摘 要：我國城市化正處在由速度型向速度質量型轉變。只有因勢利導地提高城市化質量，才能促進城市化健康發(fā)展。城鄉(xiāng)二元體制是提高城市化質量的體制性障礙。要提高城市化質量，就必須全面深化改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“城中村”、“小產(chǎn)權房”、“農(nóng)民工”是城鄉(xiāng)二元體制在城市的縮影，背離城市化方向。如何改造“城中村” 、化解“小產(chǎn)權房”以及實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是我國城市轉型面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。它不僅取決于改革的力度，還取決于各方面可能承受的程度。

關鍵詞：城鄉(xiāng)二元體制 城鄉(xiāng)一體化 城市轉型

發(fā)達國家的城市化是市場主導型的城市化，或內生型的城市化，是經(jīng)濟社會發(fā)展的自然歷史過程，且已經(jīng)歷了幾百年的歷史。新中國成立后，我國的城市化體現(xiàn)在政府主導型的城市化，或外生型的城市化。僅僅用了幾十年時間，就達到發(fā)達國家近兩百年的速度。與政府主導型城市化相關聯(lián)的是，通過設置城鄉(xiāng)二元體制，走不協(xié)調、不平衡的“重城輕鄉(xiāng)”發(fā)展道路。依靠政府的行政手段，強制性地把農(nóng)村一切可以集中的資源，都盡可能地動員起來，用于工業(yè)化城市化建設。與城鄉(xiāng)二元制度和由城鄉(xiāng)二元制度派生出來的城鄉(xiāng)二元土地、戶籍制度相聯(lián)系，在我國城市化過程中，孕育了三個很特殊的“逆城市化”范疇，即城中村、農(nóng)民工和小產(chǎn)權房。在我國，無論哪一種類型的大中城市，幾乎找不到一個城市不存在著城中村、農(nóng)民工和小產(chǎn)權房。這就提出如何實現(xiàn)城市轉型的問題。

城市化滯后于工業(yè)化以及 “逆城市化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是城市化質量不高的表現(xiàn)，歸根到底是源于政府對城市化的過度干預，即與政府主導型城市化相聯(lián)系的“城市偏愛”。也就是說，正是“城市偏愛”導致城市化滯后于工業(yè)化以及出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。“城市偏愛”集中在人為抬高城市化門檻。具體表現(xiàn)在，在計劃經(jīng)濟時代，實行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，嚴禁農(nóng)村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?；對重要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，向農(nóng)民低價收購，低價供應城市居民。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變過程中，農(nóng)民集體所有的土地，不能進入市場流通，要轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，必須由國家低價征用，只有國有土地才能進入市場交易，城市范圍內的土地實行國有化。在城市化過程中，雖然農(nóng)民是土地的所有者，但卻不是土地的供應者。因為農(nóng)民集體所有的土地是不能進城的，必須經(jīng)過國家征用這個環(huán)節(jié)，轉變?yōu)閲型恋?，才能用于城市建設。這和改革開放之前農(nóng)民不能進城一個樣。無論是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，或者是農(nóng)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的征用，其手段都是關閉城市與鄉(xiāng)村之間的市場大門。國家把住流通的關口，抑制市場的調節(jié)作用。通行于農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的準則，是指令性計劃，計劃收購、計劃銷售；通行于土地征用的準則，是一半計劃、一半市場。即計劃征地，市場銷售。后者給國家?guī)砭揞~的“土地價格剪刀差”，以強大的“土地財政”支撐快速工業(yè)化、城市化的資金來源。此前幾乎所有的制度設計和政策體系，都是以維護城市利益為出發(fā)點。

