楊先德

2018年1月20日，在特朗普入主白宮一周年之際，由于參議院未能通過(guò)聯(lián)邦政府臨時(shí)撥款法案，美國(guó)聯(lián)邦政府在1月20日零時(shí)宣布“關(guān)門(mén)”。隨后經(jīng)過(guò)進(jìn)一步磋商，美國(guó)參議院的共和黨和民主黨于1月22日達(dá)成聯(lián)邦預(yù)算臨時(shí)協(xié)議，美國(guó)政府為期三天的停擺宣告結(jié)束。這是特朗普上臺(tái)以來(lái)經(jīng)歷的第一次政府“關(guān)門(mén)”，也是時(shí)隔四年后，美國(guó)聯(lián)邦政府再度停擺。

美國(guó)聯(lián)邦政府嚴(yán)格復(fù)雜的預(yù)算程序

政府關(guān)門(mén)，茲事體大，其直接誘因是政府沒(méi)有正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金。在美國(guó)，政府的錢(qián)袋子掌握在國(guó)會(huì)手里。美國(guó)是最典型的三權(quán)分立國(guó)家，立法、行政和司法權(quán)分屬?lài)?guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院。按照美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)管理預(yù)算，有征稅、借款和批準(zhǔn)開(kāi)支的權(quán)力。每年，國(guó)會(huì)會(huì)制定下一財(cái)年的政府預(yù)算，這里的政府財(cái)年是從當(dāng)年的10月1日起到次年的9月30日。政府預(yù)算遵循以下程序：在距離預(yù)算生效大約半年前，各部門(mén)報(bào)預(yù)算提案，提交白宮，由總統(tǒng)制定預(yù)算申請(qǐng)，并提交國(guó)會(huì)審議。國(guó)會(huì)的參議院和眾議院都要對(duì)總統(tǒng)的提案進(jìn)行審議，并起草預(yù)算決議規(guī)定總體開(kāi)支水平，由一個(gè)有眾議院和參議院成員組成的會(huì)議委員會(huì)協(xié)調(diào)這兩份計(jì)劃的差異并制定一個(gè)最終版本供兩院投票。參眾兩院的撥款委員會(huì)根據(jù)預(yù)算決議分別起草撥款法案并投票表決。會(huì)議委員會(huì)對(duì)參眾兩院的撥款法案進(jìn)行合并，形成一個(gè)統(tǒng)一版本的撥款法案供兩院投票表決，投票采取五分之三的絕對(duì)多數(shù)決制。兩院表決通過(guò)撥款法案后將法案提交給總統(tǒng)簽署?？偨y(tǒng)一旦簽署，法案即成為法律并付諸執(zhí)行?？偨y(tǒng)也可以否決撥款法案，否決后，兩院如果能夠以三分之二的絕對(duì)多數(shù)決再次批準(zhǔn)撥款法案，則法案即生效。

如果撥款法案在9月30日前未獲簽署，則政府就沒(méi)有下一財(cái)年的預(yù)算。沒(méi)有政府預(yù)算，為了避免政府關(guān)門(mén)，國(guó)會(huì)必須通過(guò)一個(gè)臨時(shí)撥款的延續(xù)決議為政府提供資金。如果延續(xù)決議也無(wú)法通過(guò)，政府就不得不關(guān)門(mén)。2018政府財(cái)年的預(yù)算是從2017年10月1日就開(kāi)始的，由于兩黨沒(méi)有就2018財(cái)年預(yù)算形成一致決議，只能通過(guò)一系列臨時(shí)撥款決議維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。在本次政府關(guān)門(mén)前，已經(jīng)通過(guò)了幾次延續(xù)決議，本次美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)是由于參議院沒(méi)有批準(zhǔn)新的延續(xù)決議直接導(dǎo)致的?？梢钥闯?，美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算制定過(guò)程非常復(fù)雜，尤其是要獲得兩黨兩院的五分之三的多數(shù)決才能通過(guò)，其要經(jīng)歷的政黨博弈可想而知，這也是為什么聯(lián)邦政府時(shí)常經(jīng)歷停擺危機(jī)的原因。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1976年實(shí)施新的預(yù)算和撥款程序以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府經(jīng)歷了19次政府停擺，最長(zhǎng)的一次停擺了21天，最短的一次只停擺了1天。

