礦產(chǎn)資源疊置區(qū)綜合勘查開發(fā)對策建議
——以鄂爾多斯市為例

■ 張春華/孫政平/施俊杰/張 梅/劉穎璠1/郝俊峰

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)巖漿活動成礦與找礦重點實驗室，呼和浩特 010020；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)調(diào)查院，呼和浩特010020；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)第七地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)院，呼和浩特 010020）

鄂爾多斯市是內(nèi)蒙古自治區(qū)乃至全國重要的能源生產(chǎn)、儲備和調(diào)配基地，區(qū)內(nèi)賦存豐富的煤炭、天然氣、鈾礦、煤層氣、頁巖氣、油頁巖、鋁土礦、高嶺土、鹽巖等礦產(chǎn)資源。由于該區(qū)域呈現(xiàn)“煤、天然氣基本覆蓋，北部鈾礦，東緣煤層氣，深部頁巖氣，上部巖鹽”的分布特點，且煤礦—鈾礦，煤礦—天然氣等礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)工作中矛盾突出，存在資源浪費與安全生產(chǎn)隱患的問題。我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源保障和發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)并存。新時代要求我們必須推進綠色發(fā)展，推進能源生產(chǎn)和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，因而加強綜合勘查開發(fā)，提高資源利用效率，構建高效、綠色能源體系，刻不容緩。

1 鄂爾多斯市礦產(chǎn)資源稟賦特征

鄂爾多斯盆地是在古生代華北克拉通盆地基礎上發(fā)育形成的中新生代多旋回沉積盆地，多種沉積礦產(chǎn)雖然賦存于盆地的不同構造單元和古生界至中生界的不同地質(zhì)層位（表1），但它們在空間分布和成礦時間上相互關聯(lián)，使其后期礦床稟賦呈現(xiàn)出一種特有的空間疊置共生關系，其統(tǒng)一成礦、共存層位的峰值時代主要發(fā)生在盆地重大變革的燕山中晚期和后期改造過程的早喜山期，明顯受控于盆地中新生代構造演化的構造轉(zhuǎn)換基期耦合成礦作用。在盆地演化過程中各種內(nèi)外地質(zhì)動力因素的共同作用[1]，使得流體有機礦產(chǎn)分布于盆地內(nèi)部，無機礦產(chǎn)分布于盆—山轉(zhuǎn)換部位，最終反映在空間上，煤、鈾、天然氣、頁巖氣、煤層氣、高嶺土等礦產(chǎn)資源在盆地疊置共生。

煤主要分布于盆地邊緣的烏海和準格爾地區(qū)，已探明的煤炭資源儲量主要位于1000m以淺的侏羅系和石炭—二疊系含煤巖系中，與煤礦共伴生的是煤層氣、頁巖氣及高嶺土；鈾礦分布在盆地東北部，白堊紀地層和侏羅紀含煤地層頂部的直羅組，埋藏深度大致為600～700m以淺；天然氣分布于準格爾地區(qū)，賦存層位以石炭系、二疊系為主，含氣層深度一般2000～4500m[2]，具有低孔、低滲、低壓、非均質(zhì)性強的特點。

2 主要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)情況

2.1 勘查現(xiàn)狀

2016年底，鄂爾多斯市各類在期探礦權有74個（不含油氣）,其中煤炭探礦權59個，面積為5069.69km2[3]。鈾礦探礦權僅一處，地熱探礦權2個，油氣探礦權基本布滿全區(qū)。鄂爾多斯市已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)48種，其中已探明資源儲量的礦產(chǎn)有26種。煤炭、天然氣、地熱、天然堿、芒硝、耐火粘土、石膏、鑄型用砂等16種礦產(chǎn)保有資源儲量居內(nèi)蒙古自治區(qū)第一位。目前，煤炭勘查程度高，煤層埋深1500m以淺資源基本查明，煤炭資源保有資源儲量為2019.22億t[4]，約占全區(qū)煤炭總資源儲量的一半，其面積約占鄂爾多斯市總面積的70%；區(qū)域內(nèi)鈾礦資源豐富，分布多處大型及超大型鈾礦床；天然氣勘查區(qū)塊15個，登記面積約占行政面積的62.03%；煤層氣、頁巖氣、油頁巖資源雖尚未形成可供開采利用的基礎儲量，但資源潛力均有較強體現(xiàn)。