城中村是城鄉(xiāng)二元體制在城市的縮影。城中村的生成不是政府規(guī)劃和預先設計的結果，而是在政府規(guī)劃限制下原農(nóng)村居民與政府博弈的結果。在城市化啟動階段，由于政府無力把城市周圍的居民轉變?yōu)槌鞘芯用瘢荒苷饔弥車r(nóng)村的一部分土地，并解決部分勞動力就業(yè)，導致“一村兩制?！睆亩纬沙侵写宓碾r形。城中村就是城市范圍內的鄉(xiāng)村。在這里，城市與鄉(xiāng)村的劃分，是戶籍制度以及由此派生的土地制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、住房制度以及其他社會福利制度。但是，與其他鄉(xiāng)村不同，城中村地處城市范圍內，低效益的農(nóng)業(yè)很快地被二、三產(chǎn)業(yè)所代替，其土地也隨之迅速增值，財產(chǎn)性收入比重很高，就業(yè)門路較多，其富裕程度超過一般的市民。當土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，固然也可以帶來收益，但是由于農(nóng)產(chǎn)品需求受恩格爾定律的制約，以及追加投入受收益遞減的制約，其可能帶來的收入增加總是有限度的；當土地用于農(nóng)村蓋房，由于農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是必然趨勢，農(nóng)村人口比重的下降是客觀規(guī)律，其增值空間是很有限的；而土地用于城市蓋房，由于人口集聚效應，需求空間大，增值的幅度也大。特別是一二線城市，增值的幅度更大。由于城中村能夠分享城市集聚效應所帶來的利益，對于城中村居民來說，土地是最重要的資產(chǎn)（能夠持續(xù)帶來收入的資源稱資產(chǎn)），能夠給居民帶來巨額的財產(chǎn)性收入。當然，也應當指出，作為城中村居民發(fā)財致富的重要載體——房地產(chǎn)，很大部分既沒有土地證，也沒有房產(chǎn)證，不被國家法律所認可，被列為“小產(chǎn)權房”。如何從根本上解決這個問題，全國還沒有一個城市取得可復制的成功經(jīng)驗。由于城中村戶籍含金量超過市民戶籍含金量。要把城中村居民轉變?yōu)槭忻?，難度相當大。因為實現(xiàn)這個轉變，城中村居民的損失往往會超過改制后所帶來的收益。特別需要指出，同屬“逆城市化”的城中村與農(nóng)民工結下天然的緣分。即伴隨著城市規(guī)模的迅速膨脹，農(nóng)民工大量涌入城市，對住房需求急劇增長，從而帶動了廉租房市場的大發(fā)展。在這種形勢下，城中村的村民就不斷突破政府規(guī)定的用地標準，大蓋出租房和集體物業(yè)，使之成為農(nóng)民工的聚集地以及村民的主要收入來源。與其相聯(lián)系，在城中村形成了不被國家法律承認的小產(chǎn)權房。這些住房既沒有房產(chǎn)證，也沒有土地證，實際上屬于無產(chǎn)權房。與城中村相依存的小產(chǎn)權房，最大的好處除了增加村民的財產(chǎn)性收入，還可以為大量進城的農(nóng)民工，提供廉價的住房條件和生活條件。城中村便因此成為進城農(nóng)民工聚集的主要空間。例如，廈門市湖里區(qū)就集聚70多萬外來農(nóng)民工，相當于戶籍人口的兩倍。改革開放以來，國外、境外的勞動密集型產(chǎn)業(yè)之所以大規(guī)模向我國東南沿海轉移，就是因為這些地方有了與城中村、小產(chǎn)權房和農(nóng)民工為載體的低成本優(yōu)勢。以深圳市為例，小產(chǎn)權房占該市住房面積的50%左右，其房租只有商品房的1/4。完全可以預見，如果沒有城中村及與城中村相聯(lián)系的小產(chǎn)權房，我國農(nóng)民工就不可能大規(guī)模進城，我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)就不可能發(fā)展到今天如此龐大的規(guī)模，即被稱為“世界工廠”。

