農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入困境及對策研究

李 碩，余治青

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 南寧 530022）

一、問題的提出

近年來,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，以人為本的城鎮(zhèn)化成為新型城鎮(zhèn)化的重要議題，“人”的城鎮(zhèn)化逐漸取代了“地”的城鎮(zhèn)化這一傳統(tǒng)觀念，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為新型城鎮(zhèn)化的核心，但是在市民化過程中一直存在著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入難題，如城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的排斥以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市困難等。[1]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受與城市人口同等的社會(huì)待遇和心理滿足感,從而使其在城市融入過程中陷入基于文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多因素差異而產(chǎn)生的融入困境。[2]

截至2012年底，城鎮(zhèn)化率為52.57%（見圖1），但把非農(nóng)戶籍人口計(jì)算在內(nèi)的城鎮(zhèn)化率只有35.29%，這17%左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是由于戶籍制度限制和城鄉(xiāng)二元體制差異限制，不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇；另一方面，取得城市戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使被納入城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)體系中來，但是還有部分居民在生活和心理上一時(shí)無法接受市民化帶來的沖擊和改變，不論是生活方式、生活習(xí)慣、風(fēng)俗、觀念還是城鎮(zhèn)固有居民對他們產(chǎn)生的排斥等，都使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生一定的融入困境?；诖耍疚谋銖霓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入角度入手,分析經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四個(gè)方面的融入困境，提出相應(yīng)對策，以期對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有一定的借鑒意義。

圖1 2000-2016年全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤?/p>

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及城市融入的內(nèi)涵

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及市民化

《中國城市發(fā)展報(bào)告》對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)涵進(jìn)行了解釋：從廣義來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有兩方面的含義:一是從空間來看，指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，如進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員、隨遷家屬、失地農(nóng)民等；二是從產(chǎn)業(yè)來看，指從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的人口，包括進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商及進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人。從狹義來看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是對“農(nóng)民工”概念的替代。筆者認(rèn)為可以把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分為兩類，一類是戶籍在城鎮(zhèn)且已在城鎮(zhèn)工作生活的一小部分城鎮(zhèn)居民；另一類是戶籍仍在農(nóng)村，但居住地已經(jīng)從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)工作和生活或在城鎮(zhèn)和農(nóng)村往返流動(dòng)的農(nóng)業(yè)人口。見圖2。

圖2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分類

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，學(xué)者也從不同角度進(jìn)行了解釋。劉傳江、程建林認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)村人口在身份、生活方式、行為方式、社會(huì)權(quán)利以及社會(huì)地位等方面向城市市民轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明向城市現(xiàn)代文明的社會(huì)變遷過程。[3]張諱認(rèn)為“市民化”是指農(nóng)村人口及城鄉(xiāng)間流動(dòng)人口等獲得城市居民身份和權(quán)利的過程,如選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)福利保障等。[4]文軍認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換（農(nóng)民—市民）、地域轉(zhuǎn)移（農(nóng)村—城市）和職業(yè)轉(zhuǎn)換（非農(nóng)化），更重要的是社會(huì)文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型過程（市民化）和各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)過程（結(jié)構(gòu)化）。綜上所述，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得身份認(rèn)同、職位轉(zhuǎn)變和權(quán)利地位的過程，更應(yīng)該是其在進(jìn)入城市就業(yè)和生活中行為方式、生產(chǎn)生活方式、價(jià)值觀念、社會(huì)心理等逐漸融入城市的過程。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入的內(nèi)涵及分類

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入的問題，學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。謝軍占認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在爭奪資源、產(chǎn)生矛盾、社會(huì)適應(yīng)及同化過程中，存在經(jīng)濟(jì)利益訴求和公民權(quán)利無法滿足、重構(gòu)社會(huì)關(guān)系困難以及城鄉(xiāng)文化差異融入困難等問題。[5]譚詩贊認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于自身和外在原因?qū)е铝似湓诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方面存在廣泛的城市融入困境。[6]梁波、王海英認(rèn)為在融入過程中,農(nóng)民工在整體上被城市社會(huì)邊緣化與隔離。[7]筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化歸根結(jié)底要解決的是城市融入問題，這種融入不僅是獲得城市戶籍、市民身份，物質(zhì)上享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)保障權(quán)利和公共服務(wù)，更是一種社會(huì)、心理上的接納，表現(xiàn)為其生活和行為方式、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念、社會(huì)關(guān)系等方面融入城市，獲得幸福感和滿足感。