政府關(guān)門(mén)背后的政治博弈

美國(guó)總統(tǒng)是普選產(chǎn)生，在任總統(tǒng)要推行自己及本黨的政策就要花錢(qián)，需向國(guó)會(huì)申請(qǐng)預(yù)算撥款。圍繞政府預(yù)算的爭(zhēng)議主要發(fā)生在總統(tǒng)及其所在政黨與在野黨之間，爭(zhēng)議點(diǎn)可能涉及預(yù)算中的某些開(kāi)支，也可能是在野黨以反對(duì)預(yù)算通過(guò)為要挾捆綁解決本黨的其他主張，因此預(yù)算之爭(zhēng)根本E還是兩黨的政策和利益之爭(zhēng)。

本次特朗普政府關(guān)門(mén)事件中，兩黨無(wú)法就預(yù)算達(dá)成一致的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是“移民問(wèn)題”。民主黨希望借助此次預(yù)算批準(zhǔn)程序施壓，要求總統(tǒng)和共和黨捆綁解決移民改革方案問(wèn)題，但是特朗普和共和黨并不愿意啟動(dòng)相關(guān)改革問(wèn)題談判。在奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)，曾制定了一項(xiàng)移民改革方案，即《童年抵美暫緩遣返法案》。按照該法案，對(duì)于一些童年抵美的外國(guó)人，可以延緩兩年遣返并獲得工作許可。國(guó)會(huì)沒(méi)有通過(guò)該法案，奧巴馬政府通過(guò)行政命令的方式執(zhí)行了該法案涉及的一些政策，但是2016年特朗普上臺(tái)后宣布撤銷(xiāo)該法案，并宣布2018年3月以后將停止執(zhí)行相關(guān)移民政策，受這一政策影響的非法移民可能有80萬(wàn)之多。此外，爭(zhēng)議還涉及是否向墨西哥邊境修建隔離墻計(jì)劃撥款的問(wèn)題，這一計(jì)劃是特朗普競(jìng)選時(shí)的重要移民政策主張。民主黨相對(duì)開(kāi)放自由的移民政策與特朗普、共和黨的收緊移民政策存在根本沖突，阻礙了財(cái)政預(yù)算的批準(zhǔn)。

雖然特朗普所在的共和黨是參眾兩院的多數(shù)黨，但是按照五分之三多數(shù)決規(guī)則，共和黨憑借一黨之力仍然無(wú)法通過(guò)撥款法案，至少需要爭(zhēng)取部分民主黨議員的支持。在本次政府停擺危機(jī)中，眾議院首先批準(zhǔn)通過(guò)了本次延續(xù)撥款法案，但是撥款法案參議院投票時(shí)未獲通過(guò)。美國(guó)參議院共有100個(gè)席位，這意味著需要至少60個(gè)人投贊成票撥款法案才能通過(guò)。共和黨在本屆參議院有51個(gè)席位，民主黨47個(gè)席位，2個(gè)獨(dú)立席位，最終的投票結(jié)果是50票贊成，49票反對(duì)，1票棄權(quán)，未達(dá)法定票數(shù)。有趣的是，在50票贊成票中有45張來(lái)自共和黨，5張來(lái)自民主黨，這意味著共和黨參議員中有5人投票反對(duì)了本黨領(lǐng)導(dǎo)制定的撥款法案，而民主黨則有5人支持了對(duì)方政黨的方案。

撥款法案未獲通過(guò)，聯(lián)邦政府運(yùn)作沒(méi)有足夠的資金支持，除了涉及公共安全、國(guó)防、公共交通、公共醫(yī)療等政府部門(mén)仍然需要運(yùn)轉(zhuǎn)和提供服務(wù)外，其他非重要部門(mén)必須關(guān)門(mén)，公務(wù)人員停職休假。政府停擺不但對(duì)公眾生活造成了不便，而且影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政府停擺后，民主共和兩黨會(huì)相互指責(zé)對(duì)方不愿做出妥協(xié)，應(yīng)當(dāng)由對(duì)方承擔(dān)造成政府停擺的政治責(zé)任。特朗普在政府關(guān)門(mén)后就在自己的推特賬號(hào)上表示，“很高興看到共和黨人為了我們的軍隊(duì)和邊境安全而艱苦戰(zhàn)斗。而民主黨人只是想讓非法移民不經(jīng)檢查地涌入我們的國(guó)家。”所以，不管怎么樣，政府關(guān)門(mén)都算是一種“政治事故”，各黨都不希望真正看到到這種局面出現(xiàn)。

USA

如果政府預(yù)算無(wú)法得到及時(shí)穩(wěn)定撥付。甚至政府經(jīng)常停擺。這會(huì)極大地影響政府的有效運(yùn)作。這顯然不是國(guó)父?jìng)兯Ｍ?jiàn)到的。