城中村、小產(chǎn)權房、農(nóng)民工，這三者是城鄉(xiāng)二元體制在城市的縮影。如果說有區(qū)別的話，在這三者中，城中村和農(nóng)民工是合法的，而小產(chǎn)權房則是違法的。農(nóng)民工是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的產(chǎn)物。農(nóng)民工不是一個職業(yè)概念，而是一個身份概念，就是在城市打工農(nóng)民身份還沒有改變的勞動者。如今的80后、90后，即使在農(nóng)村沒有種過田，沒有分到地，也被稱之為農(nóng)民工，或被稱為新生代農(nóng)民工。城中村和小產(chǎn)權房則是城鄉(xiāng)二元戶籍、土地制度的產(chǎn)物。按照現(xiàn)行國家法律規(guī)定，城中村的土地是村民集體所有，要變成城市建設用地必須通過政府征用這個環(huán)節(jié)，因此農(nóng)民私自在城中村的土地上建造的住房，沒有房產(chǎn)證和土地證，俗稱小產(chǎn)權房，不能自由買賣。如何改造城中村、小產(chǎn)權房和農(nóng)民工，是確保城市轉型和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展繞不開的一道“坎?！比藗兺ǔ６及呀鉀Q城鄉(xiāng)二元戶籍制度作為城鎮(zhèn)化的首要任務。但是，城中村村民對戶籍制度并不關心。因為城中村的戶籍比市民的戶籍更值錢，含金量更高。由于城中村地處城區(qū)黃金地帶，他們充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，大量經(jīng)營專業(yè)市場、酒店、旅店、物業(yè)管理和其他服務業(yè)，城中村村民就業(yè)機會多，收入來源渠道也多，其生活富裕程度甚至明顯超過一般的市民。城中村的村籍制度反而成為城市化的攔路虎。在城中村普遍存在三種不同類型的群體，即城中村村民、擁有城市戶籍的市民和數(shù)量顯著超過前兩者的農(nóng)民工。如果我們借用“三個世界”來劃分，城中村村民屬于“第一世界”；市民屬于“第二世界?！保晦r(nóng)民工屬于“第三世界?！迸c市民不同，城中村村民的主要收入來源于財產(chǎn)性收入，使其收入明顯超過一般市民的收入。城中村的小產(chǎn)權房，由于沒有經(jīng)過政府的征地和出讓手續(xù)，無法辦理土地使用證和房產(chǎn)證，實際上是沒有產(chǎn)權的房子。深圳的小產(chǎn)權房占深圳住房面積的50%左右，其他城市的小產(chǎn)權房占城市住房面積一般都在20%以上。

改造城中村是一項相當復雜的系統(tǒng)工程。要遵循工業(yè)化、城市化規(guī)律，穩(wěn)步推進“農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉、農(nóng)民向市民轉、村莊向社區(qū)轉”。在新社區(qū)建設中，要打破傳統(tǒng)的村莊安置觀念，把分散居住的村民集中搬遷到符合城市規(guī)劃要求的新社區(qū)。通過“一次規(guī)劃、一次建設、一次安置”，把城中村改造與城市規(guī)劃和建設結合起來，高起點規(guī)劃、高標準建設、高要求配套、高效能管理，使新社區(qū)成為城區(qū)的重要組成部分。要防止可能出現(xiàn)的逆城市化傾向。城中村改造，能否順利推進，在很大程度上取決于能否給村民足夠的利益補償，即不會減少他們的既得利益。但是，要做到這一點，是很不容易的。況且，城中村改造還涉及艱難而復雜的產(chǎn)權置換和重新界定的過程，以及社會關系網(wǎng)絡的重組。許多地方政府因此感到束手無策。

如何改造城中村和小產(chǎn)權房，至今還沒有一個城市探索出具有普遍意義的、可供復制的經(jīng)驗。中央文件明確規(guī)定，小產(chǎn)權房是非法的，是不受國家法律保護，更不能進入市場交易。但是，由于小產(chǎn)權房所占比重較高，涉及范圍較廣，又不能用簡單粗暴的辦法解決。再退一步說，假設我國所有的城市都把城中村改造了，把小產(chǎn)權房送往歷史博物館，地方政府如何為大量進城農(nóng)民工提供廉價住房，又凸現(xiàn)在公眾的面前，值得深思。問題的癥結在于，要改造小產(chǎn)權房，就必須破除城鄉(xiāng)二元土地制度，把村民集體所有制變成國家所有制。由此派生出兩方面的問題：從一方面看，當城中村的村民集體所有土地，轉變?yōu)閲宜型恋兀趪型恋厣辖ㄔO的住房和其他建筑物，都可以享受普通商品住宅和商品建筑物的權利，尤其是可以享受公開上市交易的權利。但村民卻會因此喪失土地集體所有權及其潛在增值的長期經(jīng)濟收益；從另一方面看，如果城中村的土地權屬仍然保留集體所有制，在其土地上建設的住房和其他建筑物，就不能享受普通商品住房和商品建筑物的權利，不能公共合法上市交易，就會呈現(xiàn)房產(chǎn)價值抑價現(xiàn)象。但村民卻保留土地集體所有權及其潛在增值的長期經(jīng)濟效益。由于后者給城中村村民帶來的利益，往往會超過前者，從而障礙著城中村和小產(chǎn)權房的改造。一個值得人們深思的問題，即深圳市先后經(jīng)過兩次農(nóng)村城市化改造，農(nóng)業(yè)戶口全部轉變?yōu)槌鞘袘艨?，按理就不存在小產(chǎn)權房。因為一般意義上的小產(chǎn)權房，是指農(nóng)村集體土地上建設的并向農(nóng)村集體組織以外的人銷售的商品住房。既然深圳已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)村城市化改造，不存在著農(nóng)業(yè)戶口，不存在著農(nóng)村，為何還保留小產(chǎn)權房呢？這說明了在城中村，土地制度改革要比戶籍制度改革復雜得多、艱難得多。

