許韻笛

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是貫徹黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層政府服務(wù)能力建設(shè)、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府等一系列決策部署的重要舉措，是保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要保證。當(dāng)前，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)水平、服務(wù)理念、服務(wù)能力、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)手段、服務(wù)效能等方面還存在一些問題。本文擬以重慶市黔江區(qū)為例，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀，找出存在的不足，并提出優(yōu)化路徑。

一、黔江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置基本能夠滿足服務(wù)群眾的需要

按照重慶市編辦制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)，黔江區(qū)30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道劃分為較大和一般兩種類型。一是6個街道和4個重點(diǎn)鎮(zhèn)（石會、濯水、阿蓬江、馬喇）為較大鎮(zhèn)。同時，設(shè)置綜合辦事機(jī)構(gòu)各6個，即：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社會事務(wù)辦、綜治辦、規(guī)劃建設(shè)環(huán)保辦和人大（工委）辦，其中舟白、馮家街道和石會、濯水、阿蓬江、馬喇分別設(shè)置食藥監(jiān)辦；事業(yè)單位各5個，即：財政所、農(nóng)服中心、公共文化中心、社保所、水利林業(yè)站，其中6個街道分別設(shè)置流動人口管理站。二是其他20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。設(shè)置綜合辦事機(jī)構(gòu)各6個，即：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社會事務(wù)辦、綜治辦、食藥監(jiān)辦和人大辦；事業(yè)單位各5個，即：財政所、農(nóng)服中心、公共文化中心、社保所、水利林業(yè)站。三是設(shè)置了相應(yīng)的派駐機(jī)構(gòu)。30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分片區(qū)設(shè)置國土房管所、工商所、國稅所、地稅所、片區(qū)法庭、基層檢察室；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)有派出所、司法所、畜牧獸醫(yī)站等。總體而言，目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本健全，能夠滿足日常工作開展和服務(wù)群眾的需要。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政和事業(yè)編制人員配置基本平衡

重慶市編委核定黔江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政編制1060名、事業(yè)編制933名；實(shí)際下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政編制937名（調(diào)劑使用區(qū)編委機(jī)動編制40多名）、事業(yè)編制900名（調(diào)劑使用區(qū)編委機(jī)動編制35名），實(shí)有公務(wù)員917人、事業(yè)人員826人，其中：6個街道和4個重點(diǎn)鎮(zhèn)行政、事業(yè)編制分別在33-40名、25～40名之間，其余20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政、事業(yè)編制分別在22～33名、20～35名之間。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員配置不平衡，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員臃腫，占用區(qū)編委機(jī)動編制較多，如：濯水、蓬東等鄉(xiāng)鎮(zhèn)占用機(jī)動編制5～10名。

（三）行政及事業(yè)人員身份界限的模糊使各所在工作線人員能各司其職

根據(jù)各自發(fā)展特點(diǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道模糊行政人員及事業(yè)人員的身份界限，將中心工作分成多條線，將人員統(tǒng)籌劃分至各線開展工作。按照“分工不重疊、職責(zé)不交3U'的原則，邊遠(yuǎn)或扶貧任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如太極、金溪等）分成扶貧線、安全維穩(wěn)線（將食藥監(jiān)辦納入綜治辦統(tǒng)籌）、環(huán)保建設(shè)規(guī)劃線、黨群保障線、社會保障線等，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道除有以上分線外，還設(shè)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、兩城同創(chuàng)線，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有專門的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展線。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照因事設(shè)崗、以崗定人、雙向選擇原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合辦事機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)、事業(yè)單位的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工落實(shí)到各條線上去，按所在的工作線結(jié)合各自的職責(zé)任務(wù)各司其職。

二、黔江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)問題分析

（一）混崗工作挫傷行政機(jī)關(guān)和事業(yè)人員積極性

當(dāng)前，黔江區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道長期大規(guī)模的分線混崗工作雖有利于工作形成合力，集中力量辦中心事項(xiàng)，但會造成三大影響：一是制約行政機(jī)關(guān)職能發(fā)揮。一些事業(yè)人員長期借到機(jī)關(guān)，但因身份不能擔(dān)任行政職務(wù)和缺乏解決其身份困境的有效途徑，導(dǎo)致履職效果不佳，進(jìn)而挫傷其工作積極性。二是制約事業(yè)單位職能發(fā)揮。事業(yè)人員的借用雖然緩解了機(jī)關(guān)工作人員不足的矛盾，但是造成事業(yè)單位部分職能因人手緊缺而受到制約。三是增加管理難度。因身份問題不能解決，致使個人工資、提拔都受到一定程度的影響，長時間的混崗可能造成不穩(wěn)定信訪隱患。

