黃曉路　劉中蘭

摘要：基于國內(nèi)和國外兩種視角，運(yùn)用比較分析方法，深入分析中外礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)典型模式的共性和差異性。結(jié)果表明，中外典型模式存在就業(yè)和教育等方面的扶貧共性，在主體責(zé)任分配和利益分配機(jī)制等方面存在著扶貧差異性；在此基礎(chǔ)上從完善法律法規(guī)、創(chuàng)新扶貧政策、構(gòu)建資源扶貧成效第三方監(jiān)督評估機(jī)制、樹立生態(tài)扶貧理念以破解深度貧困和生態(tài)脆弱耦合的難題等方面提出了構(gòu)建中國礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)常態(tài)模式的政策思考。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；扶貧開發(fā)；典型模式；比較分析

中圖分類號：F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）09-0128-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.09.031

Comparison and Enlightenment of Typical Modes for the Poverty Alleviation and Development of Mineral Resources Between China and Foreign Countries

HUANG Xiao-lu，LIU Zhong-lan

（School of Public Administration， China University of Geosciences，Wuhan 430074， China）

Abstract： Based on the national and international perspectives， and by application of comparative research，the commons and differences of typical modes for the poverty alleviation and development of mineral resources between China and foreign countries were analyzed in depth. The results showed that，the national and international typical modes had some common qualities of poverty alleviation in employment and education，as well as had some differences in the distribution of main responsibilities and benefits mechanism. On this basis，some suggestions to construct the normal mode for the poverty alleviation and development of mineral resources were speculated from improving the laws and regulations，innovating the poverty alleviation policies，constructing the third party mechanism for the supervision and evaluation of resource poverty alleviation effectiveness，and fostering the concept of ecological poverty alleviation，to solve problems of the deep poverty and ecologic-fragility coupling.

Key words： mineral resources； poverty alleviation and development； typical mode； comparative analysis

當(dāng)前中國正在實施精準(zhǔn)扶貧發(fā)展戰(zhàn)略，礦產(chǎn)資源在區(qū)域扶貧中的地位和優(yōu)勢日益顯著，已成為“十三五”扶貧脫貧重要舉措。促進(jìn)礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)意義重大，一是可以破解區(qū)域發(fā)展難題，釋放區(qū)域資源“紅利”，創(chuàng)新多途徑增加貧困人口收入，實現(xiàn)貧困戶脫貧致富；二是可以將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施完善，助力國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和2020年全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)；三是可以主動迎接經(jīng)濟(jì)全球化帶來的礦業(yè)挑戰(zhàn)，深化推進(jìn)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)紐帶作用，與沿線國家共享礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)成果。

中國幅員遼闊，各省（自治區(qū)）擁有的礦產(chǎn)資源、地理環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不盡相同，因此礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)模式在?。ㄗ灾螀^(qū)）之間表現(xiàn)出明顯的差異性，即使在同一個?。ㄗ灾螀^(qū)）不同的地區(qū)模式也不盡相同。結(jié)合案例深入分析中外礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)典型模式，比較其共性和差異性，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出對中國礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)的對策啟示和思考，以期為探索中國礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)常態(tài)模式提供路徑選擇。

1 中外礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)典型模式

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯首開貧困問題研究先河后，掀起了西方貧困理論研究浪潮，其中就包括資源開發(fā)參與減困理論，如Nurks的“貧困惡性循環(huán)”理論[1]，法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Francois Perroux的“發(fā)展極理論”[2]。在理論研究的支撐下，國外不同的國家針對礦產(chǎn)資源扶貧減困制定了不同的政策，一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實力雄厚，建立起了與政府社會保障政策配套的對貧困人口生活、醫(yī)療以及教育等方面全覆蓋的扶貧模式；一些發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，根據(jù)自身國力建立起了滿足需求的扶貧模式；一些欠發(fā)達(dá)國家雖然擁有豐富的礦產(chǎn)資源，但無法擺脫“資源詛咒”的困境，扶貧模式尚未完全形成。中國央地政府經(jīng)過長時間的實踐探索，各地方模式各異，其中最為典型的是礦村共建模式和礦業(yè)入股模式（表1）。