如何解決農(nóng)民工市民化問題，也是異常艱難的抉擇。改革開放涌入城鎮(zhèn)的第一代農(nóng)民工，現(xiàn)在面臨著養(yǎng)老問題的嚴峻考驗。目前農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例還不到兩成。他們中絕大多數(shù)人心里向往的還是能回到家鄉(xiāng)安度晚年，但卻不得不面對經(jīng)濟上缺少收入、生活上缺乏照料的困惑。因為他們的子女，沒有搞過農(nóng)業(yè)，也沒有分到田地，一心向往城鎮(zhèn)生活，不愿意回到農(nóng)村。如何把新生代農(nóng)民工轉變?yōu)槭忻?，還有很長的路要走。現(xiàn)實情況是，我國城鎮(zhèn)規(guī)模越大，級別越高，就業(yè)機會就越多，公共資源配置越優(yōu)質，農(nóng)民工集聚的數(shù)量特多，但二元結構的鴻溝最深。要把長期累積下來的鴻溝填平，談何容易？全國至今還沒有一個特大城市和大城市明確而又制定農(nóng)民工市民化的發(fā)展規(guī)劃。雖然中央文件明確規(guī)定，2018年，在全國范圍內要取消進城農(nóng)民工的暫住證制度，用居住證代替暫住證。農(nóng)民工只要持有居住證，就可以與當?shù)鼐用裣碛型鹊幕竟卜铡＿@從理論上說，城鄉(xiāng)戶籍的差別在農(nóng)民工身上似乎不存在了。但是，要真正把城市的基本公共服務覆蓋億萬進城農(nóng)民工，是需要投入相當規(guī)模的人力、物力、財力，是許多城市所難以承受的。

在我國的大城市和特大城市，外來農(nóng)民工所占比重很高（深代圳市外來農(nóng)民工就占全市人口的三分之二以上），他們把收入的很大部分寄回老家，使得這些農(nóng)民工較為集中的地區(qū)，消費市場規(guī)模相對GDP產(chǎn)出規(guī)模明顯偏小，極大地制約著城市服務業(yè)的發(fā)展。對于這類城市來說，應當盡可能引導農(nóng)民工及其家庭整體遷入城市，實現(xiàn)農(nóng)民工到市民的飛躍，促進消費規(guī)模擴大和消費結構升級，以帶動城市服務業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)階段全面提升農(nóng)民工的生活水平和生活質量，關鍵的不是溫飽問題，也不是耐用消費品的使用問題，而是如何改善基本公共服務的問題。這就要求政府必須加大面向農(nóng)民工的基本公共服務的投入與產(chǎn)出。即在每年新增加的國民收入中以更大的比重用于改善民生，生產(chǎn)和供給包括農(nóng)民工在內的基本公共服務，這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段需求結構必然要發(fā)生的重大變化。與此同時，我國工業(yè)化正處在由中后期向后期轉變進程中，第三產(chǎn)業(yè)將越來越成為主導產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)所提供的服務，既包含對生產(chǎn)部門的服務，也包含對居民生活的服務，從而為保障和改善包括農(nóng)民工在內廣大居民的基本公共服務創(chuàng)造有利條件。需要指出的是，農(nóng)民工市民化不僅涉及還原城鎮(zhèn)化本質屬性與公平正義的根本性問題，而且對穩(wěn)定城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)，增加勞動供給，提高勞動參與率和勞動者素質，以及增加低收入群體的收入，提高消費水平和拉動經(jīng)濟增長，都有重要的作用。要實現(xiàn)城市轉型、產(chǎn)業(yè)轉型、社會轉型，農(nóng)民工市民化是不可或缺的重要條件。從這個意義上說，不把農(nóng)民工從二元體制的束縛下解放出來，不把農(nóng)民工轉化為市民，市民最終也不可能得到徹底解放。

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（作者系廈門大學經(jīng)濟學院教授）

責任編輯：張莉莉