郭芳

在珠三角地區(qū)，能夠順利連片完成股權(quán)合作土地超過8萬畝，沒有上訪告狀，沒有群體性事件，這似乎難以想象，而肇慶新區(qū)做到了。

當全國層面的征地制度改革尚在摸索過程中之時，肇慶新區(qū)以股份化改革實現(xiàn)農(nóng)民土地資本化，探索征地共建共治共享的模式或為征地制度改革提供新的樣本和借鑒。

據(jù)肇慶方面透露，去年底以來，雄安新區(qū)曾先后兩次對此方案進行調(diào)研，或有可能成為雄安新區(qū)主要參考的征地模式。

沒有打架、上訪和群體性事件的

征地拆遷

肇慶對土地股份化改革的探索始于6年前的一個重大決策。

2012年，肇慶市決定高規(guī)格建設(shè)肇慶新區(qū)，目標是成為廣東面向大西南樞紐門戶城市的主載體。根據(jù)初期規(guī)劃和工作分工，項目所在地鼎湖區(qū)必須在短短幾年之內(nèi)完成8萬畝土地的征收任務(wù)，可謂難度大、要求高。

肇慶市鼎湖區(qū)委書記、肇慶新區(qū)黨工委副書記陳宇航接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說，沒有土地，新區(qū)建設(shè)便是空中樓閣。但肇慶新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地基本集中在村集體以及村民小組手中，想要快速、平穩(wěn)、大規(guī)模地將其征收為建設(shè)用地，是一個極其艱巨的任務(wù)。

在全國的土地征收實踐中，較為普遍的做法是，對被征地農(nóng)民的土地及地上附著物進行補償，除此之外，很多地方還會給被征地農(nóng)民安排回遷房、將其納入社會保障、提供就業(yè)培訓(xùn)等。但即便如此，不少專家認為，現(xiàn)有征地制度中，補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足等問題，帶來了一些無法回避的矛盾。

多年來，土地征收過程中引發(fā)的沖突和群體性事件屢見不鮮。

農(nóng)民對征地制度最大的不滿是補償?shù)汀w根到底還是利益分配問題，到底要補多少錢才算合理？農(nóng)地變成建設(shè)用地后升值的收益應(yīng)該怎么分配？政府應(yīng)該拿多少，理由是什么？所有這些都是大問題，也是征地制度改革中的難題。

“核心是利益，根子在制度，出路在改革?！标愑詈秸f，“鼎湖區(qū)所能做的只有積極探索，而通過股權(quán)化的方式讓被征地農(nóng)民憑借土地參與共建、獲得共享是我們的明確方向?！?/p>

肇慶市委市政府對這一改革高度重視，經(jīng)過慎重研究決定，通過“兩級土地股份化”改革，建立公有制框架下“集體入股國有”混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權(quán)形式享有土地開發(fā)增值收益。這一改革模式下，肇慶新區(qū)最終完成了近8萬畝土地的征收，沒有發(fā)生打架告狀、沒有上訪和群體性事件。

土地入股，農(nóng)民土地實現(xiàn)資本化

肇慶新區(qū)黨工委委員、肇慶新區(qū)投資發(fā)展有限公司董事長陳永敢向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹了具體的改革辦法：

首先，以行政村為單位，成立村級土地資產(chǎn)管理公司，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組。通過土地入股，實現(xiàn)土地資本化。

彭壽村整村搬遷安置小區(qū)康樂花園

其次，成立肇慶新區(qū)土地總公司，村級土地資產(chǎn)管理公司以全部土地入股，占公司股權(quán)20%;肇慶新區(qū)管委會以土地整理、開發(fā)、運營的各項投入入股，占公司股權(quán)80%，并制定股權(quán)“防稀釋條款”，約定村級公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。通過公司化改造，實現(xiàn)共享土地開發(fā)增值收益。

再次，村級土地資產(chǎn)管理公司20%股權(quán)中，8%留在總公司，享有股權(quán)分紅收益;12%股權(quán)折成可經(jīng)營的商業(yè)設(shè)施，將物業(yè)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)給予村級公司，集體經(jīng)營。以此解決農(nóng)民的收入來源、城市再就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展難題。

最后，為全體農(nóng)民設(shè)立個人社會保障賬戶，由土地股份總公司填實社保繳費12年，由村級土地合作社填實繳費3年，其余繳費由個人自理，使農(nóng)民即時享受市民標準的醫(yī)保和養(yǎng)老保險。集中規(guī)劃建設(shè)若干大產(chǎn)權(quán)安置小區(qū)，通過宅基地換城市住房，實現(xiàn)農(nóng)民放棄農(nóng)村戶籍，實現(xiàn)向市民的身份轉(zhuǎn)變。

陳宇航認為，通過實施兩級土地股份化撬動城鎮(zhèn)綜合配套改革，系統(tǒng)解決了農(nóng)村土地屬性不統(tǒng)一無法統(tǒng)籌利用的問題，也解決了城鎮(zhèn)化過程中被征地農(nóng)民生存和發(fā)展問題。

農(nóng)民成為“城市合伙人”，

個人資產(chǎn)與城市發(fā)展一起增值

最先推進改革的試點是肇慶市廣利鎮(zhèn)彭壽村。

在彭壽社區(qū)（原彭壽村委會），征地談判時擔任村黨支部書記的區(qū)煥光向《中國經(jīng)濟周刊》記者細數(shù)了土地改革給全村人帶來的好處：“征地改革前，彭壽村每年的土地收益平均每畝約1000元、村集體人均分紅約2000元。征地改革后，每畝土地補償10.6萬元，后續(xù)收益包括商業(yè)設(shè)施租金和每畝約4000元的谷物保障，人均年收益約7500元。另外，土地入股后村里有了6萬平方米城市商業(yè)用房，這可是12億元的集體資產(chǎn)啊，在以前想都不敢想?！?/p>

區(qū)煥光算了一筆賬：村里人均分紅水平是原有分紅的3～5倍。當?shù)厣踔烈欢攘鱾髦坝熊囉袠?，不如彭壽戶口”的說法。

當肇慶新區(qū)管委會以點帶面推進改革時，全面鋪開的土地股份化改革受到了農(nóng)民的普遍歡迎。這也才使近8萬畝龐大規(guī)模的土地征收得以順利完成。

通過土地制度改革創(chuàng)新，農(nóng)民的命運和肇慶新區(qū)建設(shè)緊緊捆綁在一起共進退，成為“城市合伙人”，參與和分享城市化的成果，充分保障當前利益和長遠利益。

土地資本化因此被認為是肇慶新區(qū)此次改革最大的創(chuàng)新，解決了當?shù)剞r(nóng)村治理的根本性問題。

但這也只是改革的第一步，當然也是最重要的一步。正如肇慶新區(qū)投資發(fā)展有限公司土地利用部部長吳偉才向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹的那樣，更多的課題還有待他們破解——如何完善土地公司架構(gòu)、如何科學(xué)管理運營土地、如何壯大社區(qū)集體經(jīng)濟、如何增加新市民的財產(chǎn)性收入、如何實現(xiàn)基于經(jīng)濟民主的政治民主……最終是要探索形成共建共治共享的社會治理新格局。