林玉珠

市級公路部門旨在承擔轄區(qū)公路養(yǎng)護管理任務、加強公路路政管理、維護路產路權和確保所轄養(yǎng)公路的全面暢通。從管轄的空間上來講,具有點多、線長、面廣，下屬單位呈屬分散性分布的特點。因此，加強公路部門內部控制建設，能夠合理保證本單位業(yè)務活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

一、當前公路部門內部控制存在的問題

（一）內部控制意識不夠。內部控制意識是建立和完善內部控制體系的前提和基礎。國家各行政事業(yè)單位于2014年1月1日開始全面執(zhí)行《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》相關文件。目前，公路部門普遍存在內部控制意識薄弱，尤其是單位的主要負責人和中層干部，沒有真正意識到內部控制對于單位發(fā)展的重要性，缺乏正確的內控意識觀，認為內部控制只是財務部門的一項工作，沒有對單位進行自上而下的學習。單位主要負責人不重視內部控制，其他人員也不會重視，導致單位內部控制建設難以有效地開展。

（二）組織機構不健全。很多公路部門內部沒有設立相應內部控制領導機構，或者機構設置過于陳舊，主要由財務部門來承擔和負責實施，財務部門僅憑經驗執(zhí)行，對內部控制把握不全面，缺乏獨立性，無法對日常單位內部管理開展工作，給人一種形式大于實質的感覺。因此，組織機構的不健全，單位缺乏規(guī)范的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構。

（三）制度建設落后。財政部頒布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，為各單位建立自身內部控制體系提供依據和保障。但是公路部門未完善相應的內部控制制度，沒有可靠的切合單位實際的制度做支撐，例如工程招投標制度、資產管理制度等不健全不完善，對單位內部沒有約束力，風險無法把控，使得工作效率低下，難以有效把控風險。長期以來，公路部門都是重視工程部門的培養(yǎng)和使用，輕視其他部門，單位人事部門沒有對控制制度進行系統(tǒng)培訓和學習，缺乏合理的績效管理機制，無法調動員工的積極性。

（四）缺乏有效的風險評估方法和應對策略。公路部門內控制度建設的落后，也沒有建立風險評估程序，對風險評估不能夠采用科學的評估方法，缺乏風險預警、風險識別、風險評估、風險分析以及風險報告等方面防范與控制經驗。同時在風險出現的時候，沒有進行有效的風險評估，就無法做出正確的風險應對。例如，筆者所在單位，因暴雨導致滑坡泥石流地質災害，某個班站職工沒有避開風險，上山巡路，被泥石流沖至河里，造成人員重大傷亡。

（五）控制活動不合理。單位進行日常業(yè)務活動中，存在控制活動不合理的現象。第一，預算管理不規(guī)范。長期以來，單位缺乏科學必要的預算管理制度，導致浪費現象層出不窮。主要表現在無預算，很多工程項目未按照預算任務執(zhí)行預算。第二，收支管理混亂。公路部門財務采用的是“收支兩條線”，收入主要來源于路產賠償費收入，支出由省級或地方財政補助。路政賠償費收入有些未及時上解，導致坐支等違法違規(guī)現象的發(fā)生。同時單位內部隨意開支，浪費現象嚴重。第三，資產管理賬實不符，沒有定期對資金進行全面清查盤點，單位隨意處置資產，導致單位資產流失。第四，單位工程項目管理不規(guī)范，隨著形勢的發(fā)展，單位已經逐步建立招投標機制，但是也存在未及時支付工程項目進度款、拖欠農民工工資的現象，工程項目合同和檔案保存不完整。

（六）內部控制的監(jiān)督與評價不到位。大多數公路單位未設立內部控制機構，無法對內部進行有效的監(jiān)督和評價，雖然市級單位部門有設立紀檢、監(jiān)察部門或財務審計部門，但他們只是側重于一些日常和專項例行檢查，以及單位資金使用是否合理，合法，而面對單位內部建設情況方面的監(jiān)督和評價涉及較少。同時，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》已經實施四年多，但未對內部控制監(jiān)督和評價的操作方式進行更加具體的規(guī)定，即使有紀檢等部門，但是沒有操作方式的指引，難以推動外部監(jiān)督的執(zhí)行。因此，公路單位內部監(jiān)督與評價不到位，阻礙單位可持續(xù)發(fā)展。

二、內部控制遵循的原則

(一)全面性原則。內部控制應當貫穿單位活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。公路單位內部的各項內部控制規(guī)章制度主要包括預算、貨幣資金、收支、資產管理、工程項目和經濟合同等。單位應全面建立和完善各項業(yè)務以及事先、事中、事后的一系列內部管理制度。

