劉茂林

摘 要：本文基于筆者從事農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為研究對象，首先分析了小型農(nóng)田水利的內(nèi)涵、特征和作用，進(jìn)而探討了當(dāng)前小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，筆者詳細(xì)論述了小型農(nóng)田水利建設(shè)的對策和建議，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：小型 農(nóng)田水利 基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)

中圖分類號：TV93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2018）01（c）-0029-02

1 小型農(nóng)田水利的內(nèi)涵、特征及作用

農(nóng)田水利有狹義和廣義之分。從狹義上說，是指以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的，為防治旱、澇、漬、堿等自然災(zāi)害，對農(nóng)田實(shí)施的灌溉和排水工程措施；從廣義上說，除農(nóng)田灌溉和排水外，還包括水土保持、灌區(qū)防洪、草場灌溉和排水、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、沙漠治理，甚至還可以延伸到農(nóng)村飲水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水等方面。在國際上，基本沒有農(nóng)田水利的概念，只有灌溉和排水，且農(nóng)田灌溉和排水是農(nóng)田水利的核心內(nèi)容。通常所說的農(nóng)田水利，是狹義概念的農(nóng)田水利。對于小型農(nóng)田水利工程涵蓋的范圍并沒有技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一規(guī)定，通常（特別是一些國家投資項(xiàng)目規(guī)定）指控制灌溉面積1萬畝、農(nóng)田排水面積3萬畝、庫容10萬m3、渠道流量1萬m3/s以下的水里灌溉工程，其作為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活的提高做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各類灌排工程控制范圍內(nèi)的塘堰、機(jī)電井、水窖、引排水閘、灌排泵站、渠溝建筑物等各類小型水利設(shè)施2000多萬處，田間渠道、溝500多萬km。

小型農(nóng)田水利工程實(shí)際上覆蓋了我國全部農(nóng)田灌溉面積、排澇面積以及旱作農(nóng)業(yè)抗旱補(bǔ)灌面積，是農(nóng)田水利工程的“最后一公里”，直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和廣大農(nóng)民切身利益，對國家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障。主要內(nèi)容是：修筑道路、平整土地、擴(kuò)大田塊、改良低產(chǎn)土壤、整修田間灌排渠系、植樹造林等?；救蝿?wù)是：通過興修各種農(nóng)田水利工程設(shè)施和配合其他各種措施，調(diào)節(jié)和改良地區(qū)水利條件和農(nóng)田水分狀況，使之滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收。（1）采取灌溉、排水等措施調(diào)節(jié)農(nóng)田水分狀況，滿足農(nóng)作物需水要求，改良低產(chǎn)土壤，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平；（2）采取蓄水、引水、跨流域調(diào)水等措施調(diào)節(jié)水資源的時空分布，為充分利用水、土資源和發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好條件。

2 造成小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理滯后的主要原因

2.1 管理責(zé)任不明確，管理體制不順

改革開放后，廣大農(nóng)村實(shí)行分地到戶、統(tǒng)分結(jié)合的承包制度后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織慢慢地從小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位中退出來了，這從一方面導(dǎo)致了我國小農(nóng)水工程的管理體制不順，管理責(zé)任不明確；而另一方面導(dǎo)致了農(nóng)民的分散經(jīng)營和農(nóng)田水利工程設(shè)施集體受益兩者之間的矛盾不斷增加。廣大農(nóng)民習(xí)慣于集體主義制度下的用水，就是只是用不管理；而用水管理單位則是對于斗渠以下的小農(nóng)水設(shè)施工程處于吃老本的現(xiàn)狀，存在老化失修，甚至喪失基本功能的現(xiàn)象。最近幾年來，雖然全國各地都相繼探索小農(nóng)水設(shè)施工程管理體制改革，但是目前為止完成制度改革的工程只有30%多一點(diǎn)，非常多的灌溉排水渠道，雖然以公益性和準(zhǔn)公益性為主，卻由于工程存在運(yùn)行管理責(zé)任不明確，農(nóng)民對參與建設(shè)和管理不積極等各種因素，導(dǎo)致老化失修的趨勢日益嚴(yán)重。

2.2 有效機(jī)制未形成，投入存在缺乏

一直以來，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和維護(hù)僅能獲得的財(cái)政資金補(bǔ)助很少，主要靠農(nóng)民自身投入勞動力來維持。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，20世紀(jì)末10年間平均每年投入到小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的農(nóng)民工勞動力為70多億個，最多的年份達(dá)到了100億個，其中大部分投入到了水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)中。目前來看，小農(nóng)水資金投入缺乏形勢嚴(yán)峻。第一，農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)行以后，試點(diǎn)的兩個省份先后完全取消了“兩工”，到2015年，全國基本全部取消了“兩工”，這導(dǎo)致了在小農(nóng)水建設(shè)中的農(nóng)民勞動力投入降低。并且，農(nóng)業(yè)稅減免實(shí)行試點(diǎn)后，原本可以用于小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的村級提留也消失了，這都增加了小農(nóng)水工程建設(shè)投入供需矛盾。第二，實(shí)行分地到戶、統(tǒng)分結(jié)合的承包制度后，農(nóng)村廣大農(nóng)民產(chǎn)生了“公家的水、自家的地”意識，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入少和農(nóng)民勞動力普遍外出務(wù)工等原因，農(nóng)民投入勞力積極性受到很大降低。第三，小農(nóng)水工程建設(shè)的中央財(cái)政資金下放金額從1980年的 23億元補(bǔ)助費(fèi)，增加到2013年的180億元，并且這么少量的資金還有很大一部分用于了水管單位工資補(bǔ)貼、水土保持和水利工程建設(shè)配套，真真正正使用到小農(nóng)水建設(shè)的非常少。據(jù)測算，如果想滿足日益增加的糧食需求，保障我國糧食和水安全，農(nóng)田實(shí)際灌溉面積要達(dá)到10億畝，并且，用于灌溉的水量要維持在每年3600億m3，只能依賴發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)來解決新增加的1億多畝灌溉面積，所以需要進(jìn)行以節(jié)水為中心的續(xù)建配套來解決6億畝灌溉面積。

