香港生態(tài)空間用途管制經(jīng)驗(yàn)及啟示

■ 夏 歡/楊耀森

（深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518040）

0 引言

黨的十八大、十九大將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為基本國策[1]，各地陸續(xù)通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界等方式限制城市蔓延、保護(hù)生態(tài)空間。生態(tài)空間內(nèi)不是“無人區(qū)”，仍然存在部分現(xiàn)狀建設(shè)用地以及新增建設(shè)行為，需要進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)。然而現(xiàn)有的空間管制規(guī)則主要是針對建成區(qū)，生態(tài)空間劃定后，亟需結(jié)合生態(tài)保護(hù)的需要建立非建成區(qū)的空間管制規(guī)則。2017年，國土資源部出臺(tái)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，提出對生態(tài)空間依法實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途管控，對生態(tài)保護(hù)紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，對生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間原則上按照限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理[2]。但是如何確定項(xiàng)目準(zhǔn)入范圍，如何建立生態(tài)空間的規(guī)劃管控和審批制度，以及如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系、公共利益和原有私人物權(quán)的關(guān)系等，仍有待探索。

香港人口密度極高、土地利用強(qiáng)度極大、土地資源極為稀缺，但是在發(fā)展過程中極其注意生態(tài)環(huán)境和物種多樣性保護(hù)，采取了多項(xiàng)積極措施，取得了良好的效果，約有76%的土地空間仍為未開發(fā)的生態(tài)空間。研究香港生態(tài)空間管理的相關(guān)制度和政策，對于建立大陸地區(qū)生態(tài)空間用途管制制度大有裨益。

1 香港生態(tài)空間用途管制主要經(jīng)驗(yàn)和做法

1.1 注重立法，以法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

法律是香港在社會(huì)治理方面的重要武器，在生態(tài)保護(hù)方面也不例外。香港生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律眾多，直接相關(guān)的包括《郊野公園條例》《林區(qū)及郊區(qū)條例》《城市規(guī)劃條例》《環(huán)境影響評估條例》《野生動(dòng)物保護(hù)條例》《保護(hù)瀕危動(dòng)植物物種條例》等?？梢哉f，香港生態(tài)空間的劃定依據(jù)法律，管理生態(tài)空間的權(quán)力來源于法律，土地利用行為受法律約束，違反生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律和規(guī)劃的行為均將受到相關(guān)部門的嚴(yán)格檢控。同時(shí)，香港社會(huì)的法治環(huán)境以及市民良好的法治素養(yǎng)，為生態(tài)環(huán)境起到了保駕護(hù)航的作用。

1.2 分類管制，劃分多種生態(tài)功能區(qū)

香港的生態(tài)空間并非“一刀切”式管理，而是根據(jù)保護(hù)對象、方式等不同，劃分為郊野公園、特別地區(qū)、限制地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、綠化地帶、具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)等多種類型[3]，這些空間依據(jù)不同的法律分別由不同的政府部門劃定和管理。根據(jù)保護(hù)對象不同，可以分為兩類：一類是為了物種保護(hù)，如限制地區(qū)，主要是為保護(hù)特定的野生動(dòng)物而劃定的限制市民進(jìn)入的空間；另一類是為了生境保護(hù)，如郊野公園、特別地區(qū)、綠化地帶等，主要為保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、避免城市開發(fā)建設(shè)破壞而劃定。根據(jù)管理方式的不同，也分為兩類：一類是由漁農(nóng)自然護(hù)理署依據(jù)《郊野公園條例》等法律直接劃定和管理的空間，如郊野公園、特別地區(qū)、限制地區(qū)等；另一類是由規(guī)劃署依托法定圖則管理的空間，如綠化地帶等[4]。法定圖則范圍內(nèi)，若存在郊野公園、特別地區(qū)、限制地區(qū)等依法劃定的生態(tài)空間，規(guī)劃署將在法定圖則或其他政府內(nèi)部規(guī)劃圖則上標(biāo)注，確保漁農(nóng)署與規(guī)劃署在管理范圍上的銜接，避免規(guī)劃沖突與矛盾問題。

