四是提升財(cái)務(wù)行政效率。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)力不足。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、全面發(fā)展為目標(biāo)。在此過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的提升以及推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重要任務(wù)。但是，目前在一些地區(qū)的規(guī)劃與發(fā)展中，對(duì)城市應(yīng)當(dāng)具有且應(yīng)當(dāng)釋放的帶動(dòng)作用并不關(guān)注，建設(shè)發(fā)展過(guò)程中無(wú)法做到城市和鄉(xiāng)村的協(xié)同、全面發(fā)展。比如城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)機(jī)械化怎樣互相推動(dòng)、如何增大外出務(wù)工農(nóng)民的社保力度、怎樣增大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資、培植農(nóng)業(yè)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、探究與實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本措施等。如果不注重“三農(nóng)”發(fā)展，不探究與轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想與傳統(tǒng)理念，無(wú)法在政策和計(jì)劃方面實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)便無(wú)法達(dá)成，即便有一些發(fā)展也必定是很小的。僅注重農(nóng)民耕地的征用而不注重鄉(xiāng)村群眾生活保障的探究，便會(huì)讓城鄉(xiāng)一體化失去發(fā)展的動(dòng)力。

（二）城鄉(xiāng)地區(qū)土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，必定會(huì)征用部分土地，這是毋庸置疑的。關(guān)鍵是部分地區(qū)，尤其是在發(fā)展規(guī)模方面，四五線城市肆意擴(kuò)張。部分城市的發(fā)展方案缺少長(zhǎng)期與整體考慮，在市政項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)打造等方面盲目占用土地，地標(biāo)性項(xiàng)目、大型廣場(chǎng)、寬闊馬路不計(jì)其數(shù)。已建設(shè)完成的區(qū)域人口稀少，造成土地的大幅浪費(fèi)。部分地區(qū)將土地作為抵押籌集資本，政府負(fù)債發(fā)展，大額債務(wù)無(wú)法承擔(dān)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生一方面侵害了鄉(xiāng)村群眾的切身利益，讓寶貴的土地資源被大量浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到不良影響。另一方面，地方政府負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，致使其無(wú)法將有限的資金投入到農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，也會(huì)讓政府面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)增高。

（三）城市建設(shè)脫離區(qū)域承載能力。加快推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展是十分科學(xué)的，毋庸置疑的，然而在筆者看來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并非越快越好。部分區(qū)域與城鎮(zhèn)，建立在人本原則基礎(chǔ)上的城市化策略目標(biāo)和真正運(yùn)行過(guò)程背道而馳。在城市建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有充分尊重區(qū)域的客觀實(shí)際，片面追求城市形象改善等“面子工程”，存在較為嚴(yán)重的攀比行為。這種一味尋求“全面”、“上檔次”，并非立足于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而是負(fù)債發(fā)展尋求政治業(yè)績(jī)，存在著較多的發(fā)展隱患。在城市建設(shè)過(guò)程中，城市建設(shè)與地區(qū)的承載能力不相匹配，造成土地低效利用以及部分資源的浪費(fèi)，不僅增加了地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更不符合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目的。根據(jù)近年來(lái)政府權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)化水平每提升1%，需要有人均收入上漲11個(gè)百分點(diǎn)做支撐，而中國(guó)接連十年城鎮(zhèn)化率平均每年提升1.44%。這就代表著每個(gè)年度有兩千萬(wàn)左右的農(nóng)民步入城市，而城市每一年能夠供給的工作崗位大概為850萬(wàn)個(gè)。因此，城市化發(fā)展的速度一定要綜合考量當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與城市承受水平，缺少城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合謀劃和合理管控，城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。