（二）不合理機(jī)構(gòu)設(shè)置制約基層政府職能轉(zhuǎn)變

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道現(xiàn)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置未能找準(zhǔn)適應(yīng)職能要求的結(jié)合點(diǎn)。政府機(jī)關(guān)人少事多，基層政權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)威難以強(qiáng)化，導(dǎo)致事業(yè)單位把主要時間和精力放在代替機(jī)關(guān)行政執(zhí)法上，難以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供有效服務(wù)，造成政府職能轉(zhuǎn)變不暢，甚至回到過去政事不分的境況中去。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置過于簡化。比如現(xiàn)行設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)不能適應(yīng)基層政府履行行政管理的職能需要，也未考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制規(guī)模。如水田鄉(xiāng)機(jī)關(guān)核定行政編制22名，處級領(lǐng)導(dǎo)實(shí)職及非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)占16名，只有6名一般辦事人員，行政管理職能顯然難以發(fā)揮。

（三）權(quán)限不統(tǒng)一導(dǎo)致管理體制不暢

黔江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在管理本行政區(qū)域過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限上移，比如：工商所、地稅所、國稅所、司法所、國土房管所、畜牧獸醫(yī)站、衛(wèi)生院、中心小學(xué)校等機(jī)構(gòu)均是中央、市上垂直管理和區(qū)直部門的派出機(jī)構(gòu)或直屬單位，決策權(quán)、審批權(quán)、考核權(quán)、干部提拔任用權(quán)等都集中在區(qū)級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問，這些機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)不合理做法，基層政府卻無法管束和制止，基層政府對本轄區(qū)各種資源和經(jīng)濟(jì)社會的管理能力越來越弱，服務(wù)能力無法體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作人員工作繁雜待遇差，派出機(jī)構(gòu)人員工作相對清閑，福利待遇相對較好，嚴(yán)重影響了基層干部職工的工作熱情。

（四）干部隊伍成長環(huán)境欠優(yōu)導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重

一是年輕、專業(yè)人才流失嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道30歲以下的年輕人員占比10.9%，但經(jīng)常因階段性工作需要，被上級部門、城郊街鎮(zhèn)或區(qū)直其他部門抽調(diào)，出現(xiàn)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無人做事、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城區(qū)又人浮于事的痼疾，專業(yè)人才考進(jìn)來后，很難留得住，近兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)出區(qū)外的共計30多人。二是結(jié)構(gòu)失衡，辦事人員匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)中正副處級領(lǐng)導(dǎo)及非領(lǐng)導(dǎo)人員占54.9%，中層領(lǐng)導(dǎo)及非領(lǐng)導(dǎo)人員占25.5%，中層職數(shù)空缺141名，一般辦事人員占19.6%，占比較小，缺乏真正辦事的一線人員。三是事業(yè)干部難提拔。目前，黔江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所中，積壓了一大批35～45歲的事業(yè)編制干部，但由于身份的限制，事業(yè)干部提拔進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的機(jī)會很少。四是干部培訓(xùn)渠道少，素質(zhì)提升難。目前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的一般干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)長期得不到提高，難以適應(yīng)新形勢、新要求。

三、黔江區(qū)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置促新型服務(wù)體系構(gòu)建

按照“理順關(guān)系、規(guī)范分類、強(qiáng)化服務(wù)”的原則，以加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)、民生服務(wù)、安全穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為重點(diǎn)，對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合辦事機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所進(jìn)行重新設(shè)置，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)額為“8+x”，即一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定機(jī)構(gòu)數(shù)額為“8+1”，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道）為“8+2”的模式。具體設(shè)置如下：統(tǒng)一設(shè)置黨群辦（職責(zé)范圍包括黨建、群團(tuán)、紀(jì)檢監(jiān)察、宣傳、精神文明建設(shè)和人大政協(xié)等）、政府辦（職責(zé)范圍包括機(jī)關(guān)事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、后勤保障、文秘、檔案、保密等）、綜治維穩(wěn)辦（職責(zé)范圍包括人民調(diào)解、信訪、社會治安綜合治理、安全監(jiān)督、食品衛(wèi)生、森林防火等）、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦（職責(zé)范圍包括農(nóng)林水利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧、統(tǒng)計、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等）、行政審批與社會服務(wù)辦（職責(zé)范圍包括規(guī)建管、民政、社會保障等相關(guān)所有審批和服務(wù)事項(xiàng)）、文化辦（職責(zé)范圍包括文化、體育、旅游等方面的服務(wù)和管理）、財政所（職責(zé)范圍包括財政收支、預(yù)決算，財務(wù)日常管理等）、綜合執(zhí)法大隊（職責(zé)范圍包括規(guī)劃建設(shè)、市政園林、國土房管、安全監(jiān)管、文化執(zhí)法、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的行政執(zhí)法等）；x為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身工作重點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同，自行設(shè)置的1～2個機(jī)構(gòu)（根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)設(shè)置，如旅游辦、煙辦、蔬菜辦、果樹辦、蠶桑辦、畜牧辦等）。

（二）以行政事業(yè)編制的統(tǒng)籌使用促事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一