不同生態(tài)空間在利用要求、建設(shè)限制程度等方面存在差異。其中，郊野公園、特別地區(qū)、限制地區(qū)因受到法律的直接管制，生態(tài)保護(hù)最為嚴(yán)格、空間利用限制級別最高；綠化地帶等則可隨著城市的發(fā)展而進(jìn)行一定的開發(fā)建設(shè)，生態(tài)保護(hù)限制相對較弱。通過實(shí)施分類治理，在保證生態(tài)空間剛性管制的同時(shí)，兼顧了城市發(fā)展的空間需求。

1.3 規(guī)劃管控，嚴(yán)格限制準(zhǔn)入功能和強(qiáng)度

依據(jù)法定圖則管理的空間，通過法定圖則、《香港規(guī)劃相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等約定生態(tài)空間的規(guī)劃控制要求；郊野公園等依據(jù)法律直接劃定的空間，由《郊野公園條例》等法律規(guī)章直接約定其利用要求。香港生態(tài)空間一般情況下不允許進(jìn)行開發(fā)，只在有限情況下允許少量與生態(tài)環(huán)境不相抵觸的發(fā)展，具體空間管控要求詳見表1。有可能在生態(tài)空間內(nèi)發(fā)展的用途主要包括三類：一是管理生態(tài)資源所必須的以及與市民旅游休憩相關(guān)的必要設(shè)施，這類是生態(tài)空間內(nèi)最有可能獲得批準(zhǔn)的用途；二是私人土地及已批租土地的改擴(kuò)建，這類土地地契中約定的權(quán)利不因納入生態(tài)空間而受到影響，在經(jīng)評估認(rèn)定對生態(tài)環(huán)境無影響的情況下依然可允許其重建或加改建，但是改造強(qiáng)度受到管制，容積率不得超過法定圖則公示之日的現(xiàn)狀容積率；三是道路、污水處理設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施，這類項(xiàng)目同樣需要環(huán)境影響評估，且極少獲得審批通過。

1.4 嚴(yán)格審批，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入流程

由漁農(nóng)署管理的郊野公園及特別地區(qū)等內(nèi)的建設(shè)申請，由地政署直接征求漁農(nóng)署意見，無需經(jīng)過規(guī)劃署或城市規(guī)劃委員會(huì)審批，漁農(nóng)署經(jīng)過嚴(yán)格的環(huán)境影響評估和論證，充分考慮工程性質(zhì)、必要性、其他選址方案、土地類別、對自然生態(tài)景觀和游客的影響、修復(fù)的建議及可行性等因素，只有在確保是唯一選址方案且對生態(tài)環(huán)境無破壞的情況下才可能允許建設(shè)[6]。依托法定圖則管理的綠化地帶、自然保護(hù)區(qū)等內(nèi)的建設(shè)申請，由地政署征求規(guī)劃署意見，但是規(guī)劃署能夠批準(zhǔn)的范圍僅限于生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)等極為有限的用途，大多數(shù)用途需進(jìn)一步提交城市規(guī)劃委員會(huì)這一更高級別的法定機(jī)構(gòu)審批。

表1 香港各類生態(tài)空間基本情況[5]

1.5 協(xié)同管理，將對抗轉(zhuǎn)化為合作

圍繞香港生態(tài)空間保護(hù)和發(fā)展的天平到底向哪邊傾斜，政府、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、原權(quán)利人、開發(fā)公司等之間也曾進(jìn)行了多年博弈[4]，單方面強(qiáng)調(diào)開發(fā)放棄保育，抑或加強(qiáng)保育限制發(fā)展，均只會(huì)導(dǎo)致雙輸?shù)木置?。為了更有效地保護(hù)私人土地上具有重要生態(tài)價(jià)值的地點(diǎn)，2005年，香港出臺(tái)了新自然保育政策，旨在以更可持續(xù)的方式管理生態(tài)空間。其核心是劃定了沙螺洞、大蠔等12個(gè)須優(yōu)先加強(qiáng)保育地點(diǎn)，并針對這些地點(diǎn)制定了管理協(xié)議計(jì)劃和公私營界別合作計(jì)劃兩項(xiàng)政策，這兩項(xiàng)政策變直接管制為共同合作，以互利共贏的理念推進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