2 共性和差異性比較分析

中外不同的國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境以及地理環(huán)境、礦產(chǎn)資源和國家貧困程度等國情方面迥然不同，造就了中外礦產(chǎn)資源參與扶貧模式差異性，但是各國政府把礦產(chǎn)資源開發(fā)作為扶貧減困的一種參與手段，這就決定著中外模式共性的存在。

2.1 共性分析

第一，注重就業(yè)扶貧。發(fā)展中國家的滿足基本需求模式實現(xiàn)資源扶貧的途徑就是通過礦企開發(fā)礦產(chǎn)資源為礦區(qū)貧困人口提供就業(yè)崗位，社會保障模式對低收入從業(yè)者給予就業(yè)扶助和失業(yè)保險；國內(nèi)礦村共建模式和礦業(yè)入股模式等也都把為貧困人口提供就業(yè)崗位作為資源扶貧的途徑之一。

第二，注重智力扶貧。滿足基本需求模式強(qiáng)調(diào)要通過資源開發(fā)滿足貧困人口初級教育和非正規(guī)教育需要，社會保障模式致力于教育援助，不僅涵蓋了初級教育階段，還包括高等教育階段以及職業(yè)再教育階段；國內(nèi)礦村共建模式典型代表曲靖市在幾年內(nèi)配套修建學(xué)校近百所，確保礦區(qū)農(nóng)牧民中適齡兒童、青少年能夠繼續(xù)接受教育。

2.2 差異性分析

第一，扶貧主體責(zé)任分配差異。國內(nèi)而言，外部扶貧和自身脫貧相結(jié)合，扶貧責(zé)任主體包含政府、礦企以及貧困人口自身。政府承擔(dān)主要責(zé)任，決定著扶貧效果的成效；企業(yè)承擔(dān)次要責(zé)任，包括提供就業(yè)崗位，修建道路等基礎(chǔ)設(shè)施等；民眾也要承擔(dān)自力更生的責(zé)任，按勞獲取報酬增加收入，實現(xiàn)脫貧致富。國外而言，弱化政府和民眾的責(zé)任，突出企業(yè)的扶貧責(zé)任，企業(yè)成為了扶貧的重要責(zé)任主體，滿足基本需求模式強(qiáng)調(diào)企業(yè)提供扶貧崗位的重要性，社會保障模式是一種全方位的的扶貧模式，貧困人口可以不勞或者少勞而享受來自企業(yè)的提供的各種扶貧福利待遇。

第二，礦民收益分配機(jī)制差異。國內(nèi)而言，礦企和貧困人口之間建立了利益共同體機(jī)制，是一種可持續(xù)的扶貧機(jī)制。礦業(yè)入股模式主張礦區(qū)群眾通過各種形式入股礦山企業(yè)獲得礦產(chǎn)資源企業(yè)部分股份，與企業(yè)結(jié)成利益共同體，貧困人口變成了礦企的股東，成為了企業(yè)的責(zé)任主體之一，通過參與分紅來達(dá)到增加自身收入的目的。國外而言，無論是發(fā)展中國家的滿足基本需求模式，還是發(fā)達(dá)國家的社會保障模式，礦企和民眾的關(guān)系僅僅是雇主和雇員的關(guān)系，雇員按勞從企業(yè)獲得報酬收入或者企業(yè)無償提供扶貧資金援助，不存在貧困人口入股礦山企業(yè)成為股東的關(guān)系，是一種非可持續(xù)的扶貧機(jī)制。