（四）配套政策機(jī)制有待進(jìn)一步完善。無(wú)論哪個(gè)城市，都應(yīng)當(dāng)將“人本原則”當(dāng)作發(fā)展的根本原則，為人民群眾謀福利，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。目前，在配套政策和運(yùn)行機(jī)制等層面依然存在不足，在城務(wù)工農(nóng)民在住房、看病、下一代就學(xué)、社保等方面依然缺少制度保障。未將城市化從根本上置于戰(zhàn)略高度進(jìn)行規(guī)劃和推動(dòng)，未構(gòu)成一套完善的思路與科學(xué)的舉措。尤其是對(duì)于到城市就業(yè)農(nóng)民的生活保障、城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)功能與科學(xué)定位和運(yùn)行體系、地區(qū)發(fā)展政策措施方面，大多處在被動(dòng)拉動(dòng)與主動(dòng)推動(dòng)這樣一個(gè)層面上。存在的典型問(wèn)題具體體現(xiàn)為龍頭公司怎樣和當(dāng)前的家庭經(jīng)營(yíng)機(jī)制相結(jié)合、流動(dòng)人口的權(quán)益保障、宅基地土地運(yùn)轉(zhuǎn)、興農(nóng)產(chǎn)業(yè)籌資困難等等。

（五）城鄉(xiāng)流通體系有待健全。特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，但目前中國(guó)中西部省份和大部分鄉(xiāng)村依舊面臨比較嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)總體發(fā)展水平低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一；農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量低，附加值不高。城鄉(xiāng)流通體系還不健全，存在較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村群眾收入較少、產(chǎn)品流通不順暢的問(wèn)題。傳統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)模式、滯后的生產(chǎn)理念，對(duì)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的效率和質(zhì)量有重大負(fù)面影響。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)資金投入較少，缺少創(chuàng)新與解決貧困問(wèn)題的有效措施，致使城鄉(xiāng)協(xié)同邁進(jìn)的部分方針政策無(wú)法落到實(shí)處。

三、充分發(fā)揮審計(jì)作用服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的策略

（一）運(yùn)用科學(xué)的調(diào)研方法，掌握城鄉(xiāng)一體化建設(shè)情況。充分發(fā)揮審計(jì)的重要作用，應(yīng)立足于對(duì)城鄉(xiāng)一體化實(shí)施情況的全面調(diào)研和掌握。運(yùn)用審計(jì)、審計(jì)調(diào)研、專題調(diào)查等方法，全面了解城鄉(xiāng)一體化經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道與項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r。一是深入部門(mén)單位，調(diào)查城鄉(xiāng)一體化資金的來(lái)源渠道及規(guī)模。中央、省、市的投資，包括發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、交通、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、文化、教育及勞動(dòng)就業(yè)等在內(nèi)，投資渠道會(huì)越來(lái)越多，資金量會(huì)越來(lái)越大。審計(jì)部門(mén)要通過(guò)審計(jì)調(diào)查，全面摸清城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的資金來(lái)源渠道、數(shù)額及用途，做到心中有數(shù)，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策。二是親臨建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，調(diào)研城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工程的施工狀況。新修正的《審計(jì)法實(shí)施條例》指出，政府出資建設(shè)工程，屬于審計(jì)監(jiān)督范疇。建設(shè)工程的進(jìn)展?fàn)顩r，不但關(guān)系到城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率，還關(guān)系到審計(jì)的實(shí)施時(shí)機(jī)。應(yīng)當(dāng)依照《審計(jì)局政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)職責(zé)規(guī)范》的規(guī)定，及時(shí)追蹤，有效把控造價(jià)管理、施工監(jiān)督、建設(shè)流程等內(nèi)容，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題?？偠灾米粉檶徲?jì)與審計(jì)調(diào)研，深入掌握城鄉(xiāng)發(fā)展中的資本狀況與項(xiàng)目建造狀況，為順暢實(shí)施投資審計(jì)、資金審計(jì)奠定基礎(chǔ)。

