文 /海 若

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進過程中，不少國家曾遇到過鄉(xiāng)村發(fā)展停滯的情況，而通過建立健全制度保障體系，加快農業(yè)農村現代化進程，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)，各國也逐漸探索出獨具特色的鄉(xiāng)村發(fā)展道路，如日本“一村一品”、韓國“新村運動”、德國“村莊更新”、荷蘭“農地整理”等。本期系統(tǒng)梳理各國鄉(xiāng)村發(fā)展的有益經驗，為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供參考借鑒。

法國 “領土整治”推動鄉(xiāng)村發(fā)展

縱觀法國鄉(xiāng)村發(fā)展史，農業(yè)大發(fā)展的時間并不長。1945年以前，法國還是一個農業(yè)人口占人口總數將近一半的國家，主要農產品依靠從殖民地進口。自二戰(zhàn)結束到上世紀70年代末，法國僅用了20年時間就實現了農業(yè)現代化，一躍成為世界農業(yè)最發(fā)達的國家之一。

概括來說，法國以滿足農村現代化需求為核心，通過農村建設的集中化、專業(yè)化、大型化，推動了鄉(xiāng)村綜合發(fā)展。法國的農村改革主要包括兩方面內容：一方面是發(fā)展“一體化農業(yè)”，另一方面是開展“領土整治”。

“一體化農業(yè)”即在生產專業(yè)化和協(xié)調化的基礎上，工商業(yè)資本家與農場主通過控股或締結合同，利用現代科學技術和現代企業(yè)管理方式，將農業(yè)與同農業(yè)相關的工業(yè)、商業(yè)、運輸、信貸等部門結合起來，組成利益共同體。繼而通過其他部門和機構提供的資金和技術指導，帶動農業(yè)建設，實現對農業(yè)的支持和反哺。

“領土整治”則是通過國家相關的法律法規(guī)支持經濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展，實現農村社會資源的優(yōu)化配置，旨在解決區(qū)域發(fā)展不平衡，也包括山地、河流和海岸的治理以及生態(tài)環(huán)境的保護等。特別是隨著經濟和城市化的高度發(fā)展，法國社會對于環(huán)境保護的愿望變得空前強烈。該國將農村的空間環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為重點，劃定了不可逾越的紅線，目的在于保護城市與鄉(xiāng)村居住環(huán)境的多樣化。

在實施“領土整治”的過程中，法國用城市總體規(guī)劃和土地利用計劃來指導城鄉(xiāng)土地利用，優(yōu)先保證各類綠地、開放空間、農場牧場、村莊建設規(guī)模，以及農房高度邊界和綠色邊界，保持鄉(xiāng)村形態(tài)和自然景觀的原始延續(xù)。規(guī)劃旨在不影響生態(tài)環(huán)境的同時，完善基礎設施和服務設施，增強鄉(xiāng)村承載力和吸引力，從根本上防止對農村土地的蠶食，最大限度地避免城市過度膨脹所帶來的“城市病”。同時，法國政府大量建設各類保護區(qū)，特別是分布在各地的大區(qū)級自然保護區(qū)，在保護自然遺產的同時，重點保護作為文化遺產的村落，并在保護中發(fā)展村鎮(zhèn)經濟，避免城市化引起的鄉(xiāng)村衰落。

不僅如此，法國政府強調應用財政扶持、技術保障以及教育培訓等綜合方式來支持鄉(xiāng)村建設，助推鄉(xiāng)村社會的善治。這些措施加快了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，使得城鄉(xiāng)發(fā)展速度、經濟水平和預期目標趨于平衡。

韓國 “新村運動”夯實基礎設施

韓國自1962年開始實施“經濟開發(fā)5年計劃”，工業(yè)化和城市化進程加快，無數年輕人涌向城市，城鄉(xiāng)發(fā)展差距隨之擴大。農村人口大量無序遷移，帶來了諸多城市問題和社會難題。為此，韓國政府于上世紀70年代初開始實施“新村運動”。