2.3 結(jié)果分析

對比國內(nèi)外典型模式，通過礦產(chǎn)資源開發(fā)實現(xiàn)就業(yè)扶貧和智力扶貧已成為國際共識，國情的不同造成主體責(zé)任分配和收益分配機(jī)制方面的差異符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律。滿足基本需求模式擴(kuò)大了貧困人口的就業(yè)機(jī)會，礦區(qū)人力資源得到開發(fā)，生存條件得到改善，基本生活需求得到滿足；社會保障模式既減輕政府的財政壓力，同時企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，使其樹立良好社會形象，更好的與礦區(qū)民眾以及文化深度融合；礦村共建模式下礦業(yè)與農(nóng)業(yè)相互促進(jìn)，礦企和貧困人口責(zé)利共擔(dān)共享，可以有效緩解村企矛盾；礦業(yè)入股模式群眾入股礦企成為股東，與礦企同命運(yùn)、共呼吸，構(gòu)成利益共同體。由此可見將資源地優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，建立和諧的礦民關(guān)系，是典型模式實現(xiàn)礦產(chǎn)資源扶貧的前提和保障。理想的礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)常態(tài)模式的建立需要合理協(xié)調(diào)國家、企業(yè)和民眾的收益分配。研究并改革目前的礦產(chǎn)資源行業(yè)、貧困區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源收益分配制度，建立常態(tài)化的礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧模式已成為研究趨勢，現(xiàn)在比較分析的基礎(chǔ)上提出幾點啟示與思考。

3 啟示與思考

礦產(chǎn)資源與扶貧政策結(jié)合已成為新的重要研究課題，當(dāng)前中國礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)存在諸多問題，如礦村共建和礦業(yè)入股模式中礦產(chǎn)資源扶貧途徑單一、礦業(yè)“反哺金”難以落實、扶貧收益分配以及成效缺乏有效評估監(jiān)督、貧困群眾話語權(quán)難以實現(xiàn)、生態(tài)破壞嚴(yán)重且治理成效低等。因此立足基本國情，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，分階段、分時期在貧困地區(qū)試點改革和完善法律法規(guī)以逐步探索礦產(chǎn)資源所有權(quán)和土地所有權(quán)兩權(quán)統(tǒng)一，構(gòu)建礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配第三方評估監(jiān)督機(jī)制，堅持生態(tài)與經(jīng)濟(jì)并驅(qū)發(fā)展、樹立生態(tài)扶貧理念等舉措已成為推動礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)理論和實踐創(chuàng)新研究新趨勢。

3.1 改革和完善法律法規(guī)以創(chuàng)新礦產(chǎn)資源多元扶貧政策

借鑒美國等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，改革中國當(dāng)前法律法規(guī)，以法律條文明確規(guī)定礦產(chǎn)開發(fā)收益共享[11]。一是在貧困地區(qū)逐步試點礦產(chǎn)資源所有權(quán)和土地所有權(quán)方面兩權(quán)統(tǒng)一，實現(xiàn)依附在土地地表的資源由擁有土地所有權(quán)的村集體所有，改變深度貧困地區(qū)礦產(chǎn)資源國家所有的形式，村集體通過自主公開招標(biāo)途徑引進(jìn)礦企或者自建礦企開發(fā)礦產(chǎn)資源，真正實現(xiàn)資源開發(fā)收益分配精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人。二是確定了烏蒙山等14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，因此政府對于連片特困地區(qū)礦產(chǎn)資源扶貧政策應(yīng)予以法律法規(guī)上的調(diào)整和完善，在扶貧攻堅時期實行與非連片特困地區(qū)差別化的政策，突破行政區(qū)劃限制成立“片區(qū)政府”，加強(qiáng)政府之間的合作溝通，設(shè)“片區(qū)長”，對片區(qū)扶貧負(fù)主體責(zé)任；此外利用“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建社會信用平臺，允許社會信用好、口碑佳、零事故小礦企業(yè)低門檻進(jìn)入特困地區(qū)開采資源，為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿μ峁┚蜆I(yè)增收機(jī)會，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善，刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 構(gòu)建礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)收益分配第三方評估監(jiān)督機(jī)制