基于此，筆者將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入分為兩類：一類是在城鎮(zhèn)定居但沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍或往返于城鄉(xiāng)的農(nóng)村戶口，他們?nèi)谌氤鞘械牡谝徊奖闶侨〉贸鞘袘艏?享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)公共服務(wù)，這一融入階段可看做農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的初始階段；另一類是已經(jīng)取得了城鎮(zhèn)戶籍并在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村人口，他們?nèi)谌氤鞘惺鞘忻窕母呒夒A段，是從生活、工作、習(xí)俗、價(jià)值觀念、社會(huì)關(guān)系等方面獲得居住城市的接納。見圖3。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入現(xiàn)狀及困境分析

圖3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入分類

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）經(jīng)濟(jì)上：戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元體制

1.身份難以融入城市戶籍。1958年1月,第一次以法律形式確立城鄉(xiāng)有別的戶口登記與限制遷移制度，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的正式成立，并明確提出將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種。1975年，憲法正式取消有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，至今仍未恢復(fù)。政府對戶口由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的控制較為嚴(yán)格，尤其對于北京、上海、廣州、深圳等大城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有滿足一定的條件，如實(shí)行積分制，達(dá)到了一定的積分才能申請成為城市戶籍，或規(guī)定只有居住滿一定年限，在城市中有一定社會(huì)地位并對當(dāng)?shù)匕l(fā)展做出一定貢獻(xiàn)的人才有資格取得城市戶籍。這些條件都比較嚴(yán)苛，往往只有社會(huì)精英才能享受獲得大城市戶籍的資格。因此，在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)村人口難以在城市中扎根，享受城市戶籍的待遇。

2.戶籍制度下享受的公共服務(wù)和待遇的差別。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中是一個(gè)邊緣性群體，他們無法獲得與城鎮(zhèn)戶口均等的社會(huì)福利和公共服務(wù)。從表1可以看出，僅由于戶籍的不同，城鎮(zhèn)人口便比農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有更多的福利和更優(yōu)的待遇。除此以外，戶籍制度影響下的教育制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)醫(yī)療制度等也會(huì)向城鎮(zhèn)戶口傾斜。例如，在教育制度上，在城鎮(zhèn)生活但戶籍還是農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口及隨遷子女，無法享受城鎮(zhèn)的公費(fèi)教育，孩子上學(xué)還需要額外“借讀費(fèi)”或就讀條件較差、師資不足的農(nóng)民工子弟學(xué)校。在就業(yè)方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于知識(shí)水平、工作技能欠缺，在城鎮(zhèn)只能從事一些簡單繁重且危險(xiǎn)性高、環(huán)境惡劣、工資低的體力勞動(dòng)，工作極不穩(wěn)定，難以享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)保障。在醫(yī)療方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的優(yōu)惠政策，大病只能返回戶籍所在地的醫(yī)院，然而農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院醫(yī)療水平和條件有限，這又制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

表1 城市戶籍與非城市戶籍人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益差別

（二）政治上：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治參與度低

鄧秀華提出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治參與不充分，這主要是由于工作地點(diǎn)與政治參與屬地的限制,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與意識(shí)不足是主要原因。[8]未取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能在戶籍地進(jìn)行政治參與，而在城市社區(qū)內(nèi)不享有投票權(quán)，就無法向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)自己合理的利益訴求。

（三）社會(huì)上：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不被當(dāng)?shù)厝私蛹{

對于已經(jīng)取得城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們是從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變過來的，筆者暫把這類人稱為“遷居人口”。當(dāng)遷居人口大量進(jìn)入城市定居，這便會(huì)使城市中固定數(shù)量的公共資源變得稀缺，如出現(xiàn)交通擁堵、就業(yè)機(jī)會(huì)減少、公共設(shè)施損失嚴(yán)重等，當(dāng)?shù)厝丝诓幌脒w居人口與他們共享城市資源，于是便對遷居人口產(chǎn)生偏見、歧視和不滿，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)關(guān)系淡漠，社會(huì)資本缺乏。中國素來有“人多好辦事”的說法，如果在城市居住地被孤立，便很難形成良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，再加上他們本身受教育水平的限制，辦起事來就顯得尤為困難，產(chǎn)生社會(huì)融入困境。