在發(fā)展初期，“新村運動”主要采用政府主導的發(fā)展模式，政府投資改善農民居住環(huán)境，實施新村開發(fā)項目和工程建設，完善新村教育等公共基礎設施，消化過剩產能，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，充分調動農民建設新農村的積極性。比如，政府向全國3.3萬個行政村和居民區(qū)無償提供水泥、鋼筋等物資，用于房屋、道路等基礎設施建設。這一過程中，韓國還建立了全國性組織——新村運動中央協(xié)議會，并形成了自上而下的全國性網絡，同時建立新村運動中央研修院，培養(yǎng)大批新村指導員。

“新村運動”在短短幾年時間里改變了農村的落后面貌，讓農民嘗到了甜頭。隨后，“新村運動”迅速向城鎮(zhèn)擴張，成為全國性的現代化建設活動。新村建設的重點，從初始階段的改善農民居住生活條件，發(fā)展為居住環(huán)境和生活質量的改善和提高，修建了村民會館，完善了自來水和生產公共設施，新建房屋發(fā)展多種經營等。

在發(fā)展中期，“新村運動”采取政府培育、社會跟進的發(fā)展模式。隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸縮小，韓國政府把“新村運動”工作重點轉移到鼓勵發(fā)展畜牧業(yè)、農產品加工業(yè)、特色農業(yè)、農村保險業(yè)以及農協(xié)組織的建設上來，逐步培育社會發(fā)展實體，為后來逐漸演變?yōu)檗r民自發(fā)的運動奠定了堅實基礎。這一階段，農民收入大幅提高，農業(yè)實現了連年豐收。

隨著“新村運動”的逐漸深入，韓國政府調整了相關政策措施，建立和完善了全國性“新村運動”的民間組織，培訓和宣傳工作改由民間組織來承擔。政府負責通過制定規(guī)劃、協(xié)調、服務，以及提供一些財政、物質、技術支持和服務等，調整農業(yè)結構，發(fā)展多種經營，大力發(fā)展農村金融業(yè)、流通業(yè)，改善農村的生活環(huán)境和文化環(huán)境，持續(xù)提高農民收入等。

在發(fā)展后期，“新村運動”逐步轉入國民主導發(fā)展模式，農業(yè)科技推廣、農村教育機構、農村經濟研究等組織機構在“新村運動”中發(fā)揮主導作用，政府則只為國民的自我發(fā)展創(chuàng)造更有利的環(huán)境。

德國 “村莊更新”強化鄉(xiāng)村治理

農業(yè)現代化對勞動力數量的排斥、農村人口流失、人口老齡化等問題，讓德國政府很早就開始重視農村發(fā)展。鄉(xiāng)村擁有優(yōu)美的自然景觀，但在服務設施和增強經濟動力方面，相較于城市往往處于弱勢。為此，德國通過區(qū)域規(guī)劃來保證城鄉(xiāng)之間的平衡，并將“村莊更新”作為推動農村社會發(fā)展的主要方式之一。

德國的鄉(xiāng)村治理起步于上世紀初期，政府通過制度層面的法律法規(guī)規(guī)范和引導農村改革，逐漸將鄉(xiāng)村推向發(fā)展與繁榮。1954年，“村莊更新”的概念被正式提出，《土地整理法》將鄉(xiāng)村建設和農村公共基礎設施完善作為村莊更新的重要任務。此后，巴登威滕堡州、巴伐利亞州陸續(xù)出臺了村莊更新的發(fā)展計劃。1976年，德國首次將“村莊更新”寫入《土地整理法》，并試圖保留村莊的地方特色和傳統(tǒng)優(yōu)勢。

到了上世紀90年代，德國提出可持續(xù)發(fā)展的概念后，村鎮(zhèn)建設傾向于內向式發(fā)展。也就是說，盡量減少不必要的擴張，在現有建設范圍內尋找發(fā)展更新的潛力，同時也更注重生態(tài)保護。這時的“村莊更新”也融入了更多的科學生態(tài)發(fā)展元素，鄉(xiāng)村的文化價值、休閑價值和生態(tài)價值被提升到和經濟價值同等重要的地位。鄉(xiāng)村規(guī)劃更多考慮的是，通過局部持續(xù)的改良，輔以適當的擴張。