在管理協(xié)議計(jì)劃下，非營利組織可以向環(huán)境及自然保育基金申請撥款，并與原權(quán)利人訂立管理協(xié)議，通過向原權(quán)利人提供經(jīng)濟(jì)誘因，換取其合作，共同促進(jìn)有關(guān)地點(diǎn)的自然保育工作。在該計(jì)劃中，有兩個(gè)關(guān)鍵力量：一是政府資助。香港政府專門成立了環(huán)境及自然保育基金，陸續(xù)從財(cái)政撥款共67.35億元，用于支持納入管理協(xié)議計(jì)劃的項(xiàng)目，保護(hù)項(xiàng)目內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)。二是非營利組織的介入。非營利組織根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體情況針對性地制定管理措施，一般會(huì)包括以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取原權(quán)利人在生態(tài)保護(hù)上的合作、開展項(xiàng)目范圍內(nèi)的生態(tài)監(jiān)測和保育、基礎(chǔ)設(shè)施改善、社區(qū)環(huán)境營造和特色文化打造、活動(dòng)組織與社區(qū)推廣、旅游等產(chǎn)業(yè)植入與居民增收、公眾教育等，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化與環(huán)境三方共贏。目前已有后海灣、塱原、荔枝窩等5個(gè)項(xiàng)目納入管理協(xié)議計(jì)劃并開始實(shí)施。

在公私營界別合作計(jì)劃下，對于須優(yōu)先加強(qiáng)保育的地點(diǎn)或其他有高生態(tài)價(jià)值的私人土地，政府允許項(xiàng)目倡導(dǎo)人在生態(tài)較不易受破壞的部分進(jìn)行發(fā)展，但發(fā)展規(guī)模須經(jīng)審批部門同意，同時(shí)項(xiàng)目倡議人須負(fù)責(zé)長期保育和管理該地點(diǎn)生態(tài)較易受破壞的其余部分。目前共有6個(gè)項(xiàng)目申請了該計(jì)劃，但均尚未通過審批，實(shí)施機(jī)制仍在探索之中[7]。

1.6 多元共治，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與

香港在生態(tài)保育過程中，極其注重提高市民的生態(tài)保育意識(shí)，努力將生態(tài)保育上升為社會(huì)共識(shí)。一方面，積極邀請社會(huì)力量共同參與生態(tài)保護(hù)的公共決策，組織官方人員和非官方人員（主要為學(xué)者、民間團(tuán)體代表、地區(qū)代表等）共同成立咨詢團(tuán)體——郊野公園及海岸公園委員會(huì)，就涉及郊野公園的政策和建設(shè)申請?zhí)岢鰧I(yè)、獨(dú)立的意見，對于委員會(huì)提出的意見，政府部門一般會(huì)聽取；另一方面，在生態(tài)相關(guān)工作過程中注重加強(qiáng)生態(tài)宣傳和生態(tài)教育，經(jīng)過多年的宣傳教育，目前市民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有較高的積極性，自發(fā)成立了香港觀鳥會(huì)、長春社等一批社會(huì)公益環(huán)保組織，企業(yè)和協(xié)會(huì)還成立了鄉(xiāng)郊基金、賽馬會(huì)基金等一批社會(huì)公益基金，這些組織通過資金支持、政策監(jiān)督等多種形式積極參與環(huán)境保護(hù)。

2 對大陸生態(tài)空間用途管制的啟示和借鑒

為加快建立大陸生態(tài)空間用途管制制度，推進(jìn)生態(tài)空間保護(hù)和適度利用，香港生態(tài)保育工作有以下幾方面經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

2.1 加強(qiáng)立法

在城市化快速發(fā)展的背景下，生態(tài)空間保護(hù)，不僅要約束原土地權(quán)利人、開發(fā)商的建設(shè)欲望，更需要約束地方政府的發(fā)展沖動(dòng)。必須將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到立法層面，從生態(tài)空間的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)等環(huán)節(jié)建章立制，明確生態(tài)保護(hù)的底線和剛性內(nèi)容，以法律和制度來保護(hù)生態(tài)空間，提高生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)制性和約束力。