2.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

2016年，鄂爾多斯市共有礦山747個，其中煤炭礦山319個，煤炭產(chǎn)量37695.48萬t，占內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭總產(chǎn)量的86.0%；煤炭工業(yè)總產(chǎn)值873.67億元[5]，占鄂爾多斯市工業(yè)總產(chǎn)值的40%[6]。無鈾礦、頁巖氣及煤層氣的采礦權；自治區(qū)的第一口頁巖氣參數(shù)井——鄂頁1井在鄂托克旗施工完成，在太原組泥頁巖層段發(fā)現(xiàn)了工業(yè)氣層，經(jīng)壓裂試氣并點火成功，平均穩(wěn)產(chǎn)氣量為1.95萬m3/天。“十三五”期間將在東勝煤田深部賦煤區(qū)進行煤層氣開發(fā)利用示范。天然氣開采區(qū)塊11個，登記面積占行政區(qū)面積的32.84%，累計探明地質(zhì)資源量占全國比例15.48%[7]。

表1 鄂爾多斯盆地（內(nèi)蒙古境內(nèi)）區(qū)域地層含礦性一覽表

3 存在的問題

3.1 礦業(yè)權設置平面上交叉重疊，作業(yè)主體相互制約

近年來，鄂爾多斯市礦業(yè)權設置“遍地開花”“囤貨奇居”，成為制約該地區(qū)地質(zhì)找礦的新瓶頸。鄂爾多斯市礦業(yè)權重疊嚴重，煤炭與油氣礦業(yè)權尤甚，幾乎99%以上的煤炭探礦權都與油氣礦業(yè)權重疊；70%的煤炭采礦權與油氣探礦權重疊，面積約為2382km2；非金屬采礦權與油氣礦業(yè)權重疊，面積約為178km2。油氣礦業(yè)權的面積大，有效時間長達70年的約占鄂爾多斯市面積的78%，其中最大的探礦權面積達6489km2。盡管《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《物權法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律法規(guī)和國土資源部頒布的相關指導性政策和文件,對礦業(yè)權重疊區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權的歸屬和安全生產(chǎn)避讓做出了要求,但實際運行中依然存在作業(yè)主體之間的相互制約。多人研究認為開發(fā)時序錯亂會造成礦產(chǎn)資源浪費及生態(tài)環(huán)境問題，如在煤、鈾資源富集區(qū)，若先采煤，賦存在砂巖中的鈾就會隨著地下水的擾動而流失[8-13]，如露天開采會大量剝離含鈾的表層土，從而產(chǎn)生放射性廢渣，其他位于煤炭之上的近地表非金屬礦產(chǎn)亦存在此類問題；在油氣、煤資源重疊區(qū)，若先采油氣，將在地下布設大量管網(wǎng)，使得煤炭掘進無從下手，可能會造成數(shù)以百億噸計的煤炭資源成為呆礦。

3.2 勘查程度參差不齊，開發(fā)時序缺乏科學規(guī)劃與落實

鄂爾多斯的煤炭資源1000m以淺的資源儲量情況已摸清，因受管理體制的影響，地勘行業(yè)分工過細，致使煤油等資源富集區(qū)的鈾礦、頁巖氣、煤層氣等礦產(chǎn)勘查程度低，賦存情況不明，資源家底不清。含煤層系中賦存的煤層氣、頁巖氣如不提前綜合回收，不僅給煤炭生產(chǎn)安全帶來隱患，而且會造成大量資源浪費。目前，已有多項開發(fā)時序的研究報告，但多因在貫徹實施過程中遇到重重阻力而成果寥寥，由于牽涉多方利益關系，多止步于研究階段而無法落地。

3.3 行業(yè)壟斷嚴重，地質(zhì)資料共享難

鈾、油氣資源的勘查與開發(fā)形成了行業(yè)壟斷是不爭的事實，多集中在央企或指定企業(yè)，缺乏競爭機制，各自為政，相關資源綜合開發(fā)協(xié)調(diào)難度大。核工業(yè)部門壟斷了鈾礦資源的勘查與開發(fā)，長期靠國家投入，造成鈾礦勘查工作滯后、進展緩慢。其資源分布規(guī)律和資源潛力不明，嚴重制約了礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用。中石油、中石化企業(yè)是典型的“油老大”作風，依仗“尚方寶劍”，壟斷了油氣勘查開發(fā)，由于其礦業(yè)權發(fā)證機關為國土資源部，地方政府與國土資源管理部門監(jiān)管困難，存在圈而不探的現(xiàn)象。