今年1月20日，共和黨參議院領(lǐng)袖麥克奈爾已提出了一個(gè)短期撥款方案，讓政府重新開(kāi)門(mén)—直到2月8日，同時(shí)做出了“有意”與民主黨就相關(guān)移民政策進(jìn)行磋商的承諾。雖然這一承諾在很多民主黨^看來(lái)并沒(méi)有什么約束力，但是政府關(guān)門(mén)的罵名也是任何人都不愿意長(zhǎng)時(shí)間背負(fù)的。最終，在參議院以81票（共和黨48票、民主黨32票、獨(dú)立席位1票）通過(guò)了新的臨時(shí)撥款法案，聯(lián)邦政府重啟大門(mén)。但是兩黨的根本分歧仍然沒(méi)有緩和與解決的跡象，可以預(yù)見(jiàn)相關(guān)議題仍然是影響未來(lái)幾年美國(guó)政府財(cái)政預(yù)算撥付活動(dòng)的重要障礙。

就美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)事件的幾點(diǎn)思考

美國(guó)當(dāng)代著名政治學(xué)家福山在其新書(shū)《政治秩序的起源》中提出，決定一個(gè)國(guó)家成功有三個(gè)要素：國(guó)家能力、法治與民主。其中，國(guó)家能力是指政府的施政能力，強(qiáng)調(diào)政府的行動(dòng)力和執(zhí)行力。福山在該書(shū)中對(duì)美國(guó)政治進(jìn)行反思。他指出美國(guó)雖有法治和民主，但由于制衡體系過(guò)于龐雜繁復(fù)，黨爭(zhēng)過(guò)于激烈，影響了聯(lián)邦政府的施政能力。首先，嚴(yán)格的預(yù)算制定程序體現(xiàn)了美國(guó)政治中的人民主權(quán)原則，稅賦來(lái)源于^民，國(guó)家在使用財(cái)政資金時(shí)要經(jīng)過(guò)人民代表的嚴(yán)格審核和批準(zhǔn)，這是美國(guó)建國(guó)之父?jìng)兇_立的憲法規(guī)則。

其次，政府預(yù)算制定程序體現(xiàn)了美國(guó)政治的權(quán)力制衡原則，但是也容易淪為黨爭(zhēng)的工具。五分之三多數(shù)決使得即使國(guó)會(huì)少數(shù)黨在預(yù)算制定中也享有相當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán)，只有兩黨都有足夠的誠(chéng)意和妥協(xié)的意愿時(shí)，預(yù)算才有通過(guò)的希望，政府才不會(huì)有停擺之虞。有意思的是，在本次政府停擺危機(jī)中，特朗普曾鼓動(dòng)國(guó)會(huì)的多數(shù)黨共和黨啟動(dòng)“核選項(xiàng)”，即先以簡(jiǎn)單多數(shù)決（51%的多數(shù)）將現(xiàn)有的五分之三多數(shù)決預(yù)算批準(zhǔn)程序修改為簡(jiǎn)單多數(shù)決批準(zhǔn)程序，然后再就預(yù)算案進(jìn)行投票，這樣就可以確保兩院多數(shù)黨共和黨可以輕而易舉地通過(guò)預(yù)算案。但是共和黨不會(huì)選擇這么做，因?yàn)槠鋾?huì)擔(dān)心一旦現(xiàn)有程序廢除，當(dāng)共和黨淪為國(guó)會(huì)少數(shù)黨時(shí)，其未來(lái)就沒(méi)有能力制衡民主黨了。

最后，過(guò)分的黨爭(zhēng)會(huì)影響政府的施政能力。美國(guó)在建國(guó)之初，國(guó)父?jìng)冊(cè)谠O(shè)計(jì)政治制度時(shí)，非常反感和極力防范的就是過(guò)分黨爭(zhēng)對(duì)國(guó)家利益的侵害，黨爭(zhēng)之禍在《聯(lián)邦黨人文集》中得到了充分論述。聯(lián)邦黨人希望建立一個(gè)統(tǒng)一有力的聯(lián)邦政府，他們論述到——

“管理不善的政府，不論理論上有何說(shuō)辭，在實(shí)踐上就是個(gè)壞政府”“使行政部門(mén)能夠強(qiáng)而有力，所需要的因素是：第一、統(tǒng)一；第二、穩(wěn)定；第三、充分的法律支持；第四、足夠的權(quán)力?！比绻A(yù)算無(wú)法得到及時(shí)穩(wěn)定撥付，甚至政府經(jīng)常停擺，這會(huì)極大地影響政府的有效運(yùn)作，這顯然不是國(guó)父?jìng)兯Ｍ?jiàn)到的。