（二）整合各類審計(jì)資源，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。城鄉(xiāng)一體化是把城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃，一體推進(jìn)。為了更好整合審計(jì)資源，服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在審計(jì)工作中做到三個(gè)“突出”。一是在安排項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，突出對(duì)城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目的審計(jì)。在年度項(xiàng)目安排上，除確保上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排的項(xiàng)目、本級(jí)必須完成的項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的項(xiàng)目外，注重安排對(duì)一體化項(xiàng)目的審計(jì)。二是在確定重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容時(shí)，突出對(duì)城鄉(xiāng)一體化資金及項(xiàng)目的監(jiān)督。在審計(jì)每一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，除按慣例摸清基本情況外，重點(diǎn)審計(jì)與城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目有關(guān)的資金管理、使用和效益情況。三是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要突出“城鄉(xiāng)一體化”工作要求。對(duì)城鄉(xiāng)一體化項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，采取“上審下、交叉審、同級(jí)審”等形式組織開(kāi)展，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督面，增強(qiáng)審計(jì)威懾力，形成監(jiān)督合力。

（三）明確城鄉(xiāng)一體化審計(jì)的準(zhǔn)則，確保城鄉(xiāng)一體化政策落實(shí)。城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，離不開(kāi)巨額資金的投入，其經(jīng)費(fèi)籌集，依照“戶村自籌和政府補(bǔ)貼相結(jié)合、多方面籌措”的準(zhǔn)則進(jìn)行。政府補(bǔ)貼資金，除政府財(cái)政劃撥一些經(jīng)費(fèi)外，還要優(yōu)化匯集上級(jí)各個(gè)機(jī)構(gòu)的各種專項(xiàng)基金。為此，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)情況，立足于有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的高度，依照“整體謀劃、途徑有序、用向固定、資本匯集、項(xiàng)目集中、形成合力”的準(zhǔn)則，來(lái)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。只要資金是依照有關(guān)部門(mén)制定的資金運(yùn)用準(zhǔn)則，依照限定的用向、項(xiàng)目運(yùn)用，便不認(rèn)為是違規(guī)。

（四）積極跟進(jìn)各項(xiàng)政策的落實(shí)，做好政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)。在推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)。政府審計(jì)的重要職能在于對(duì)通過(guò)審計(jì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，提出相應(yīng)的審計(jì)建議。在跟蹤審計(jì)中，應(yīng)全面涉及到如下層面的政策，具體包含均衡文體事業(yè)發(fā)展、科教衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務(wù)、最低生活保障、養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)發(fā)展等。在實(shí)際實(shí)行過(guò)程中，上述各方面的投入要求一致與否，資金運(yùn)用高效與否，資金管控合法與否，均衡發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否，群眾生活質(zhì)量提升與否，均應(yīng)納入到跟蹤審計(jì)中。政策的跟蹤審計(jì)還應(yīng)關(guān)注到鄉(xiāng)村群眾的自身利益。伴隨城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，工業(yè)逐漸向園區(qū)遷移，土地經(jīng)營(yíng)模式逐漸改變，鄉(xiāng)村群眾進(jìn)城的態(tài)勢(shì)逐漸顯著。為此，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織專項(xiàng)調(diào)研，關(guān)注鄉(xiāng)村失地群眾生活、土地流轉(zhuǎn)、稅費(fèi)變革、拆遷安置、養(yǎng)老和就業(yè)培訓(xùn)等政策實(shí)行與專項(xiàng)基金的控制、運(yùn)用狀況，保障鄉(xiāng)村民眾的切身利益。

結(jié)語(yǔ)

總之，政府審計(jì)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的作用不容小覷。在新時(shí)代下，面對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的一些突出問(wèn)題，我們必須充分認(rèn)識(shí)政府審計(jì)的重要作用，在全面掌控城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，合理整合各類審計(jì)資源，明確城鄉(xiāng)一體化審計(jì)準(zhǔn)則，并將關(guān)注視角集中于民生層面，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化各項(xiàng)措施落實(shí)的跟蹤審計(jì)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)服務(wù)。

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