地質(zhì)資料不能共享，互設壁壘，目前各油氣礦業(yè)權人匯交資料多為單井報告且為一級匯交，大部分受國土資源部委托由各油氣公司代為保管，鈾礦資料則保密。近年來，鄂爾多斯市開展煤炭、煤層氣、頁巖氣等礦產(chǎn)工作時很難收集到已有油氣、鈾等礦產(chǎn)的地質(zhì)資料，對于區(qū)內(nèi)油氣工作新進展和成果、投入情況等基本上不了解，造成勘查工作重復投入，浪費國家大量資金。

3.4 疊置資源綜合勘查開發(fā)缺乏頂層設計，相關技術、規(guī)范尚不完善

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》和實施細則，僅對新立能源礦產(chǎn)礦業(yè)權作出了規(guī)定，而如何解決已有礦業(yè)權重疊區(qū)域能源礦產(chǎn)的勘查開發(fā)問題，沒有相應文件支持。相關規(guī)范僅對煤—鈾，煤—煤層氣等共、伴生礦產(chǎn)的綜合勘查工作提出了簡要的要求，而對油氣—鈾，油氣—煤等疊置礦產(chǎn)的綜合勘查開發(fā)工作尚無具體規(guī)定，對綜合勘查開發(fā)工作的約束和引導作用不足。鈾、煤、天然氣勘查和開發(fā)分工屬于不同機構，均有行業(yè)技術和規(guī)范標準支撐，而疊置資源綜合勘查開發(fā)技術研發(fā)不足。

4 對策建議

礦產(chǎn)資源疊置區(qū)的開發(fā)必須通過創(chuàng)新思維、創(chuàng)新理論、創(chuàng)新技術、創(chuàng)新機制體制，為礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)拓展空間、爭取時間，分區(qū)施策，建設煤—鈾、煤—天然氣綜合勘查開采示范基地，開創(chuàng)資源節(jié)約集約、高效、綠色、協(xié)調(diào)的新局面，走“經(jīng)濟—環(huán)境”雙贏的能源新型道路。

4.1 打破行業(yè)壟斷，清理現(xiàn)有礦業(yè)權，打開礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)新空間

打破行業(yè)壟斷勢在必行，刻不容緩。引入既有強大的地勘隊伍，加快相對滯后的鈾、煤層氣、頁巖氣等礦產(chǎn)資源的勘查，摸清鄂爾多斯市資源家底，提交資源量，為綜合開發(fā)利用贏取時間。由自治區(qū)人民政府牽頭，協(xié)同相關企業(yè)，系統(tǒng)調(diào)查清理礦業(yè)權重疊問題，需三管齊下：對于油氣、頁巖氣探礦權，近三年未投入勘查或投入不符合國家相關規(guī)定者，清理退出或消減面積；清理油氣采礦權，將未列入本行業(yè)“十三五”規(guī)劃的開采區(qū)段清理退出或削減采礦權面積；充分利用國家煤炭去產(chǎn)能的契機，按要求關停煤炭礦山。清理期間，石油、煤炭礦山企業(yè)暫不新開鉆井，待綜合開發(fā)時序規(guī)劃和綜合開發(fā)方案完善后，再有序開展工作，不失為亡羊補牢之策。

4.2 整合作業(yè)主體、地方注冊，創(chuàng)建礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)新模式

在資源的疊置區(qū)鼓勵油氣—煤礦、煤礦—鈾，煤—煤層氣等能源礦產(chǎn)勘查開發(fā)單位成立混合制股份公司或以股權合作方式聯(lián)合共營，提高地方政府的參與程度，當?shù)刈?，加快資源疊置區(qū)資源協(xié)調(diào)勘查開發(fā)，實現(xiàn)責任同擔，利益共享。新成立的公司充分發(fā)揮在資源、技術、裝備、管理、資金等方面的優(yōu)勢促進資源綜合勘查開發(fā)。

4.3 創(chuàng)新驅(qū)動，科技引領，支撐礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)新局面