比如，當一個市鎮(zhèn)需要新增建設用地時，首先會嘗試在已建設區(qū)域尋找潛在建設用地或應拆除改建的區(qū)域，從而完成市鎮(zhèn)發(fā)展的需要，并試圖與周圍環(huán)境相融合。同時，會考慮各種生態(tài)因素和環(huán)境質量，如果造成了較大的生態(tài)損失，則需要進行相應的補償。

總體來看，德國的“村莊更新”是針對經濟社會發(fā)展變化而采取的適應性調整。一方面，為適應農業(yè)經濟結構調整的要求，德國改變了失去功能的農業(yè)經濟房屋的用途，同時重新調整了剩余建筑物的形狀、規(guī)模、開發(fā)狀態(tài)和建筑物現狀。另一方面，為適應農村社會和人口發(fā)展狀況，德國對農村基礎設施作出相應調整，減少沒有經濟收益的土地利用，改善農村生活和生產條件。

德國的“村莊更新”發(fā)展至今，在重視產業(yè)、基礎設施、服務設施、住宅開發(fā)等現代化要求的同時，也重視維護傳統(tǒng)的歷史風貌和生活方式。村鎮(zhèn)更新的規(guī)劃方案要反復與公眾討論多次，吸收公眾的建議反饋，最后由專職人員對意見進行歸類和評判，融入建設方案。

荷蘭 “農地整理”重塑鄉(xiāng)村景觀

荷蘭的國土面積僅有4萬多平方公里，卻成為僅次于美國的世界第二大農業(yè)出口國，這與其大力推行農地整理密切相關。該國通過整合現有農村資源，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，促進了農村社會的和諧發(fā)展。

早在1924年和1938年，荷蘭政府就相繼頒布了兩版《土地整理法》，通過土地置換、規(guī)整劃一等實現土地相對集中，改善農地利用，促進農業(yè)發(fā)展。這一時期，荷蘭將農業(yè)利益置于首位，土地整理法案的內容包括改善水資源管理、優(yōu)化土地劃分和建設道路基礎設施等。盡管這一時期的土地整理成功提高了農業(yè)生產效率，但由于實施目標的單一性，導致在一定程度上破壞了鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)景觀。

1954年，荷蘭頒布的第3個《土地整理法》，在解決糧食短缺問題的基礎上，允許預留部分土地服務于農業(yè)生產之外的自然保護、休閑娛樂、村莊改造等，同時明確了景觀規(guī)劃必須作為土地整理規(guī)劃的一個組成部分。自此，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃在荷蘭獲得合法地位。這一時期鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的主要目標仍然是區(qū)分土地的使用類型，但開始涉及戶外休閑、景觀管理以及自然保育等方面的利益。

1970年以后，荷蘭政府轉變了只強調農業(yè)發(fā)展的單一路徑，而轉向多目標體系的鄉(xiāng)村建設，如推進可持續(xù)發(fā)展農業(yè)，提高自然環(huán)境景觀質量；合法規(guī)劃農地利用，推進鄉(xiāng)村旅游和服務業(yè)發(fā)展；提高鄉(xiāng)村生活質量，滿足地方需求等。而且，通過更加科學合理地規(guī)劃和管理，荷蘭避免和減少了農地利用的碎片化現象，實現農地經營的規(guī)?；屯暾浴?/p>

1985年，荷蘭政府頒布了《土地使用法案》，要求拓展鄉(xiāng)村發(fā)展目標，協(xié)調與其他物質規(guī)劃的關系，允許購買土地用于非農目標。相比以往農業(yè)優(yōu)先的規(guī)劃，娛樂、自然和歷史景觀保護被置于與農業(yè)生產同等重要的地位。

近年來，荷蘭鄉(xiāng)村建設的目標隨著社會發(fā)展變得更加廣泛，鄉(xiāng)村整治任務變得越來越全面和綜合。政府作為鄉(xiāng)村重建背后的推力角色已經大大弱化，2007年版的《土地使用法案》也更加注重解決私人與政府合作開發(fā)土地過程中涉及的成本和收益問題。因此，鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃也更加注重農民、政府、社會團體等各方利益的均衡。