（四）文化上：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念等方面難以融入城市

許偉認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化正處于文化融入困難階段,主要表現(xiàn)為:文化接納困境、身份認(rèn)同困境、獲得感困境和幸福感困境。[9]在城鎮(zhèn)化過程中，必然會(huì)伴隨著具有不同文化特質(zhì)的城鄉(xiāng)文化的碰撞與沖擊。城市文化的特質(zhì)是理性、世俗性、容忍性、非個(gè)性化等，而鄉(xiāng)村文化的特質(zhì)是感性、傳統(tǒng)型、拒斥性等。對于成年的遷居人口，他們在農(nóng)村生活處于封閉的農(nóng)村環(huán)境中已經(jīng)形成了特有的生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣和處事原則，那些日出而作日入而息、勤勞儉樸、鄰里和睦、子孫滿堂等這些傳統(tǒng)的小農(nóng)生活方式及觀念在城市文明中顯得格格不入，這些固有的自卑、保守、傳統(tǒng)的文化心理將會(huì)有一個(gè)艱難的適應(yīng)過程；而那些新生代遷居人口，由于人生觀、價(jià)值觀還處在形成階段，他們能更快地融入城市文明。于是，在文化適應(yīng)過程中，成年遷居人口與原城鎮(zhèn)人口、成年遷居人口與其子女之間都產(chǎn)生了文化隔閡，形成文化融入困境。

四、建議與對策

（一）改革戶籍制度，提高政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平

隨著全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的邁進(jìn)，政府也在不斷改革城鄉(xiāng)戶籍制度，降低取得城鎮(zhèn)戶籍的門檻，為在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)業(yè)人口及隨遷子女提供一定的保障和服務(wù)，但在總體上力度還不足。筆者認(rèn)為，要想徹底解決城鄉(xiāng)二元戶籍制度遺留下來的問題，就需要全面取消戶籍制度以及城鄉(xiāng)戶籍人口享受公共服務(wù)和待遇的差別，將政府在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村實(shí)行的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療等制度統(tǒng)一起來，形成一套完整綜合的城鄉(xiāng)服務(wù)體系。另外，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及發(fā)展還不夠充分的情況下，應(yīng)該加大政府對農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新格局。

（二）重視對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育培訓(xùn)和市民教育

在市民化過程中，職業(yè)教育是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提高工作技能和水平，為立足城市更好的工作以及發(fā)展做準(zhǔn)備；而市民教育則提高了公民素養(yǎng)，了解城市文化和風(fēng)俗，讓他們更好適應(yīng)城市生活。因此，政府應(yīng)該加大對無業(yè)農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)的投入比例，形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、社區(qū)多元主體共同提供職業(yè)教育的機(jī)制。提高職業(yè)教育的宣傳力度，利用政府的權(quán)威，動(dòng)員農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與職業(yè)教育培訓(xùn)以及監(jiān)督社會(huì)組織、社區(qū)提供職業(yè)教育的質(zhì)量，保障職業(yè)教育的順利實(shí)施和成效，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本，使他們更好地為城市建設(shè)作出自己的貢獻(xiàn)。對于市民教育，政府可以利用社區(qū)或社會(huì)公益組織，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供一定的市民教育課程，可以從城市生活、風(fēng)俗、禮儀、衛(wèi)生等方面做起，讓他們更快適應(yīng)城市生活。

（三）加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，提高社區(qū)融入度

社區(qū)是城市生活的基本單位，也是與市民生活關(guān)系最緊密、關(guān)系最復(fù)雜的場所，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進(jìn)入社區(qū)后會(huì)面臨不被社區(qū)居民接納、排斥、歧視等現(xiàn)象，產(chǎn)生社區(qū)融入的困境。因此，政府或居委會(huì)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起社區(qū)文化建設(shè)的責(zé)任，可以在社區(qū)內(nèi)為當(dāng)?shù)鼐用窈鸵凭尤丝谔峁┪幕涣鞯钠脚_(tái)，提供融合城市文明和鄉(xiāng)村文明、為人民大眾喜聞樂見的文化節(jié)目，宣傳中華傳統(tǒng)文化中團(tuán)結(jié)互助、包容有愛的“和”思想，減少當(dāng)?shù)鼐用衽c農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口心底的隔閡和偏見，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地融入城市。