建立科研平臺，加大科研投入，建立多方科技研發(fā)投資渠道，重點鼓勵協(xié)會、高校、企業(yè)聯(lián)合建立產(chǎn)學研一體化的科技創(chuàng)新模式，重點研究方向為資源綜合勘查與評價技術與應用裝備，同時進行資源環(huán)境承載力研究[14-15]、礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)綜合效益評價[8,15-16]及三維立體地質(zhì)空間數(shù)據(jù)庫建設。依托科研平臺，加強高級專門人才、復合型人才和應用性技術人才的培養(yǎng)，補充綜合勘查開采的人才力量。

4.4 分區(qū)施策，示范引領，保障礦產(chǎn)資源安全與高效利用

按照礦產(chǎn)資源賦存特征和疊置組合情況、經(jīng)濟地位、儲量規(guī)模、開發(fā)技術條件以及矛盾突出程度進行綜合分析，制定科學合理的分區(qū)方案，針對分區(qū)提出具體時序、技術等建議，制定承諾書與互不影響和權益保護協(xié)議內(nèi)容的具體條款，提高協(xié)調(diào)與解決實際矛盾的效率。建立開發(fā)示范區(qū)，以解決突出的矛盾問題，找出可復制、可推廣的經(jīng)驗參數(shù)，指導解決其他資源疊置問題。

4.5 創(chuàng)新體制機制，協(xié)調(diào)綜合勘查開發(fā)新局面

(1)成立專門協(xié)調(diào)機構。在國土資源部的引導下，自治區(qū)人民政府成立協(xié)調(diào)機構，辦公室設在內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳，組織建立相關油氣礦業(yè)權人、非油氣礦業(yè)權人、國土資源主管部門三方工作協(xié)調(diào)機制，定期召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)推進工作，建立油氣、煤、鈾等專業(yè)專家?guī)?，論證能源礦產(chǎn)的綜合勘查開發(fā)規(guī)劃，對各作業(yè)單位開發(fā)利用方案進行審查，妥善解決資源、利益、安全、環(huán)境等問題。

(2)創(chuàng)新投資機制。建立國家、地方、企業(yè)、社會多元化投資渠道，積極爭取國家投入。充分合理利用自治區(qū)地勘基金，打破原有固體礦產(chǎn)勘查分散投入方式，開展對鄂爾多斯市鈾、煤層氣、頁巖氣以及影響其綜合開發(fā)的地下水進行集中勘查，在3～5年時間內(nèi)摸清主要疊置礦產(chǎn)資源家底，為礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用提供基礎資料。充分發(fā)揮礦業(yè)權市場配置資源的作用，以市場為導向，大力引導社會資金投入商業(yè)性礦產(chǎn)資源與清潔能源的勘查開發(fā)。

(3)建立地質(zhì)資料共享制度。油氣礦業(yè)權人除按規(guī)定進行資料匯交外，同時應向項目所在地省級礦產(chǎn)資源主管部門匯交；給予省級國土資源主管部門訪問油氣地質(zhì)資料信息系統(tǒng)、資料目錄庫等電子數(shù)據(jù)庫的權限。建立地質(zhì)資料借閱綠色通道，將已有礦產(chǎn)資源相關數(shù)據(jù)及研究成果公開，免費提供各科研單位用于疊置礦產(chǎn)資源綜合勘查開發(fā)研究。

(4)建立完善法律法規(guī)與技術標準規(guī)范。建議盡快修改《礦產(chǎn)資源法》及相關法規(guī)，完善礦業(yè)權管理制度，落實探礦權人綜合勘查、綜合評價主體責任。由國家主管部門牽頭，聯(lián)合油氣、核工業(yè)、煤炭等相關行業(yè)和協(xié)會，結合鄂爾多斯市地質(zhì)條件、能源礦產(chǎn)資源賦存規(guī)律及資源疊置特點，并基于示范區(qū)的經(jīng)驗參數(shù)，制定能源礦產(chǎn)綜合勘查、協(xié)調(diào)開發(fā)的技術標準及規(guī)范，明確綜合勘查綜合評價的目標、要求及協(xié)調(diào)開發(fā)設計的相關參數(shù)，為能源礦產(chǎn)資源協(xié)調(diào)開發(fā)項目的設計和建設提供參考。