突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政人員和事業(yè)人員的身份界線，統(tǒng)籌使用行政事業(yè)編制，統(tǒng)一使用行政崗位，或者適當(dāng)增加事業(yè)編制中層崗位，改變現(xiàn)有基層政府疲于應(yīng)付區(qū)級部門的各類檢查、交辦事務(wù)而人員力量不足等局面。著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能，凡區(qū)級主管部門需要委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的事項(xiàng)，都應(yīng)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，及時給予相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍的公共服務(wù)進(jìn)行合理劃分，正確界定各級政府在公共服務(wù)供給方面的事權(quán)、財權(quán)；進(jìn)一步調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)，增加基層政府公共服務(wù)的支出比重。

（三）以審批和執(zhí)法同步下放促依法擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

按照“權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致、重心下移、服務(wù)到位”的原則，注意做好審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)的同步下放，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能單一，只有管理檢查權(quán)而無行政審批、行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)限的狀況。重點(diǎn)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟(jì)困等方面的服務(wù)管理權(quán)限，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)。除法律法規(guī)規(guī)定必須由區(qū)級以上政府及其職能部門行使的行政強(qiáng)制和行政處罰措施，以及行政許可事項(xiàng)外，對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力，由編辦、法制辦等相關(guān)部門制定擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限的具體辦法，明確下放事項(xiàng)、下放程序和法律依據(jù)，確定下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，并依法列入清單管理。如：將?。ǘ┬退畮?、山坪塘、鎮(zhèn)村供水工程等微型水利工程的建設(shè)和管理等下放到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對農(nóng)村水利工程的建設(shè)管理責(zé)任；規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市居民自建房和非規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民自建房，按照屬地管理原則由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對其安全質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。

（四）以完善派駐機(jī)構(gòu)管理體制促鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理同步

方案一：按照有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政權(quán)建設(shè)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部統(tǒng)一管理的原則，除派出所、稅務(wù)、金融、司法等業(yè)務(wù)性質(zhì)較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)仍實(shí)行以業(yè)務(wù)部門為主與鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔的雙重管理體制外，其他機(jī)構(gòu)（如：國土、工商、食藥監(jiān)等）均可劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理或人員編制調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其能夠在轄區(qū)內(nèi)行使財政支配權(quán)、人事管理權(quán)、規(guī)劃決策權(quán)、計劃協(xié)調(diào)權(quán)、指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)和綜合治理權(quán)，真正成為一級職能完備的政府。方案二：合理調(diào)整和理順派駐機(jī)構(gòu)的管理體制。對派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道雙重管理，人員、經(jīng)費(fèi)及事權(quán)以區(qū)管為主，黨的組織關(guān)系實(shí)行屬地管理，干部任免、工作考核等重要事項(xiàng)必須書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的意見，其中，屬區(qū)域性質(zhì)（片區(qū)設(shè)置）的派駐機(jī)構(gòu)，由駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道履行雙重管理職責(zé)，征求意見的對象包括區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

（五）以加強(qiáng)隊伍建設(shè)促干部健康成長

一是拓寬來源渠道，改善隊伍結(jié)構(gòu)。針對邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，增加服務(wù)農(nóng)村基層的大學(xué)生數(shù)量，加大從優(yōu)秀的村五職干部中招錄公務(wù)員的力度。二是強(qiáng)化激勵保障，激發(fā)干部活力。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，注重從事業(yè)專技人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)干部，打破身份界限，行政與事業(yè)人員可交叉任職，建立人員交流機(jī)制，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員職業(yè)發(fā)展空間。三是加強(qiáng)培養(yǎng)鍛煉，提高干部素質(zhì)。把打造“全科”干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)的重頭戲，按照“主業(yè)精通、一專多能、人人懂政策、人人能辦事”的標(biāo)準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)和服務(wù)能力。四是嚴(yán)格管理監(jiān)督，促進(jìn)干部履職盡責(zé)。制定符合基層實(shí)際的各項(xiàng)管理考核制度，如：作息時間按是否有利于群眾辦事進(jìn)行調(diào)整，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改非處級領(lǐng)導(dǎo)管理辦法，規(guī)范基層人員出口。

（六）以政府購買服務(wù)促服務(wù)手段創(chuàng)新

區(qū)級財政部門要制定基層政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道積極探索政府購買服務(wù)的有效方式，在提供服務(wù)的合法組織比較稀少的情況下，嘗試按照提供服務(wù)的崗位需求向個人購買服務(wù)，如群團(tuán)綜合崗、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)崗、林業(yè)看護(hù)崗、畜牧獸醫(yī)崗，適度增加公益性服務(wù)崗位的數(shù)量，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，并緩解體制內(nèi)人員力量不足的影響。探索“以政府為主導(dǎo)、社會共同參與、網(wǎng)格化為依托”的社會治理防控體系，組建政府專職消防隊、專職治安巡邏隊等，在解決群眾就近就業(yè)、拓寬群眾收入渠道、激勵群眾參與社會治理等方面出新招、出實(shí)招。

責(zé)任編輯：粟超