(二)重要性原則。在全面控制的基礎上，內部控制應當關注單位重要活動的重大風險，同時建立重大風險的預警機制，能夠有效應對內部風險，促進單位業(yè)務有序開展。對于“三重一大”，要進行集體決策和聯簽制度，嚴禁獨斷專行、擅自決定和變更，才能有效控制單位風險。

(三)制衡性原則。公路單位應遵循不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理等原則，尤其是單位的工程部門在工程項目實行招投標、預算、執(zhí)行、驗收、批復以及工程款支付工程中，嵌入制衡因素，防范工程部門業(yè)務風險。

(四)適應性原則。內部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化，不斷修訂和完善。公路部門要遵循適應性原則，加強學習和執(zhí)行《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和會計報表》，以順應形勢變化。

三、規(guī)范公路部門內部控制的措施

針對公路部門存在資產管理不規(guī)范、制度不合理等內部控制風險，部門領導應該加強對單位內部控制的重視和管理，采用規(guī)范內部控制的措施，有利于公路部門更好為社會提供優(yōu)質服務。

（一）強化單位全員的內控意識。單位內部控制，是一項全員參與業(yè)務控制活動的過程。良好的內控觀念是內控制度得以健全和實施的重要保證，是內控監(jiān)督體系的思想基礎。單位主要負責人和中層干部，應該樹立責任主體的意識，強化自身的內控意識，同時聘請專業(yè)人士對單位全員進行內控規(guī)范制度系統(tǒng)的學習，并作出指導，建立起適合本單位的內控制度，這樣單位全員齊心協(xié)力，就能把單位內控制度建設作為日常的一項重要工作。因此，內部控制建設要求全員參與，內控觀念深入人心，才能提高全員風險意識，全面提高上至領導，下至普通員工的內部控制意識。

（二）設置合理的內部控制機構。公路部門應該設置獨立的內部控制領導機構和管理機構，比如內部控制委員會，來負責單位內部控制建設與實施的領導工作。內控領導機構應該具有相對的獨立性，定期開展內控專題會議，制定單位內部控制方案。由單位負責人擔任委員會主任，領導班子成員擔任委員。內部控制日常管理機構可以下設辦公室和內部審計部門來承擔日常工作，負責內部控制建設與實施的組織協(xié)調、監(jiān)督和評價工作。

（三）建立和健全內控規(guī)章制度。單位應該建立和健全單位內部控制體系，在《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的基礎上，制定在業(yè)務層面上相關的規(guī)章制度，涉及資產管理、財產保護、預算管理、資金使用、授權審批、績效考核和監(jiān)督執(zhí)行等，這樣單位在進行日?；顒又?，能夠有約束力，在執(zhí)行中有法可依。

（四）制定合理的風險評估方法和應對策略。單位需要制定合理的風險評估方法和應對策略，可以借鑒企業(yè)風險評估的定性、定量以及定性與定量相結合的技術，進行風險評估。針對單位各項風險，提出應對策略，具體應對策略有風險承受、風險規(guī)避、風險分擔和風險降低。單位應根據部門的風險偏好，權衡收益和支出，建立重大風險預警機制，在有效評估的基礎上，能夠采取應對策略，及時應對單位內部風險，減少單位損失。

（五）規(guī)范單位的業(yè)務控制活動。公路部門在下一個年度之前按照預算編制有關政策編制部門預算，單位根據批復的預算安排各項收支，發(fā)揮預算對單位活動的管控作用，同時加強決算管理和預算績效管理，做到“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。對單位各項收入進行歸口管理，確保收入及時入賬，路產修復費及時足額上繳財政專戶，不得截留或挪用，加強支出內部審批和審核控制。對單位資產進行分類管理，設置資產管理崗位，至少每年進行資產全面清查盤點，強化對資產配置、使用和處置等關鍵環(huán)節(jié)的管控。同時，公路部門應建立工程項目內部管理制度、相關的議事決策機制、審核機制、保密機制，及時撥付工程款，辦理竣工決算，組織竣工決算審計，加強項目檔案管理。

（六）進行有效的內部監(jiān)督與評價。公路部門進行有效的內部控制監(jiān)督與評價，是對內部控制的設計、運行和效率進行自我評價，形成評價報告，汲取經驗和教訓，不斷完善自己單位內部控制建設。單位內部控制部門應當定期或不定期檢查單位內部管理的建立與執(zhí)行情況，及時發(fā)現內部控制存在的問題并提出改進建議，內部及時整改。同時完善內外部監(jiān)督機制，內外形成合力，共同監(jiān)督和評價內部控制的執(zhí)行，做到舉一反三，完善單位內部控制建設。

公路部門的內部控制建設是一項長期而艱巨的任務，單位在結合自己的實際，從內控意識、內控機構、內控制度建立以及內部控制活動監(jiān)督等方面入手，能夠規(guī)范單位內部控制管理，為單位的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。