2.3 產(chǎn)權(quán)制度缺乏激勵作用，體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

這主要有兩方面的表現(xiàn)：一是管理主體存在缺位。只有大型的農(nóng)田水利工程設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)和專職人員管理外，而在農(nóng)村，大部分的小型水利工程是處在“有人用、無人管”的尷尬局面，尤其是隨著農(nóng)村體制改革，農(nóng)村土地以分散經(jīng)營為主，小型的水利工程因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明確，管理體制不順，國家、村集體、農(nóng)戶之間權(quán)利和義務(wù)界定不明確，導(dǎo)致了小型水利工程管理和維護(hù)存在主體缺位的問題。二是運(yùn)行機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。很多管水機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，經(jīng)營性工程沒辦法良性發(fā)展，而公益性部分沒有財(cái)政支持，這都導(dǎo)致了工程維護(hù)資金難以到位，管理薄弱，作用難以發(fā)揮，服務(wù)功能難以保障。再加上各地存在著重樞紐輕配套、重建輕管等思想，致使小型農(nóng)田水利工程形成了“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”不良局面。與此同時，長久以來小型農(nóng)田水利工程的管理、維修、維護(hù)資金渠道運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，廣大農(nóng)民更是沒有資金管理和維護(hù)，這都加大了工程的老化程度。

3 小型農(nóng)田水利建設(shè)的對策與建議

3.1 合理劃分小型農(nóng)田水利的財(cái)權(quán)

小型農(nóng)田水利的公益性特點(diǎn)決定了要在對原有事權(quán)不做大的調(diào)整的前提下，建立“財(cái)政為主，主體多元”的多元化、多層次投資機(jī)制，即投入責(zé)任主體應(yīng)以政府為主，社會力量積極參與，農(nóng)民投入原則上以投勞為主。因此，這就需要做好以下工作：一是創(chuàng)新改革小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投資融資方式，通過財(cái)政貼息、優(yōu)惠貸款以及以獎代補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合等方式，引導(dǎo)社會資金對小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入力度，實(shí)現(xiàn)資金來源渠道多樣化；二是積極發(fā)揮公共財(cái)政投入的主渠道作用以及各級政府的主導(dǎo)作用，大力加強(qiáng)各部門間協(xié)調(diào)配合力度，建立健全公共財(cái)政穩(wěn)步增長的機(jī)制，見圖1。

3.2 引導(dǎo)農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利建設(shè)積極性

農(nóng)民是小型農(nóng)田水利工程的直接受益者，也是小型農(nóng)田水利設(shè)施服務(wù)對象，只有農(nóng)民的認(rèn)可和參與才能更好、更快地進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。在小農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)上，應(yīng)改變過去政府一手包辦、農(nóng)戶參與決策少的狀況，要利用新聞媒體、報(bào)紙、宣傳欄、村務(wù)公開欄等媒介，加大宣傳力度，使受益村民了解小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的意義，廣泛提高社會各界特別是廣大農(nóng)民參與建設(shè)和管理的積極性。在實(shí)施小型農(nóng)田水利建設(shè)過程中，采取“一事一議”的方式，堅(jiān)持“村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策”的原則，以政府資金為主，通過以獎代補(bǔ)、先干后補(bǔ)等多種方式，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自愿投工投勞興修水利，讓農(nóng)民從工程前期，到工程建設(shè)，到工程建后管護(hù)，積極主動參與。

3.3 創(chuàng)新體制機(jī)制，提高科學(xué)管理水平

農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)內(nèi)容廣泛，建立工程良性的管理體制和運(yùn)行機(jī)制是保證工程發(fā)揮效益的關(guān)鍵，因此要創(chuàng)新體制機(jī)制，完善建設(shè)程序，提高科學(xué)管理水平。一是創(chuàng)新小型農(nóng)田水利建設(shè)管理體制機(jī)制。按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的原則，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，同時落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，妥善解決水管單位分流人員社會保障問題。二是完善績效考評機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)績效。小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目兼有激勵、引導(dǎo)和扶持作用，同時也兼有社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保效益和長期效益等多重效益因素，要分類建立項(xiàng)目績效管理模式，完善系統(tǒng)、動態(tài)的項(xiàng)目績效評價機(jī)制外，還要努力做到推行小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的多元化評價主體，力求考評結(jié)果客觀、公正，以及利用小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)評價結(jié)果，確立支農(nóng)資金績效考評的權(quán)威性。

3.4 強(qiáng)化規(guī)劃對小型農(nóng)田水利建設(shè)的保障作用

一是要完善小型農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃體系。加快小型農(nóng)田水利規(guī)劃的編制工作的進(jìn)展，不同地區(qū)的工程項(xiàng)目要統(tǒng)籌安排，兼顧平原、山丘區(qū)和草原牧區(qū)的發(fā)展需求，采取工程措施非工程措施相結(jié)合，大中小微工程并舉的方式，多元化、多層次推動小型農(nóng)田水利工程建設(shè)穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展。通過縣級農(nóng)田水利規(guī)劃來搭建平臺，有效整合相關(guān)部門的水利項(xiàng)目資金，使縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃真正成為各部門用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金的整合平臺，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、集中使用，著實(shí)提高各類資金的使用效率。

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