通過農地整理，荷蘭的鄉(xiāng)村不僅環(huán)境良好、景觀美麗，且農業(yè)經濟發(fā)達，農民生活條件優(yōu)越。在農村資源相對有限的情形下，荷蘭通過對鄉(xiāng)村精耕細作、多重精簡利用的方式，達到規(guī)?；蛯I(yè)化的經濟社會效益。

日本 “一村一品”振興鄉(xiāng)村經濟

“一村一品”運動是日本大分縣前知事平松守彥于1979年倡導發(fā)起的。當時的日本正處于快速工業(yè)化、城市化的過程中，大分縣地處日本東南，林地和山地占全縣總面積的70%，經濟發(fā)展相對緩慢，農村一度陷入人才外流、農業(yè)萎縮的凋敝狀態(tài)。為擺脫困境，平松守彥發(fā)起了“一村一品”運動。

所謂“一村一品”，就是按照區(qū)域化布局、專業(yè)化生產和規(guī)?；洜I的要求，因地制宜地發(fā)展具有鮮明地域特色的主導產品和產業(yè)，進而形成產業(yè)集群，最大限度地實現農村勞動力的就地轉移，促進農民增收，建設新農村。在“一村一品”的帶動下，僅有120多萬人口的大分縣，在隨后的20年中完成了產值高達數十億美元的飛躍，從落后的貧困縣發(fā)展成環(huán)境優(yōu)美、經濟領先的全球聞名城市。農民收入持續(xù)增長，連續(xù)多年位于日本九州地區(qū)第一位，居全國前列。

推廣“一村一品”運動期間，大分縣立足本地資源優(yōu)勢，注重以市場為導向，瞄準國內和國際市場，大力發(fā)展主導產業(yè)。比如：位于大分縣南部的津久見市，氣候溫暖，盛產橘子，但當地橘子質量差，沒有銷路，于是該市開發(fā)了柑橘新品種“山魁”。這一品種果汁多，味道酸甜，被喻為“太陽女神”，進入市場后非常暢銷。再如：該縣舊大山町位于偏遠山區(qū)，既沒有栽培稻米的平坦耕地，也沒有發(fā)展畜牧業(yè)的大草原。因此，當地政府沒有按照國家的政策發(fā)展稻米和畜牧業(yè)，而是立足資源優(yōu)勢，大力發(fā)展梅子和栗子種植，取得了巨大的成功。

在“一村一品”運動中，該縣的主導產品數量從最初的143種增加到了20年后的336種。特別是香菇和麥燒酒風靡整個日本，遠銷亞洲和歐美國家。在特色產品的生產、開發(fā)和銷售方面，大分縣政府給予了大力支持，如成立縣農業(yè)技術中心、溫泉熱花卉研究指導中心、香菇研究指導中心等各種科學研究機構;在全國各地舉辦產品展示會，在東京開設大分產品專賣店，在海外開設試銷點等。

不僅如此，大分縣將農產品略做加工，提升產品的附加值，并通過產品的差異化、多樣化來適應創(chuàng)新需求。這種做法恰好迎合了日本消費者的需求，不少產品很快占領了市場。比如，舊大山町的“梅子蜜”等農產加工品多達20多個品種，銷售額達數億日元。

為了破解農村優(yōu)秀人才匱乏的問題，大分縣把培養(yǎng)人才作為“一村一品”運動的最終目標。該縣依托政府農業(yè)改良普及機構和各級農協(xié)，開辦了各個領域、各種類型的人才培訓講習班，從1983年到2005年講習班共培養(yǎng)了2000多名優(yōu)秀人才，作為“一村一品”運動的帶頭人活躍在縣內各個地區(qū)。

如今，隨著“一村一品”運動的深入開展，其基本理念已逐步被許多國家和地區(qū)所認識和接受，成為振興地方經濟、消除貧困和城鄉(xiāng)差距的重要措施。