2.2 建立統(tǒng)一的生態(tài)空間管理機(jī)構(gòu)

生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、林地、草地、河流、湖泊等不同類型的用地，分散由規(guī)劃、國土、水務(wù)、城管等不同部門管理，不利于整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理。建議借鑒香港漁農(nóng)自然護(hù)理署機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，成立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行生態(tài)空間，尤其是作為生態(tài)底線區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的規(guī)劃、審批、保護(hù)、監(jiān)管、執(zhí)法等職能；同時(shí)，改變以發(fā)展為導(dǎo)向的部門考核機(jī)制，建立以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向的部門績效考核體系，確保生態(tài)保護(hù)責(zé)任主體明確、目標(biāo)清晰。

2.3 實(shí)施生態(tài)空間分級分類管制

不同生態(tài)空間在生態(tài)功能重要性、土地利用現(xiàn)狀情況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位等方面存在差異，在管制策略上也應(yīng)有所區(qū)分。建議結(jié)合生態(tài)資源現(xiàn)狀情況、總量目標(biāo)等，實(shí)施生態(tài)空間分級管理，兼顧生態(tài)保護(hù)的剛性和未來城市發(fā)展的用地需求。同時(shí)，對于不同級、不同類的生態(tài)空間，按照“生態(tài)優(yōu)先、兼顧發(fā)展、尊重產(chǎn)權(quán)、配套完善”的原則，制定差異化的總量控制、規(guī)劃管控、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)策略。對于重要、敏感的生態(tài)功能區(qū)，如作為底線區(qū)的生態(tài)紅線內(nèi)，除為開展環(huán)境保護(hù)和修復(fù)所必須的公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套設(shè)施以外，嚴(yán)格限制新增建設(shè)，現(xiàn)狀建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)逐步清退；對于一般生態(tài)功能區(qū)，可適度發(fā)展與環(huán)境相容的運(yùn)動(dòng)休閑、科普教育等設(shè)施，在保證生態(tài)質(zhì)量不下降的前提下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益等綜合效益的最大化。此外，為加強(qiáng)規(guī)劃融合，建議將重要、敏感的生態(tài)功能區(qū)以立法形式明確范圍，作為其他類型規(guī)劃編制的前提，避免開發(fā)性規(guī)劃突破重要生態(tài)功能區(qū)。

2.4 探索建立生態(tài)空間用途管制制度

建議結(jié)合生態(tài)保護(hù)需要，建立一套區(qū)別于一般建成區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理制度體系。一方面，按照綠色、低碳、低沖擊的方向，圍繞規(guī)劃編制、城市設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)等建立一整套空間利用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，指導(dǎo)生態(tài)空間保護(hù)和利用。例如，在利用強(qiáng)度上，生態(tài)空間內(nèi)應(yīng)堅(jiān)持減量化原則，確保存量改造等容積率不超過現(xiàn)狀容積率；在建筑管理上，推廣綠色建筑，盡量就地取材，按照節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材的原則，促進(jìn)建筑與環(huán)境的和諧共生。另一方面，加快建立一套比建設(shè)用地審批管理更為嚴(yán)格的生態(tài)空間審批制度，明確用途轉(zhuǎn)換的原則和標(biāo)準(zhǔn)，提高用地審批決策層級和公開程度，審慎控制項(xiàng)目準(zhǔn)入。此外，加快建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確生態(tài)空間權(quán)益內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政府財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償機(jī)制，更好地保護(hù)生態(tài)空間發(fā)展權(quán)。

2.5 健全公眾參與機(jī)制

專家和社會(huì)公眾是生態(tài)空間保護(hù)的重要力量。應(yīng)健全公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)各方社會(huì)力量參與生態(tài)空間的政策制定、規(guī)劃編制、保護(hù)監(jiān)督等工作。充分發(fā)揮專家學(xué)者的顧問和引導(dǎo)作用，大力培育多種形式的非營利組織，有效發(fā)揮非營利組織的潤滑、紐帶作用，形成多元參與、協(xié)同共治的局面，避免政府部門與土地權(quán)利人的單方面直接沖突，提高決策的科學(xué)性和可實(shí)施性。