要真正發(fā)揮礦產(chǎn)資源開發(fā)的扶貧功效，充分保障資源富足地農(nóng)牧民在資源開發(fā)中的權(quán)益，需要構(gòu)建礦產(chǎn)資源扶貧成效第三方監(jiān)督評估機(jī)制。政府與高校、獨立科研機(jī)構(gòu)或者社會咨詢決策機(jī)構(gòu)合作，搭建礦產(chǎn)資源扶貧成效第三方監(jiān)督評估平臺。一方面集行業(yè)專家、學(xué)者智慧制定出礦產(chǎn)資源扶貧成效評估方案，第三方機(jī)構(gòu)定期開展扶貧成效的評估調(diào)研，將調(diào)研的信息經(jīng)過科學(xué)的處理反饋給政府部門，以便政府掌握當(dāng)前礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)的概況、存在的問題以及解決方案；另一方面充分利用第三方機(jī)構(gòu)的獨立性的優(yōu)勢，賦予其監(jiān)督政府礦管部門扶貧政策和項目落實情況以及礦企反哺金落實情況和資源收益再分配是否到位的權(quán)力，同時監(jiān)督政府礦管部門和企業(yè)是否在礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)中是否有受賄瀆職行為，真正保障農(nóng)牧民的在資源開發(fā)中的權(quán)益（圖1）。

3.3 樹立生態(tài)扶貧理念以破解貧困與生態(tài)脆弱耦合的難題

當(dāng)前大多數(shù)集中連片特困地區(qū)面臨著深度貧困和生態(tài)脆弱耦合的難題，解決好這些片區(qū)貧困問題就解決了全國絕大多數(shù)貧困人口脫貧致富的問題。當(dāng)今世界上發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了先發(fā)展、后治理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期后樹立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理并重的理念，走上了現(xiàn)代化國家的道路；當(dāng)前我國正處在由先發(fā)展、后治理向發(fā)展與治理并重的轉(zhuǎn)型時期，生態(tài)文明建設(shè)成為了“五位一體”重要內(nèi)容，既要金山銀山、又要綠水青山已成為國民共識。破解深度貧困和生態(tài)脆弱耦合的難題對于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧顯得尤為重要，也是礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)長效機(jī)制建立的關(guān)鍵所在。當(dāng)前部分礦區(qū)面臨著高強(qiáng)度礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的環(huán)境影響與歷史遺留問題并存雙重困局[12]，因此借鑒國外生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展先進(jìn)經(jīng)驗，協(xié)調(diào)好人與資源、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)以及人與生態(tài)之間的關(guān)系，樹立生態(tài)扶貧理念，把礦區(qū)生態(tài)治理恢復(fù)看作一種重要扶貧手段，堅持生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)并驅(qū)發(fā)展，尋找百姓、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)之間的最大公約數(shù)，畫出社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大同心圓。

4 結(jié)語

當(dāng)前中國正在處在轉(zhuǎn)型期，作為發(fā)展中的國家，和國外發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及生態(tài)環(huán)境方面的國情不同，決定了中國在探索礦產(chǎn)資源扶貧開發(fā)模式道路上不可盲目復(fù)制國外模式及其經(jīng)驗。中國是世界上人口第一大國，幅員遼闊，貧困面積和貧困人口遠(yuǎn)多于其他發(fā)展中國家貧困人口數(shù)量，實行滿足基本需求模式，不符合國情，容易阻礙中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐；中國正處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)實力尚不足以建立起歐美發(fā)達(dá)國家的全方位扶貧的社會保障模式。因此，應(yīng)該科學(xué)對待國外經(jīng)驗，將這些模式中可借鑒經(jīng)驗本土化，制定出符合中國特色的扶貧政策，探索中國特色扶貧模式。

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